Pubblicato il 09/04/2026

N. 00449/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01764/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1764 del 2025, proposto da
CH EL PI AN, AN IT NO, AR IT, ER BO, UC TI, ER ET, CH D'IC MI, CE NA AS, ME ME, CH EL, BI EC, OL SE, RT RU, AN SS, PE SS, rappresentati e difesi dall'avvocato Giustino Valeriano Agostinone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Consorzio di Bonifica Montana del Gargano, rappresentato e difeso dagli avvocati Ignazio Lagrotta e Emilia Straziuso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio d’Amministrazione consortile n. 604 del 5 settembre 2025 del Consorzio di Bonifica Montana del Gargano, pubblicata in data 11 settembre 2025, avente ad oggetto “Organizzazione e funzionalità degli uffici consortili: nuova sede Operativa del Consorzio”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Consorzio di Bonifica Montana del Gargano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. LF SE AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 3 novembre 2025 e pervenuto in Segreteria in data 7 novembre 2025, i ricorrenti indicati in epigrafe adivano il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, al fine di ottenere l’annullamento della deliberazione del Consiglio d’Amministrazione consortile n. 604 del 5 settembre 2025 del Consorzio di Bonifica Montana del Gargano, pubblicata in data 11 settembre 2025, avente ad oggetto “Organizzazione e funzionalità degli uffici consortili: nuova sede Operativa del Consorzio”.

Più nel dettaglio, con detta deliberazione si disponeva il trasferimento della sede operativa del citato Consorzio di Bonifica dalla città di Foggia al Comune di AG NO.

I ricorrenti, tutti assunti con sede di lavoro nella città di Foggia, chiedevano l’annullamento del provvedimento, denunciandone l’illegittimità sotto molteplici profili.

Sul piano amministrativo, la vicenda traeva origine da un protocollo di intenti sottoscritto il 22 novembre 2023 tra il Presidente del Consorzio e il Sindaco di AG NO, finalizzato a concedere in comodato d’uso gratuito per quindici anni dei locali comunali al Consorzio, atto poi formalizzato con delibera consortile n. 328 del 19 dicembre 2023.

Il percorso istruttorio evidenziava come tale intesa fosse stata siglata prima dell’approvazione da parte dei rispettivi organi deliberanti, in assenza di un contraddittorio con i dipendenti, i consorziati e le parti sociali.

La successiva delibera n. 604 del 2025, oggetto dell’impugnativa, autorizzava definitivamente il trasferimento della sede operativa da Foggia a AG NO.

I ricorrenti eccepivano, in primo luogo, la violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 per insufficienza della motivazione, rilevando come il provvedimento si limitasse a richiamare relazioni tecniche e una determinazione dirigenziale comunale, documenti peraltro non pubblicati in allegato, senza dare conto di un confronto con il personale o le organizzazioni sindacali.

Sotto il profilo della violazione dell’art. 21- octies della medesima legge n. 241 del 1990, si sosteneva che l’omissione degli allegati essenziali, citati nella deliberazione e nel documento istruttorio ma non prodotti, quali la relazione dell’ing. Di Sipio, quella del dott. Balta e il verbale del 25 novembre 2024, impedisse una piena comprensione delle ragioni della decisione e un controllo pieno sulla sua legittimità, configurando in tal modo un vizio di illegittimità.

Veniva altresì denunciata la violazione dell’art. 3, comma 2, della legge n. 241 del 1990, poiché la deliberazione ometteva di motivare elementi essenziali, come il fatto che l’immobile di Foggia, attuale sede operativa, fosse di proprietà del Consorzio e gravato da un mutuo ipotecario, e non indicava la futura destinazione dello stesso, né forniva giustificazioni per la sottoscrizione del protocollo di intenti prima della sua formale approvazione.

Ulteriore vizio addotto era la violazione dell’art. 3, comma 4, della legge n. 241 del 1990, per la mancata indicazione, nel provvedimento impugnato, del termine per l’impugnazione e dell’Autorità giudiziaria competente, omissione che poteva generare incertezza nei destinatari sulla tutela esperibile.

Un profilo di illegittimità particolarmente grave era poi in tesi ravvisato nella falsa applicazione della normativa di riferimento, in particolare del decreto-legge n. 95 del 2012 e della legge n. 311 del 2004.

Il Consorzio, qualificato come ente pubblico economico a carattere associativo, invocava l’art. 3, comma 2- bis , del D.L. 95/2012, il quale consente a Regioni ed enti locali di concedere l’uso gratuito di immobili alle Amministrazioni dello Stato, norma del tutto inapplicabile alla fattispecie in quanto il Consorzio non era e non è un’amministrazione statale.

Questa errata base giuridica configurava un eccesso di potere per travisamento dei fatti e del diritto, nonché un vizio sostanziale di motivazione, rendendo il provvedimento annullabile.

L’analisi del contesto normativo generale, comprendente lo statuto consortile e la legislazione regionale, evidenziava come il trasferimento contrastasse con i principi costituzionali di tutela dell’ambiente, del lavoro e del buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli artt. 3, 4, 9, 32 e 97 della Costituzione.

Un’interpretazione costituzionalmente orientata della deliberazione impugnata ne metteva in luce l’irragionevolezza e la disparità di trattamento, poiché il trasferimento in una località periferica, lontana dal capoluogo di provincia dove il Consorzio aveva sempre operato, avrebbe pregiudicato l’efficienza del servizio, il diritto al lavoro dei dipendenti e il loro diritto alla salute, costretti a lunghi e quotidiani spostamenti.

Sotto il profilo degli effetti pratici, il trasferimento avrebbe determinato un depauperamento del patrimonio consortile, costretto a sostenere le spese di manutenzione sia della nuova sede che di quella dismessa di Foggia, come desumibile dagli impegni assunti nel protocollo di intenti e nello schema di contratto di comodato, che imponevano al Consorzio oneri per la sistemazione dei locali, le utenze, la manutenzione ordinaria e straordinaria e la pulizia delle aree esterne.

Dal punto di vista logistico-funzionale, il passaggio da una sede di proprietà di 647 mq, articolata in 16 stanze ufficio, sala riunioni, bagni, depositi, garage e archivio, a una sede in comodato di sole 10 stanze, senza spazi dedicati per riunioni, deposito o archivio e con servizi in comune con il personale comunale, avrebbe comportato una grave riduzione di efficienza e funzionalità operativa.

Da tanto si faceva discendere la spiegata richiesta di annullamento.

A corredo del ricorso, veniva proposta istanza di sospensione cautelare del provvedimento impugnato ex art. 55 e 56 c.p.a.

In data 10 novembre 2025 si costituiva in giudizio il Consorzio di Bonifica Montana del Gargano, successivamente depositando analitiche controdeduzioni.

All’udienza in camera di consiglio del 19 novembre 2025 l’istanza cautelare veniva accolta ai fini di una sollecita fissazione dell’udienza di merito.

Previo scambio di memorie e di repliche, all’udienza pubblica del 11 marzo 2026 la causa era definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, il ricorso è in parte inammissibile per difetto di giurisdizione ed infondato nel merito per la restante parte.

Nella presente controversia, si pone anzitutto una questione preliminare relativa alla denunciata condotta antisindacale sollevata dai ricorrenti.

I ricorrenti, nelle proprie difese, assumono che la nomina del dott. UC TI quale portavoce dei lavoratori da parte del Consiglio di Amministrazione integri una condotta antisindacale, lesiva delle prerogative dei dipendenti.

Tuttavia, tale doglianza attiene direttamente alla gestione del rapporto di lavoro e all’esercizio dei diritti sindacali, materia che rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro.

Ne consegue che, nella parte in cui i ricorrenti chiedono tutela per una dedotta violazione delle regole in materia di rappresentanza sindacale, il giudice amministrativo deve dichiarare il difetto parziale di giurisdizione, rimettendo le parti al giudice ordinario competente.

Ferma restando tale declaratoria, che non incide sulla residua domanda di annullamento dell’atto amministrativo, l’esame può proseguire nel merito, risultando il ricorso, come già anticipato, in ogni caso infondato.

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione del Consiglio di Amministrazione n. 604 del 5 settembre 2025 con cui il Consorzio di Bonifica Montana del Gargano ha disposto il trasferimento della sede operativa dall’immobile di Foggia ai locali concessi in comodato d’uso gratuito dal Comune di AG NO, adducendo plurimi vizi procedimentali e sostanziali che vengono integralmente smentiti dalla documentazione versata in atti e dalle argomentazioni svolte dalla difesa del Consorzio resistente.

Deve in primo luogo osservarsi che, con il gravame in epigrafe, i ricorrenti esprimono un mero dissenso rispetto alla scelta amministrativa adottata nel caso in esame, senza dimostrare la sussistenza di un interesse personale, concreto e attuale a contestare una decisione di macro-organizzazione che non incide immediatamente e direttamente su posizioni giuridiche soggettive differenziate rispetto a quelle degli altri dipendenti.

Invero i lavoratori dipendenti possano impugnare gli atti di organizzazione del proprio ente solo quando questi ledano in modo diretto e immediato un interesse legittimo che trascenda il mero rapporto di lavoro, circostanza non ricorrente nella fattispecie, in cui le censure si risolvono in una critica alla localizzazione della nuova sede in cui svolgere la prestazione lavorativa, aspetto tipicamente riconducibile alla gestione del rapporto di lavoro subordinato.

Ad ogni modo, nel merito, la deliberazione impugnata risulta essere stata preceduta da un’approfondita attività istruttoria, documentata dalle relazioni tecniche dell’ing. Di Sipio, dall’analisi costi-benefici redatta dal dott. Balta e dai chiarimenti del geom. Manes, i quali hanno dimostrato la convenienza economica e funzionale del trasferimento.

La nuova sede di AG NO è concessa a titolo gratuito in comodato d’uso, consentendo al Consorzio l’eliminazione del costo annuo di locazione pari a circa 40.000 euro sostenuto per la sede di Foggia, determina una conseguente razionalizzazione della spesa pubblica e una più efficiente allocazione delle risorse.

Il trasferimento risponde altresì a esigenze di prossimità territoriale, poiché AG NO è situato nel cuore del comprensorio montano del Gargano, dove il Consorzio svolge le sue funzioni istituzionali di bonifica, irrigazione e difesa idraulica, garantendo così un più efficace presidio tecnico sul territorio e una riduzione dei tempi e dei costi di trasferimento del personale addetto ai cantieri.

Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, il comodato d’uso gratuito tra Comune e Consorzio trova piena base giuridica nella disciplina generale del comodato di cui agli artt. 1803 e ss. c.c., che non richiede la corresponsione di un canone ed è applicabile anche agli enti pubblici quando agiscono iure privatorum .

Le disposizioni speciali richiamate dai ricorrenti, ovvero l’art. 3, comma 2-bis, del d.l. n. 95 del 2012 e l’art. 1, comma 439, della l. n. 311 del 2004, non introducono alcun divieto generale per gli enti locali di concedere in uso gratuito i propri beni ad altri soggetti pubblici, limitandosi a disciplinare specifiche ipotesi di utilizzo di immobili pubblici da parte delle Amministrazioni statali, senza precludere agli enti locali di avvalersi dello strumento civilistico del comodato quando ricorra un concreto interesse pubblico.

La tesi interpretativa sostenuta dai ricorrenti è pertanto riduttiva e infondata, posto che assume l’esistenza di un divieto in realtà non previsto dall’ordinamento, in contrasto con la giurisprudenza civile che riconosce la legittimazione a concedere il bene in comodato a chiunque ne abbia la disponibilità di fatto in base a un titolo non contrario all’ordine pubblico.

Parimenti infondate sono le censure relative al preteso contrasto con la normativa di finanza pubblica e con gli orientamenti della Corte dei Conti, poiché l’operazione in esame non cela alcun corrispettivo mascherato né persegue finalità lucrative, bensì mira a potenziare l’esercizio di funzioni pubbliche di bonifica e tutela del suolo, con il Consorzio che si fa carico di tutte le spese ordinarie e straordinarie di manutenzione dell’immobile, assicurando la piena sostenibilità economica del rapporto e un effetto complessivamente positivo per la finanza pubblica territoriale. La motivazione dell’atto amministrativo è completa e adeguata, poiché la delibera richiama espressamente i contenuti delle relazioni tecniche ed economiche prodotte in istruttoria e si fonda su una valutazione puntuale dell’interesse pubblico alla razionalizzazione dei costi e al miglioramento dell’efficienza dei servizi.

Non sussiste pertanto la lamentata violazione dell’art. 21- octies della l. n. 241 del 1990, in quanto la mancata allegazione materiale delle relazioni alla delibera non incide sulla completezza della motivazione, trattandosi di atti endoprocedimentali richiamati per relationem e comunque conoscibili dai ricorrenti mediante l’esercizio del diritto di accesso.

In ordine al dedotto difetto di confronto endoprocedimentale con i dipendenti e le organizzazioni sindacali, la difesa del Consorzio ha comprovato l’istituzione di un’apposita commissione consiliare per la valutazione delle migliori condizioni della nuova sede operativa, nell’ambito della quale fu individuato quale portavoce dei lavoratori proprio il dott. UC TI, assicurando così un pieno e trasparente dialogo con il personale.

Il fatto che il portavoce sia stato designato dal Consiglio di Amministrazione e non eletto dai lavoratori non determina alcun vizio procedimentale, non essendo prevista alcuna specifica modalità di consultazione, e in ogni caso l’atto impugnato costituisce un provvedimento di alta organizzazione la cui adozione rientra nella discrezionalità degli organi di governo dell’ente, con la conseguenza che un’eventuale omissione della consultazione non ne inficerebbe comunque la legittimità, non potendo gli organismi di rappresentanza dei lavoratori vantare un potere di veto sulle scelte organizzative del datore di lavoro pubblico.

Le doglianze relative alla violazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990 sono del pari infondate, poiché la deliberazione impugnata contiene tutti gli elementi essenziali, compreso il riferimento alla normativa richiamata, ed è sorretta da una motivazione ampia e articolata che consente di comprendere l’ iter logico-giuridico che ha condotto all’adozione della scelta amministrativa in concreto adottata.

In particolare, l’eventuale richiamo a norme speciali di coordinamento della finanza pubblica ha, come espressamente chiarito in motivazione, valore meramente ricognitivo e non determinante, atteso che la decisione di ricorrere al comodato gratuito trova il suo fondamento principale nella disciplina civilistica del contratto e nell’autonomia patrimoniale dell’ente locale.

Quanto alle specifiche obiezioni relative alla sorte dell’immobile di proprietà del Consorzio in Foggia e alla mancata concorrenza tra i comuni che avevano offerto la disponibilità, la difesa del Consorzio ha documentato di aver richiesto la disponibilità a tutti i sindaci dei comuni consorziati, e che la scelta di AG NO è scaturita da una valutazione tecnico-economica che ha accertato la piena fruibilità dei locali offerti.

Dal canto suo, il Comune di Foggia non ha risposto alla richiesta di disponibilità e il Consorzio non ha mai previsto di dismettere l’immobile di sua proprietà in Foggia, che rimane nella sua disponibilità per eventuali altre destinazioni istituzionali.

Nel corso del giudizio è emerso inoltre che la deliberazione impugnata è stata adottata nel pieno rispetto dei principi di economicità e buon andamento dell’azione amministrativa, obiettivi che il Consorzio persegue per garantire la sostenibilità delle proprie attività e per offrire servizi sempre più efficienti ai propri consorziati e al territorio.

L’intera azione del Consorzio, inclusa la politica di razionalizzazione dei costi e di ricerca di sedi a titolo gratuito, si inserisce in una strategia più ampia di rafforzamento della struttura di bilancio e di liberazione di risorse da destinare al miglioramento dei servizi irrigui e di difesa idraulica.

La decisione contestata non può pertanto essere considerata, come erroneamente sostenuto dai ricorrenti, espressione di un interesse privato, bensì si configura come un coerente e responsabile esercizio del potere amministrativo finalizzato alla cura dell’interesse pubblico affidato al Consorzio.

Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, risulta evidente che il ricorso proposto dai dipendenti del Consorzio di Bonifica Montana del Gargano è in parte inammissibile per difetto di giurisdizione per le ragioni esposte e, comunque, integralmente infondato nel merito, poiché l’atto amministrativo impugnato è legittimo, adeguatamente motivato, sorretto da una completa istruttoria e volto al perseguimento dell’interesse pubblico alla razionalizzazione della spesa e al miglioramento dell’efficienza dei servizi resi al territorio.

Da ultimo, in considerazione della oggettiva peculiarità in fatto della vicenda in esame e del rapporto di servizio tutt’ora in corso fra i ricorrenti e l’Amministrazione resistente, sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile per difetto di giurisdizione, come da motivazione, e per il resto lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

ON OL, Presidente

LF SE AL, Consigliere, Estensore

Maria Luisa Rotondano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LF SE AL	ON OL

IL SEGRETARIO