Pubblicato il 27/11/2025

N. 01460/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00840/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 840 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giorgio Fregni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via M. D'Azeglio, 21 (Studio Vanni);

contro

Comune di Modena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Maini, Barbara Montini, Giacomo Zaccaria, domiciliataria ex lege in Modena, piazza Grande 16;

per l'annullamento

- del provvedimento del 27.10.2020 con cui il Comune di Modena ha disposto l'archiviazione del procedimento relativo alla domanda unica prot. -OMISSIS- e alla richiesta di permesso di costruire -OMISSIS-;

- per quanto possa occorrere, della deliberazione della Giunta Comunale -OMISSIS- del 1.3.2018;

- di ogni eventuale provvedimento del Comune di Modena propedeutico alla concessione a terzi del chiosco -OMISSIS-, compreso l'eventuale bando;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Modena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 la dott.ssa CA TT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente ha agito in giudizio per l’annullamento del provvedimento del 27 ottobre 2020 con cui il Comune di Modena ha disposto l’archiviazione del procedimento relativo al progetto per la realizzazione del chiosco “-OMISSIS- -OMISSIS-”, di cui alla domanda unica prot. -OMISSIS- e alla richiesta di permesso di costruire -OMISSIS-.

I fatti che hanno portato al provvedimento impugnato sono i seguenti.

Con delibera -OMISSIS-/2007 il Comune di Modena ha avviato un percorso di riqualificazione del parco “-OMISSIS-”, luogo pubblico soggetto a tutela della Soprintendenza, prevedendo l’inserimento di alcuni “chioschi”, e con successive deliberazioni, tra le quali la-OMISSIS- posta alla base dell’istanza del ricorrente, ha approvato il progetto di riqualificazione stabilendo condizioni, modalità e tempi di realizzazione.

In data 19 dicembre 2013 il ricorrente ha chiesto il permesso di costruire per la realizzazione del chiosco denominato “-OMISSIS- -OMISSIS-”, conferendo procura speciale, con elezione di domicilio speciale, al geom. -OMISSIS-, suo professionista di fiducia.

In data 3 aprile 2014 il Comune ha trasmesso al ricorrente, presso il suo professionista, la comunicazione con cui la Soprintendenza, in data 19 marzo 2014, aveva chiesto chiarimenti al richiedente, in merito ad incongruenze emerse dall’esame della documentazione relativa al suo progetto.

Il ricorrente, tuttavia, non ha risposto alla richiesta di chiarimenti fino al 19 ottobre 2020, quando ha fatto pervenire al Comune una nota per spiegare l’incongruenza tra l’elaborato grafico e la relazione tecnica a suo tempo presentati, asseritamente dovuta ad errore materiale.

Il Comune di Modena, col provvedimento del 27 ottobre 2020 impugnato in questa sede, ha tuttavia concluso il procedimento, dichiarando l’archiviazione della domanda unica ex art. 7 del DPR n. 160/2010 e della richiesta di permesso di costruire presentate nel 2013 dal ricorrente.

Avverso tale decisione il ricorrente ha proposto l’odierna impugnazione, articolando le seguenti censure in diritto.

1) Violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/90, per mancato invio del preavviso di diniego contenente i motivi ritenuti dall’Ente ostativi all'accoglimento della domanda.

2) Violazione dell’art. 2 della legge n. 241/90, illogicità, slealtà, irragionevolezza, violazione del principio di proporzionalità, per avere il Comune disposto l’archiviazione, senza tener conto della complessità della situazione che aveva caratterizzato l’iter della riqualificazione del Parco -OMISSIS- e del fatto che l’Ente aveva comunque consentito negli anni al vecchio chiosco il -OMISSIS- di restare aperto in attesa del completamento dell’istruttoria del nuovo chiosco.

3) Travisamento dei fatti e dei presupposti e contraddittorietà, in quanto non corrisponderebbe al vero che la Deliberazione comunale-OMISSIS-, posta alla base dell’istanza a suo tempo presentata, sia stata superata dalla successiva Deliberazione comunale -OMISSIS- dell'1 marzo 2018 con la quale sono stati rideterminati i termini e le modalità per la realizzazione del programma di riqualificazione del Parco -OMISSIS-, riconoscendo espressamente i chioschi -OMISSIS-, senza includere invece il nuovo chiosco -OMISSIS- -OMISSIS- nel novero di quelli realizzabili; in via subordinata il ricorrente ha chiesto l’annullamento della deliberazione -OMISSIS- del 2018, laddove ritenuta ostativa alla realizzazione del chiosco -OMISSIS- -OMISSIS-.

4) Violazione dell'art. 21 d. lgs. n. 42 del 2004 per avere il Comune disposto direttamente l’archiviazione, anziché trasmettere la nota di chiarimenti alla Soprintendenza competente in materia.

Sulla base di tali doglianze il ricorrente ha concluso chiedendo l’annullamento del provvedimento impugnato.

Il Comune di Modena si è costituito eccependo preliminarmente l’irricevibilità e/o inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione tempestiva della delibera -OMISSIS- del 2018, essendosi con essa riconosciuta la possibilità di ultimare i soli tre chioschi di cui ai permessi di costruire -OMISSIS-, senza includervi quello di parte ricorrente “-OMISSIS- -OMISSIS-”, così rivedendo definitivamente il progetto originario di riqualificazione del Parco -OMISSIS-; nel merito, l’Ente ha comunque contestato la fondatezza delle avverse doglianze, chiedendo il rigetto dell’impugnazione.

Con ordinanza -OMISSIS- la domanda cautelare contenuta in ricorso è stata respinta e tale pronuncia è stata confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza -OMISSIS-, sulla base delle seguenti motivazioni: “ considerato che non si configurano i concorrenti presupposti del fumus boni iuris e del periculum in mora, sanciti dagli artt. 55, comma 1, e 62 c.p.a., tenuto conto del tardivo e imputabile ritardo con il quale l’appellante ha provveduto alla integrazione documentale (richiesta nel 2014 e adempiuta soltanto nel 2020) nonché degli atti medio tempore adottati dal Comune sulla riqualificazione della zona ”.

All’udienza del 20 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va respinto.

Invero, risulta pacifico e comunque documentalmente dimostrato (vedi doc. 3bis depositato dal Comune in data 8 gennaio 2021), che in relazione all’istanza archiviata col provvedimento impugnato in questo giudizio, in data 19 marzo 2014, la Soprintendenza aveva chiesto chiarimenti al ricorrente per alcune incongruenze emerse tra la relazione tecnica descrittiva e gli elaborati grafici depositati.

A fronte di tale richiesta, ritualmente trasmessa dal Comune al ricorrente in data 3 aprile 2014 (vedi doc. 3 depositato dal Comune in data 8 gennaio 2021) presso il suo procuratore speciale geometra -OMISSIS- (vedi doc. 2 depositato dal Comune in data 8 gennaio 2021), l’Amministrazione non ha tuttavia ricevuto alcuna risposta dall’interessato, fino al 19 ottobre 2020 quando, dopo oltre sei anni, è pervenuta all’Ente una nota nella quale il ricorrente spiegava le ragioni dell’incongruenza rilevata dalla Soprintendenza, asseritamente dovuta ad errore materiale.

Nell’odierno giudizio il ricorrente contesta al Comune di avere archiviato il procedimento nonostante i chiarimenti inoltrati, essendo a suo dire il ritardo di oltre sei anni nella risposta giustificato.

In particolare, col primo motivo di impugnazione, il ricorrente ha eccepito al Comune la violazione dell’art. 10bis della legge n. 241 del 1990 per mancato invio del preavviso di diniego contenente i motivi ritenuti ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Tale doglianza, ad avviso del Collegio, risulta tuttavia priva di pregio, tenuto conto della peculiarità della fattispecie in esame, nella quale l’Ente ha disposto l’archiviazione della domanda in considerazione del non ragionevole lasso temporale (oltre sei anni) intercorso dall’invio della richiesta di chiarimenti della Soprintendenza, tenuto anche conto del fatto che nel frattempo il Comune aveva adottato una nuova deliberazione (la -OMISSIS-/2018) per disciplinare la materia in sostituzione della precedente delibera-OMISSIS-, posta invece alla base dell’istanza a suo tempo presentata.

Quindi, in forza delle circostanze appena esposte e considerato il contenuto del provvedimento impugnato, l’invio del preavviso di rigetto da parte dell’Ente sarebbe stato inutile ed in contrasto col principio di efficienza dell’attività amministrativa (vedi Consiglio di Stato, sentenze n. 7119 del 2024 e n. 2753 del 2025).

Del pari priva di pregio è la seconda censura contenuta in ricorso, di asserita violazione dell’art. 2 della legge n. 241/90, illogicità, slealtà, irragionevolezza, non proporzionalità, risultando ad avviso del Collegio ininfluente il fatto che l’iter della riqualificazione del Parco -OMISSIS- sia stato complesso anche per il disposto sequestro penale dei cantieri dei nuovi chioschi, atteso che l’integrazione richiesta avrebbe potuto essere facilmente inoltrata anche durante il periodo di sequestro e tenuto conto che, in ogni caso, i sequestri sono stati revocati nel giugno 2017, ma il ricorrente ha atteso il 2020 per produrre le integrazioni richiestegli nel 2014, in spregio ai basilari principi di buona fede e leale collaborazione.

Né può influire in senso contrario, a giustificazione della mancata negligente partecipazione del ricorrente al procedimento, il fatto che il Comune abbia negli anni consentito l’apertura estiva del vecchio chiosco, trattandosi di autorizzazione eccezionale e temporanea, dettata in costanza del sequestro penale dei cantieri dei nuovi chioschi e fino alla realizzazione dei nuovi chioschi autorizzati, per evitare il degrado del parco, senza quindi alcun consolidamento di posizioni di legittimo affidamento da tutelare.

Col terzo motivo di impugnazione il ricorrente ha lamentato il travisamento dei fatti e dei presupposti, nonché la contraddittorietà del provvedimento, in quanto a suo dire non corrisponderebbe al vero che la Deliberazione della Giunta Comunale -OMISSIS- del 21 febbraio 2013, posta alla base dell’istanza a suo tempo presentata, sia stata superata dalla successiva Deliberazione della Giunta Comunale -OMISSIS- dell'1 marzo 2018 con la quale sono stati rideterminati termini e modalità per la realizzazione del programma di riqualificazione del Parco -OMISSIS- con riguardo ai chioschi -OMISSIS-, senza includere il chiosco -OMISSIS- -OMISSIS- dal novero di quelli realizzabili.

Anche tale doglianza va tuttavia respinta atteso che, a prescindere dal fatto che la delibera -OMISSIS-/2018 abbia superato in tutto o in parte la delibera -OMISSIS-/2013 espungendo dai chioschi realizzabili quello del ricorrente, resta in ogni caso che quest’ultimo ha atteso il 2020, e cioè oltre sei anni per trasmettere i chiarimenti richiesti, comportamento sicuramente idoneo ad integrare gli estremi della negligenza inescusabile, a maggior ragione tenuto conto che come già detto il sequestro dei chioschi era stato revocato già nel 2017.

Infine, va senz’altro respinto l’ultimo motivo di impugnazione contenuto in ricorso di asserita violazione dell'art. 21 d. lgs. n. 42 del 2004, risultando superfluo ed in contrasto con le ragioni di efficienza ed economicità amministrativa, per le ragioni già dette, l’inoltro della nota del ricorrente da parte del Comune alla Soprintendenza, non potendo comunque l’istanza essere accolta consentendosi al ricorrente l’apertura del chiosco in forza dei presupposti valutati dalle Amministrazioni nel 2013/2014 sulla base della normativa vigente all’epoca, del tutto o in parte superata dalle delibere successivamente adottate dal Comune.

Pertanto, stante l’infondatezza di tutti i motivi di impugnazione articolati, il ricorso va respinto nel merito, assorbita ogni questione preliminare.

Le spese di lite seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- respinge il ricorso;

- condanna parte ricorrente al rimborso delle spese di lite in favore del Comune di Modena, liquidate in € 3.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UG Di NE, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

CA TT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA TT	UG Di NE

IL SEGRETARIO