Pubblicato il 16/02/2026

N. 03023/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01597/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1597 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
NZ Umbra Mondialpol S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Matteo Frenguelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via Cesarei n. 4;

contro

Rai - Radiotelevisione Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Anna Romano, Mario Natale, con domicilio eletto presso lo studio Anna Romano in Roma, via Arenula, 29;

nei confronti

Urbe NZ S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
LI S.p.A., OL Puglia S.p.A., non costituite in giudizio;

per l'annullamento

1) della delibera assunta dal Consiglio di Amministrazione RAI nella seduta del 19.12.2024 - nell'ambito della gara di appalto per l'affidamento dei “Servizi di vigilanza armata e controllo accessi, sorveglianza e prevenzione incendio, reception, controllo delle attività di intrattenimento e spettacolo... (Gara n. 9159903)” - nella parte in cui veniva approvata l'aggiudicazione al RTI Urbe NZ S.p.a. del lotto 4 “Servizi di vigilanza armata e controllo presso gli insediamenti delle Sedi regionali RAI Area Centro CIG n. 989208786D”;

2) della comunicazione degli esiti della gara (ex art. 76 comma 5 lett. a) del D.Lgs. 50/2016) prot. A/FEM/6260/P del 20.12.2024 (pubblicata in pari data sulla Piattaforma Acquisti RAI: all. sub 1) in cui si riferisce della deliberazione di cui al punto che precede;

3) di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, inerente e/o conseguenziale che ha segnato la procedura di gara;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Rai - Radiotelevisione Italiana S.p.A. e di Urbe NZ S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 il dott. UC De GE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con bando pubblicato il 30 giugno 2023, ai sensi dell’art. 60 del D.Lgs. n. 50/2016, RAI indiceva una procedura aperta, per l’affidamento dei “servizi di vigilanza armata e controllo accessi, sorveglianza e prevenzione incendio, reception, ASC per i Centri di produzione TV Rai, uffici di Roma, insediamenti produttivi della Radio, Sedi regionali”, secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

La lex specialis suddivideva la procedura in complessivi sette lotti, uniti, a loro volta, in n. 3 raggruppamenti individuati sulla base del luogo di esecuzione (Raggruppamenti di lotti A, B, C).

Agli odierni fini, va precisato che il ‘Raggruppamento di lotti C’ comprendeva i lotti nn. 4, 5 e 6 rispettivamente per i servizi in Area Centro, Area Nord e Area Sud e Isole.

I raggruppamenti di lotti rilevavano ai fini dell’applicazione della disciplina di gara che prevedeva - ai sensi dell'art. 51 comma 3 del D.lgs. 50/2016 - un limite dell’aggiudicazione per un numero massimo di lotti. Segnatamente, la suddetta clausola prevedeva che “nel caso in cui un concorrente risulti primo in graduatoria in più lotti in cui è articolato il singolo Raggruppamento, al medesimo potrà aggiudicarsi un solo lotto e la relativa aggiudicazione avverrà seguendo l’ordine decrescente dell’importo economico dei lotti all’interno del Raggruppamento di riferimento, partendo dal valore più alto” (punto VI.3 del bando di gara).

L’art. 3 del disciplinare sul punto precisava altresì: “Ai fini del conteggio del numero massimo dei lotti aggiudicabili, si tiene conto se l'operatore economico si trovi rispetto ad un altro partecipante a diversi lotti in una situazione di controllo di cui all'articolo 2359 del codice civile o in una qualsiasi relazione, anche di fatto, se la situazione di controllo o la relazione comporti che le offerte sono imputabili ad un unico centro decisionale”

In ordine all’applicazione della accennata clausola venivano sottoposte a RAI delle richieste di chiarimenti, a cui la Stazione Appaltante rispondeva con il chiarimento n. 3.

Concluse le operazioni di gara, con provvedimento prot. n. A/FEM/6260/P del 20 dicembre 2024 (‘Comunicazione esito gara ex art. 76, comma 5, lett. a) del D.lgs. 50/2016’), RAI rendeva noto a tutti i concorrenti le graduatorie, con indicazione dei rispettivi aggiudicatari; segnatamente, la procedura relativa al Lotto 4 si concludeva con l’aggiudicazione al RTI Urbe NZ s.p.a (composto da Urbe NZ s.p.a., mandataria, e Consorzio Stabile Euro Global Service grandi Appalti, mandante); al secondo e terzo posto, sempre per lo stesso lotto, si collocavano rispettivamente LI e il RTI NZ Umbra Mondialpol s.p.a.

NZ Umbra Mondialpol s.p.a., quale mandataria del RTI terzo classificato, impugnava l’aggiudicazione in favore del RTI Urbe NZ s.p.a

Il ricorso veniva affidato a un unico motivo di diritto, così rubricato: “violazione dell’art. 51 comma 3 del d.lgs. 50/2016 violazione della lex specialis di gara (punto IV.3 di bando e art. 3 di disciplinare); eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto”; con il citato mezzo di impugnativa si deduceva in sintesi che il lotto 4, proprio in ragione del limite di aggiudicazione previsto dalla lex specialis , non potesse essere aggiudicato né al RTI Urbe NZ s.p.a. (collegato insieme al RTI OL Puglia s.p.a. aggiudicatario del lotto 6, ad un unico centro decisionale) né a LI s.p.a. (mandataria del RTI aggiudicatario del lotto 5).

Si costituivano in giudizio sia la stazione appaltante RAI s.p.a. che la controinteressata Urbe NZ s.p.a, mandataria del RTI aggiudicatario, per resistere all’accoglimento del ricorso.

In corso di giudizio, NZ Umbra Mondialpol s.p.a. proponeva istanza ex art. 116 secondo comma c.p.a. al fine di ottenere l'ostensione delle offerte tecniche delle controinteressate in forma integrale.

L’istanza veniva accolta con ordinanza n. 9198/2025 di questa Sezione, confermata in appello, ritenendosi prevalente l’interesse difensivo della ricorrente sull’esigenza di riservatezza degli offerenti, non comprovata né da serie e specifiche ragioni né da segreti di natura tecnica e commerciale.

Anche all’esito dell’ostensione degli atti, la ricorrente proponeva due distinti ricorsi per motivi aggiunti, notificati il 27 febbraio 2025 e il 16 dicembre 2025, avverso la medesima aggiudicazione, integrando le censure già proposte.

All’udienza pubblica del 4 febbraio 2026, previa discussione dei difensori, il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

Il ricorso non può essere accolto.

Stante l’infondatezza nel merito dell’impugnativa, il Collegio ritiene sulla base del criterio della ragione più liquida (Ad. Plen. 5/20215) di poter prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità presentate dalle parti resistenti.

Con l’unico motivo di impugnativa, contenuto nel ricorso principale e integrato da motivi aggiunti, parte ricorrente contesta l’erronea applicazione della clausola del disciplinare di gara che limita l’aggiudicazione ad un solo lotto per raggruppamento di lotti (i Lotti 4 e 6, fanno parte del medesimo raggruppamento C); la corretta applicazione della clausola avrebbe infatti imposto l’esclusione del primo e secondo classificato e consentito alla parte ricorrente di ottenere l’aggiudicazione del Lotto 4 posto che sia l’aggiudicatario (i.e., RTI composto da Urbe NZ S.p.A. e Consorzio Stabile Euro Global Service Grandi Appalti) che il secondo concorrente (i.e., LI S.p.A.) della graduatoria verserebbero in situazioni di collegamento prefiguranti un’unicità di centro decisionale, con taluni degli operatori economici facenti parte di RTI risultati aggiudicatari di lotti inclusi nel medesimo raggruppamento C.

In dettaglio, si sostiene che verserebbero in tale situazione: (i) rispetto alla componente del RTI aggiudicatario del Lotto 4 Urbe NZ S.p.A.: OL Puglia S.p.A. (ora OL S.p.A.) e Cosmopol NZ S.r.l., appartenenti al medesimo gruppo societario “Cosmopol” - come Urbe NZ - e a loro volta facenti parte del RTI aggiudicatario del Lotto 6 costituito anche da Italpol NZ S.r.l. e Metronotte d’Italia S.r.l.; (ii) LI S.p.A., seconda in graduatoria del Lotto 4 come concorrente singolo, in quanto facente parte anche del RTI aggiudicatario del Lotto 5 composto anche da Allsystem S.p.A.

La censura non può essere condivisa.

In base al disciplinare il vincolo di aggiudicazione viene applicato anche se l'operatore economico si trova “rispetto ad un altro partecipante a diversi lotti in una situazione di controllo di cui all'articolo 2359 del codice civile o in una qualsiasi relazione, anche di fatto, se la situazione di controllo o la relazione comporti che le offerte sono imputabili ad un unico centro decisionale”.

Per l’applicazione del vincolo di aggiudicazione la disciplina di gara prevede quindi una situazione di controllo o una relazione di fatto che comprovi la soggezione ad unico centro decisionale.

Nel caso di specie l’aggiudicatario del lotto n. 4 è un raggruppamento temporaneo di imprese composto Urbe NZ s.p.a., mandataria, e Consorzio Stabile Euro Global Service grandi Appalti, mandante, mentre l’aggiudicatario del lotto n. 6 è un raggruppamento temporaneo di imprese composto da dalle imprese OL Puglia S.p.a., Italpol NZ S.r.l., Metronotte d’Italia S.r.l. e Cosmopol NZ S.r.l.; gli aggiudicatari dei due lotti sono dunque due entità plurisoggettive in relazione alle quali non è configurabile - e neppure è stata provata - né una situazione di controllo né la soggezione ad unico centro decisionale.

Se infatti è pacifico e incontestato che Urbe NZ appartenga al medesimo gruppo societario di alcuni dei componenti del RTI aggiudicatario del Lotto 6, OL Puglia S.p.A. (ora OL S.p.A.) e Cosmopol NZ S.r.l., e anche se questa appartenenza comporta somiglianze e sovrapposizioni nella redazione dell’offerta, il Collegio non ritiene infatti che possa riconoscersi un’estensione soggettiva del limite di aggiudicazione, oltre i limiti stabiliti dalla disciplina di gara – la quale si riferisce alla nozione di operatore economico - nonché oltre i termini generali in cui deve essere individuata la nozione di operatore economico (sul punto si rimanda anche alla pronuncia di questa stessa Sezione sentenza n. 22360 del 10 dicembre 2025).

Il concetto di «operatore economico», stabilito ratione temporis dall’art. 3, comma 1, lett. p), del codice di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, viene definito come «una persona fisica o giuridica, un ente pubblico, un raggruppamento di tali persone o enti, compresa qualsiasi associazione temporanea di imprese, un ente senza personalità giuridica, ivi compreso il gruppo europeo di interesse economico (GEIE) costituito ai sensi del decreto legislativo 23 luglio 1991, n. 240, che offre sul mercato la realizzazione di lavori o opere, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi»; tale definizione ricalca quella del paragrafo 1 dell’art. 2 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014 («persona fisica o giuridica o un ente pubblico o un raggruppamento di tali persone e/o enti, compresa qualsiasi associazione temporanea di imprese, che offra sul mercato la realizzazione di lavori e/o di un’opera, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi»).

In altri termini la disciplina applicabile alla gara attribuisce in maniera inequivoca, ai fini della partecipazione e della conseguente aggiudicazione, al raggruppamento di imprese una soggettività propria che lo distingue dalle singole imprese che lo compongono.

Nessuna delle due disposizioni – né tantomeno la lex specialis - fa riferimento ad una soggettività diversa da quella del singolo raggruppamento di imprese, che nel partecipare alla procedura abbia «presentato un’offerta» e che perciò possa definirsi «offerente» ai sensi della normativa sovranazionale e interna; in tale direzione depone peraltro il chiarimento n. 3 fornito da Rai in sede di gara in risposta al quesito: “è possibile partecipare a diversi lotti in forme diverse (es. con 2 diversi RTI)? anche all'interno del medesimo raggruppamento (es. lotto 1 e 2 del Raggruppamento A)”; la risposta è stata “in caso di operatori economici diversi [e dunque di RTI diversi] non trova applicazione il limite di aggiudicazione ad un solo lotto all’interno di ciascuno dei Raggruppamenti A – B – C” .

L’esigenza peraltro di interpretare in senso sostanziale e funzionale la nozione di «offerente», al fine di favorire il principio di concorrenza e dunque la più ampia partecipazione delle piccole e medie imprese, ad avviso del Collegio, non prevale incondizionatamente sulla contrapposta esigenza di tutelare la soggettività dell’offerente e l’interesse d’impresa dei diversi soggetti che compongono il raggruppamento; va poi considerato che lo stesso istituto del raggruppamento di imprese mira in primo luogo a consentire ad imprese minori - in associazione con altre – la partecipazione a gare di grandi dimensioni e complessità.

In tale prospettiva va sottolineato che i RTI aggiudicatari dei lotti 4 e 6 – costituendo una dimensione plurisoggettiva - sono composti da imprese ulteriori, che per quanto rappresentato in atti, risultano estranee a qualsiasi rapporto di controllo o soggezione; per questi soggetti non è ravvisabile alcuna sottoposizione ad un centro decisionale esterno o comune; l’impedimento dell’aggiudicazione risulterebbe dunque in un’impropria compromissione della libertà d’impresa di tali soggetti.

Per le stesse ragioni non appaiono decisive le sovrapposizioni e le somiglianze delle due offerte aggiudicatarie in quanto tali consonanze non implicano di per sé una causa di esclusione ai sensi della clausola invocata che si incentra in primo luogo su di un legame soggettivo di determinata intensità, nella specie non ravvisabile.

In conclusione, per le ragioni evidenziate il ricorso, integrato da motivi aggiunti, deve essere respinto.

Sussistono giusti motivi, data la particolarità delle questioni giuridiche trattate, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come integrato da motivi aggiunti, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI BI, Presidente

UC De GE, Consigliere, Estensore

Marco Arcuri, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC De GE	RI BI

IL SEGRETARIO