Pubblicato il 27/02/2026

N. 03788/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14363/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14363 del 2025, proposto da
Impresa ER AN s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonino Longo e Fiorella Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa – Invitalia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Quattrini e Ivano Siniscalchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Rs HO s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Borlone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento di diniego di accesso agli atti, prot. n. 0348880 del 23.10.2025, con cui la resistente ha negato l'accesso agli atti, ai documenti, ai dati e alle informazioni oggetto dell'istanza inviata dall'impresa AN in data 07.10

e per la conseguente condanna

della Società resistente ad esibire e rilasciare in copia alla ricorrente i suddetti atti e i documenti, nonché a fornire le informazioni sopra meglio emarginate.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Invitalia s.p.a. e di Rs HO s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 la dott.ssa UL La AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con l’odierno ricorso, l’impresa ER AN s.r.l. ha impugnato il provvedimento con cui Invitalia s.p.a. ha negato l’ostensione degli atti relativi al procedimento di concessione delle agevolazioni richieste da Rs HO s.r.l. nell’ambito del “Contratto di Sviluppo”.

A tal riguardo, l’impresa ricorrente ha premesso che:

- Rs HO, titolare di un immobile sito in Catania, sta attualmente implementando un programma di sviluppo turistico consistente nella progettazione e ristrutturazione edilizia di una struttura alberghiera, per il quale ha presentato domanda di accesso al “Contratto di Sviluppo” al fine di ottenere le relative agevolazioni pubbliche;

- nell’ambito di tale intervento, tra l’impresa e Rs HO è stato sottoscritto un contratto di appalto avente ad oggetto l’affidamento alla ricorrente delle sole opere di demolizione interna e strip-out dell’immobile (c.d. contratto di “fase 1”); contestualmente, le parti avrebbero altresì sottoscritto una lettera di intenti ai sensi della quale, in caso di ammissione al Contratto di sviluppo, Rs HO si sarebbe impegnata a sottoscrivere l’ulteriore contratto di appalto (o subappalto) relativo alle opere relative alla fase 2 necessarie alla realizzazione degli ulteriori interventi di ristrutturazione dell’immobile;

- tra le parti è insorto un contenzioso dinanzi al Tribunale civile di Catania relativo al predetto rapporto, nell’ambito del quale la ricorrente ha interesse a proporre una domanda riconvenzionale avente a oggetto il risarcimento del danno conseguente all’inadempimento di Rs HO, correlato al mancato affidamento dei lavori di fase 2, rispetto ai quali la società non ha mai comunicato l’avveramento della condizione sospensiva rappresentata dalla concessione del finanziamento pubblico;

- per questo motivo la ricorrente ha presentato formale istanza di accesso agli atti finalizzata a verificare se il finanziamento sia stato concesso e ad ottenere la relativa documentazione da produrre nel giudizio civile;

- Invitalia, preso atto dell’opposizione di Rs HO, ha tuttavia negato l’accesso, ritenendo che l’interesse dichiarato dall’impresa ricorrente fosse “ inesistente e strumentale, fondato su presupposti falsi e già smentiti da giudicato cautelare, nonché estraneo al procedimento amministrativo in oggetto e ha pertanto fini esplorativi e ritorsivi ”.

Avverso tale diniego l’impresa ha quindi proposto l’odierno ricorso, affidato a tre motivi di gravame con cui deduce, in sintesi:

i) che l’accesso alla documentazione è funzionale alla tutela della propria posizione contrattuale nel giudizio dinanzi al Tribunale di Catania;

ii) che non sussistono ragioni di segretezza idonee a prevalere sul proprio interesse difensivo;

iii) che il diniego non è sorretto da idonea motivazione, in quanto l’amministrazione si è limitata a recepire acriticamente le considerazioni della controinteressata.

2 - Si sono costituite in giudizio Invitalia s.p.a. e la Rs HO s.r.l., insistendo per il rigetto del gravame.

3 - Alla camera di consiglio del 25 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

4 - Il ricorso è parzialmente fondato, per le ragioni di seguito esposte.

I motivi di ricorso, in ragione della loro evidente connessione, possono essere esaminati congiuntamente.

5 - In relazione all’accesso difensivo, la costante giurisprudenza del Consiglio di Stato postula un rigoroso vaglio in ordine alla sussistenza di un nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica finale che l’istante intende tutelare in sede giurisdizionale. La pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso “ non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990 ” (Cons. Stato, Ad. plen., 18 marzo 2021, n. 4).

Declinando tali principi al caso di specie, deve osservarsi come la causa petendi della pretesa risarcitoria che la ricorrente intende azionare nel giudizio pendente dinanzi al Tribunale civile sia individuata nell’asserito inadempimento della controparte all’impegno di procedere all’affidamento delle opere di “fase 2”, impegno che, secondo la prospettazione attorea, era subordinato all’avveramento della condizione sospensiva rappresentata dall’ammissione al finanziamento pubblico nell’ambito del “Contratto di Sviluppo”.

Nella ricostruzione offerta dalla ricorrente, dunque, la concessione dell’agevolazione – peraltro pacificamente intervenuta e non contestata tra le parti – costituirebbe l’avveramento della condizione dedotta nel regolamento negoziale e, come tale, elemento costitutivo della pretesa azionata.

Tale circostanza è di per sé sufficiente a ritenere sussistente il richiesto nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione domandata e la situazione giuridica finale che si intende tutelare, poiché il provvedimento di ammissione al finanziamento appartiene al novero dei fatti rilevanti ai fini della definizione della causa petendi e può incidere, in via diretta, sulla ricostruzione del sinallagma contrattuale e sulla verifica dell’eventuale inadempimento.

In questa sede non rileva stabilire se l’interpretazione della clausola contrattuale prospettata dalla ricorrente sia corretta, né se l’atto richiesto risulti in concreto decisivo ai fini dell’accoglimento della domanda risarcitoria. Una simile valutazione esula infatti dall’oggetto del presente giudizio e compete esclusivamente al giudice civile investito della controversia.

6 - Né può attribuirsi rilievo decisivo, in senso ostativo all’accesso, alla circostanza che il Tribunale civile in sede cautelare non abbia ritenuto assistite da verosimile fondatezza le pretese dell’odierna ricorrente.

È noto, infatti, che la fase cautelare è strutturalmente connotata da una cognizione sommaria, funzionale alla verifica della sussistenza del solo fumus boni iuris sulla base del materiale probatorio allo stato disponibile. Essa non implica un accertamento pieno dei fatti controversi, né preclude l’approfondimento istruttorio proprio della successiva fase di merito, deputata alla compiuta ricostruzione del rapporto contrattuale e alla verifica delle condizioni dedotte dalle parti.

Nel caso di specie, peraltro, dall’ordinanza di rigetto non emerge affatto una statuizione di irrilevanza, in radice, del provvedimento di ammissione al finanziamento; al contrario, il Tribunale civile ha individuato nell’“approvazione del Contratto di Sviluppo” una delle condizioni sospensive rilevanti ai fini dell’insorgenza dell’obbligo di stipulare il contratto relativo alla fase 2, precisando altresì che “ la circostanza che all’art. 2 della LOI le parti abbiano precisato che la lettera di intenti cesserà di avere effetto laddove “venga respinta o denegata la domanda di Contratto di Sviluppo Invitalia” non significa che, in caso di mancato espresso diniego, sussista un diritto alla stipula del contratto relativo alla fase 2 ”. Tale passaggio motivazionale, lungi dal rendere irrilevante l’acquisizione del provvedimento di accesso alle agevolazioni, conferma che l’ammissione o meno al finanziamento costituisce fatto giuridicamente rilevante nell’economia del rapporto negoziale.

7 - Non vale a escludere l’interesse all’accesso la circostanza – eccepita dalla difesa dell’amministrazione – che la ricorrente sarebbe già a conoscenza dell’avvenuta ammissione della controinteressata alle agevolazioni.

La mera conoscenza in fatto dell’esito favorevole del procedimento non è infatti equipollente alla disponibilità del relativo provvedimento amministrativo, che costituisce atto formale idoneo a fornire prova documentale certa e utilizzabile in giudizio.

8 - Con riferimento al provvedimento conclusivo di ammissione alle agevolazioni, non emergono, inoltre, specifiche esigenze di riservatezza idonee a prevalere sull’interesse difensivo azionato, peraltro neppure specificamente individuate dall’amministrazione.

Va considerato che il provvedimento di ammissione si limita a disporre sull’esito della domanda di finanziamento e sulle relative condizioni, senza normalmente contenere informazioni tecniche qualificabili come segreti industriali o commerciali. L’interesse della ricorrente è, del resto, circoscritto al fatto storico dell’avvenuta ammissione al finanziamento, di modo che, anche ove l’atto recasse riferimenti a profili sensibili, l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare la possibilità di un accesso parziale mediante oscuramento delle sole parti effettivamente riservate, garantendo un ragionevole bilanciamento tra diritto di difesa e tutela della riservatezza.

9 - Diversamente deve concludersi con riguardo all’ulteriore documentazione oggetto dell’istanza di accesso, che si estende all’intero sviluppo procedimentale, comprensivo di atti endoprocedimentali, valutazioni tecniche e interlocuzioni interne, rispetto ai quali la ricorrente non ha evidenziato uno specifico collegamento con la propria posizione contrattuale.

L’eterogeneità tra il rapporto contrattuale privatistico oggetto del giudizio civile e il procedimento amministrativo di concessione delle agevolazioni non consente di ritenere giustificato un accesso integrale e indiscriminato all’intero fascicolo procedimentale, che si risolverebbe in un’indagine esplorativa sull’attività amministrativa.

10 - Alla luce delle considerazioni esposte, il ricorso deve essere parzialmente accolto, limitatamente all’ostensione del provvedimento di ammissione alle agevolazioni relative al “Contratto di Sviluppo”.

Deve, invece, essere respinta l’istanza di accesso con riguardo agli ulteriori atti del procedimento, ed in particolare: alle domande di accesso al “Contratto di Sviluppo” presentate dalla società controinteressata o da eventuali soggetti collegati; allo stato del procedimento e agli atti relativi alle sue fasi intermedie; alle comunicazioni intercorse tra l’Agenzia e i richiedenti, ivi comprese richieste di integrazione e preavvisi di diniego; alla documentazione istruttoria (pareri tecnici, relazioni, verbali e atti endoprocedimentali); ai cronoprogrammi e alle tempistiche di erogazione delle agevolazioni.

11 - Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, accoglie l’istanza di accesso nei sensi e nei limiti indicati in motivazione.

Condanna Invitalia s.p.a. e Rs HO, in solido, alla rifusione delle spese di lite in favore dell’impresa ricorrente, che liquida in complessivi Euro 1.500,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NC LE, Presidente

Giuseppe Grauso, Primo Referendario

UL La AL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UL La AL	NC LE

IL SEGRETARIO