Pubblicato il 12/05/2026

N. 08790/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04158/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4158 del 2025, proposto da
Milano Serravalle - Milano tangenziali s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Claudio Guccione e Maria Ferrante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Claudio Guccione in Roma, via Po, n.2;

contro

il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, l’Autorità di regolazione dei trasporti e il Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

per l'annullamento

- della nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. U.00337154 del 31.12.2024, avente ad oggetto “Aggiornamento tariffe autostradali anno, con cui si comunica che “con riferimento al procedimento di adeguamento tariffario per l’anno 2025, con nota prot. n. 121069 del 25 novembre u.s., l’ART ha confermato l’orientamento già precedentemente rappresentato, attestante l’assenza dei presupposti per il riconoscimento di variazioni tariffarie nei confronti delle Società concessionarie con periodo regolatorio scaduto, dovendosi preventivamente perfezionare l’iter di aggiornamento del rispettivo Piano Economico – Finanziario. Tenuto conto che per codesta Società ricorrono le condizioni sopra rappresentate, si conferma che a decorrere dal 1° gennaio p.v., la variazione della tariffa unitaria media applicabile all’utenza risulta pari a 0,00% (zero percento)”;

- per quanto occorrer possa, della nota dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti del 25.11.2024, avente ad oggetto “Società concessionarie autostradali – Adeguamenti tariffari autostradali per l’anno 2025”, con la quale l’Autorità ha affermato, con riguardo alla società ricorrente, che “sono tuttora in corso i procedimenti di aggiornamento dei relativi PEF ai fini del recepimento del Sistema tariffario ART, riguardanti il periodo regolatorio 2020-2024. Ne consegue che, allo stato attuale, fino al perfezionamento degli Atti Aggiuntivi di recepimento del Sistema tariffario ART, non sussistono i presupposti per formulare gli eventuali rilievi di competenza sulle proposte di adeguamento tariffario annuale”;

- nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale;

nonché per l’accertamento dei diritti ed interessi della società ricorrente nascenti dalla vigente ed operante convenzione di concessione autostradale ed afferente il contenuto patrimoniale ed economico del relativo rapporto concessorio (Schema di convenzione unica sottoscritta dalla Società ricorrente e da ANAS S.p.A., il 7 novembre 2007, divenuta efficace, ope legis, in forza dell’art. 8 duodecies del decreto legge n. 59 del 2008, coordinato con la legge di conversione n. 101 del 2008, integrata e modificata con Atto aggiuntivo sottoscritto dalle parti in data 15 giugno 2016).

Con espressa riserva di domanda risarcitoria ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dell’Autorità di regolazione dei trasporti e del Ministero dell’economia e delle finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 la dott.ssa IU La LF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

1 - Con l’odierno ricorso, Milano Serravalle s.p.a., attuale concessionaria autostradale per la gestione delle tratte A7 Milano - Serravalle, A50 Tangenziale ovest di Milano, A51 Tangenziale est di Milano e A52 Tangenziale nord di Milano, ha impugnato la nota prot. U.00337154 del 31 dicembre 2024, con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha negato l’adeguamento annuale delle tariffe di pedaggio autostradale relative al 2025 (richiesto dalla concessionaria nella misura 3,03%, calcolato in applicazione della nuova formula tariffaria sulla base del nuovo P.e.f. in fase di approvazione), attribuendo rilievo ostativo alla circostanza che fosse in corso l’ iter di approvazione del nuovo P.e.f.

Al contempo, è impugnata la nota dell’Autorità di regolazione dei trasporti del 25 novembre 2024 nella parte in cui subordina il riconoscimento degli adeguamenti tariffari annuali delle società concessionarie con P.e.f. scaduto al perfezionamento dell’ iter di aggiornamento del Piano che recepisca il nuovo sistema tariffario.

Il ricorso è affidato a due motivi di censura, con cui la ricorrente contesta, sul piano sostanziale, la violazione dell’art. 21, comma 5, del d.l. 24 dicembre 2003, n. 355, convertito dalla Legge 27 febbraio 2004, n. 47, nonché della convenzione di concessione. Sostiene, in particolare, che non ricorrevano le ipotesi previste dalla legge e dalla convenzione che avrebbero consentito ai Ministeri resistenti di negare l’aggiornamento tariffario richiesto dal concessionario. Il provvedimento sarebbe altresì viziato sotto il profilo procedurale per violazione dell’art. 10- bis della l. n. 241 del 1990.

2 - Si sono costituiti per resistere in giudizio il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Autorità di regolazione dei trasporti, eccependo preliminarmente l’inammissibilità dell’impugnazione della nota dell’A.r.t. n. 121069 del 2024 e il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’economia e delle finanze, insistendo comunque nel merito per il rigetto del gravame.

3 - La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 29 aprile 2026.

IT

1 - In via preliminare, deve essere disattesa l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’economia e delle finanze.

Ai sensi dell’art. 43 del d.l. n. 201 del 2011, la competenza in ordine all’approvazione degli adeguamenti annuali delle tariffe autostradali è attribuita al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze. Ne discende che, nelle controversie aventi ad oggetto il mancato o parziale riconoscimento degli adeguamenti tariffari, la legittimazione passiva spetta a entrambe le amministrazioni, quali co-titolari della funzione decisoria in materia.

2 - Tanto chiarito in rito, nel merito il ricorso è fondato, come già affermato da questa Sezione con la sentenza n. 5810 del 2026, resa in relazione ad analoga istanza di aggiornamento tariffario presentata per la medesima annualità da altra concessionaria autostradale.

In tale precedente il Collegio, in continuità con la giurisprudenza formatasi sotto la vigenza del previgente regime tariffario, ha escluso che la mancata conclusione del procedimento di aggiornamento del P.e.f. potesse legittimare la sospensione o il diniego dell’adeguamento annuale dei pedaggi, valorizzando in particolare i seguenti argomenti:

- la rigida scansione procedimentale annuale e la tassatività dei presupposti di diniego, desumibili dal chiaro tenore dell’art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003 e delle corrispondenti clausole convenzionali, rispetto ai quali “ non è consentito all’amministrazione fare ricorso […] ad ulteriori e diverse motivazioni per la determinazione della misura dell’aggiornamento ovvero per disporne la sospensione ”;

- la disciplina dell’art. 18 della Convenzione, che impone comunque, in caso di contestazione dei valori della formula revisionale, l’applicazione dell’aggiornamento “ sulla base della variazione corretta ”;

- l’assenza di un nesso di pregiudizialità necessaria tra aggiornamento tariffario e aggiornamento del P.e.f., essendo i due strumenti preordinati a finalità distinte: mentre l’adeguamento annuale “ è funzionale ad aggiornare il corrispettivo tariffario alla luce del concreto svolgimento del rapporto concessorio ”, l’aggiornamento del P.e.f. è volto a verificare, al termine del periodo regolatorio, “ l’eventuale necessità di riequilibrio della concessione ”.

Tali principi sono stati ritenuti dal Collegio pienamente compatibili anche con il nuovo regime tariffario introdotto dall’Autorità di regolazione dei trasporti, rilevando che la nuova disciplina regolatoria ha inciso sui criteri di determinazione delle tariffe, ma non sulla struttura legale del procedimento delineato dall’art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003, né ha attribuito all’Amministrazione il potere di introdurre condizioni ulteriori o ipotesi di sospensione non previste dalla legge o dalla Convenzione.

In particolare, è stato evidenziato che i principi di legalità e di gerarchia delle fonti impediscono che atti regolatori o interpretativi dell’Autorità possano modificare il contenuto di diritti e procedure stabiliti direttamente dalla fonte primaria e recepiti nella disciplina convenzionale, la quale conserva forza vincolante tra le parti.

3 - Alla luce di quanto sopra, deve essere confermato l’orientamento per cui il mancato perfezionamento dell’ iter di approvazione del nuovo P.e.f. non costituisce una motivazione idonea a determinare l’arresto del procedimento di aggiornamento. L’amministrazione avrebbe dovuto, come previsto dall’art. 21, comma 5, del d.l. n. 355 del 2003 e dall’art. 18 della Convenzione, limitarsi a verificare la correttezza dei parametri indicati nella formula revisionale e, in caso di errori, applicare l’adeguamento sulla base della variazione corretta.

4 - Conseguentemente, in accoglimento del primo motivo di ricorso, il decreto impugnato deve essere annullato, salvo l’obbligo dei Ministeri resistenti di provvedere nuovamente sulla proposta di aggiornamento tariffario di Serravalle s.p.a., determinandosi secondo modalità e con motivazione coerenti con le prescrizioni di legge e della convenzione.

Per gli stessi motivi, deve essere annullata la presupposta nota dell’A.r.t. del 25 novembre 2024, che pur rivestendo natura endoprocedimentale, come eccepito dall’amministrazione, costituisce il presupposto della delibera impugnata; ne consegue che essa è suscettibile di impugnazione congiunta unitamente all’atto finale, del quale ha orientato il contenuto.

Diversamente, deve essere rigettata la domanda di condanna dell’Amministrazione al riconoscimento dell’aggiornamento tariffario nella misura proposta dalla ricorrente, pur sempre condizionata all’esercizio di una specifica attività istruttoria e valutativa riservata all’Amministrazione, non potendo il giudice amministrativo sostituirsi nell’esercizio di poteri non ancora esercitati.

5 - La fondatezza del primo motivo di ricorso, che incide in radice sul presupposto sostanziale posto a fondamento del diniego impugnato, assume carattere assorbente rispetto all’esame delle ulteriori censure di natura procedimentale formulate dalla società ricorrente.

6 - La complessità delle questioni esaminate e la parziale soccombenza giustificano la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla gli atti con esso impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

ES LE, Presidente

Marianna Scali, Primo Referendario

IU La LF, Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
IU La LF	ES LE

IL SEGRETARIO