Pubblicato il 04/05/2026

N. 08022/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01109/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1109 del 2026, proposto da IBcop s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aristide Police e Raimondo D'Aquino Di Caramanico, con domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

FR Italia - Infrastrutture e Telecomunicazioni per l’Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesca Isgro', Claudio Costantino e Santi Virga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Trasformazione Digitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

OP IB s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Raffaele Cassano, Vincenzo Fortunato, Gianpiero Succi, Alessandro Botto e Tommaso Cocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- del parziale silenzio-diniego formatosi, ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. 7 agosto 1990, n. 241, nonché dell'art. 5 e ss. del d.lgs. n. 33 del 2013, sull'istanza trasmessa a mezzo di posta elettronica certificata  - PEC dall'odierna ricorrente alla FR Italia  - Infrastrutture e Telecomunicazioni s.p.a. ("FR) ed alla Presidenza del Consiglio dei Ministri  - Dipartimento per la Trasformazione Digitale ("Dipartimento") in data 20 novembre 2025, il cui riscontro parziale è intervenuto con distinte note, quella  prot. n. 0066079 del 19 dicembre 2025 di FR e la prot. DTD-0008496-P

del 23 dicembre 2025 del Dipartimento;

- nonché per l'accertamento del diritto dell'odierna ricorrente ad accedere, mediante visione ed estrazione di copia semplice, all'integrale documentazione richiesta con l'istanza presentata ai sensi degli artt. 22 e ss., nonché dell'art. 5, co. 2 del d.lgs. n. 33 del 2013, del 20 novembre 2025;

e per la conseguente condanna di FR e del Dipartimento all'esibizione della documentazione richiesta dall'odierna ricorrente con la succitata istanza.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di OP IB s.p.a., di FR Italia - Infrastrutture e Telecomunicazioni per l’Italia s.p.a. e della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Trasformazione Digitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 la dott.ssa MA CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e IR

1. In ordine ai fatti di causa occorre premettere quanto segue.

In data 20 gennaio 2022, FR s.p.a., società in house del Ministero per lo Sviluppo Economico, partecipata al 100% da Invitalia s.p.a., nell’ambito del cd. Piano Italia a 1 Giga, pubblicava un bando “ per la concessione di contributi pubblici per il finanziamento di progetti di investimento per la realizzazione di nuove infrastrutture di telecomunicazioni e relativi apparati di accesso in grado di erogare servizi con capacità di almeno 1 Gbit/s in download e 200 Mbit/s in upload ”.

Il progetto di investimento è finanziato con fondi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (“PNRR”) approvato dal Consiglio dei Ministri il 29 aprile 2021 nell’ambito del Piano Italia a 1 Giga, che promuove investimenti in reti a banda ultralarga per garantire a tutti gli utenti una velocità di connessione in linea con gli obiettivi europei della Gigabit Society e del Digital Compass.

La gara, articolata in 15 lotti, era governata dal criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con previsione di un vincolo di aggiudicazione in favore di ciascun operatore per un massimo di otto lotti, salvo il caso di partecipazione di un unico concorrente.

All’esito della procedura, OP IB s.p.a. è risultata aggiudicataria di otto lotti (lotti n. 2, 6, 7, 8, 9, 10, 12 e 13), mentre il Raggruppamento Temporaneo d’Imprese costituito da Tim s.p.a. e IBCop s.p.a. è risultato aggiudicatario dei restanti lotti (seguiva, nel corso dell’esecuzione, un’operazione di cessione del ramo d’azienda da parte di TIM in favore di IBCop).

Ciascun beneficiario ha sottoscritto con FR apposite convenzioni volte a disciplinare il rapporto esecutivo, fissando obblighi stringenti: un cronoprogramma basato su milestone semestrali vincolanti e un termine finale perentorio fissato al 30 giugno 2026.

Rileva osservare che i civici da collegare erano stati inizialmente individuati da FR tramite una mappatura svolta nel 2021. Tuttavia, le verifiche tecniche sul campo (denominate “walk-in”) facevano successivamente emergere un disallineamento tra i civici messi a gara e quelli effettivamente presenti sul territorio. Per garantire l’implementazione del Piano nel rispetto dei tempi del PNRR, il Legislatore è intervenuto in due occasioni:

i. con il d.l. 2 marzo 2024, n. 19 (convertito con modificazioni dalla l. 29 aprile 2024, n. 56), il cui art. 20, comma 5-bis, ha previsto la possibilità per i beneficiari di adempiere agli obblighi collegando anche i cd. “civici di prossimità”;

ii. con l'art. 1, comma 483, della l. n. 207/2024, come successivamente modificato dalla l. 30 dicembre 2025, n. 199 (Legge di Bilancio 2025), il quale ha stabilito che, in caso di revisione del PNRR da parte della Commissione europea con riduzione dei civici, tale riduzione debba essere recepita mediante atti aggiuntivi, fermo restando il termine del 30 giugno 2026.

In data 10 luglio 2025, OP IB comunicava ad FR l’impossibilità di coprire 707.092 civici entro la scadenza. Le Amministrazioni coinvolte avviavano dunque interlocuzioni con la Commissione europea per la rimodulazione del target, autorizzata con decisione ECOFIN del 27 novembre 2025. Tale decisione ha definito il nuovo target di 2.692.905 civici connettibili entro il secondo trimestre 2026, mantenendo l'impegno per la connettività ultraveloce nelle aree a fallimento di mercato.

In data 4 novembre 2025, FR pubblicava un avviso finalizzato allo “ svolgimento delle attività necessarie per la mappatura delle reti fisse a banda ultra-larga, limitatamente a 707.092 civici, dichiarati come non collegabili, entro il 30 giugno 2026, dall’operatore beneficiario OP IB, nell’ambito del Piano Italia a 1 Giga ”, con lo “ scopo di ottenere l’evidenza di nuovi interventi attuati o pianificati a partire dall’anno 2025 e fino al 30 giugno 2030, nella prospettiva dell’imminente attivazione di nuovi strumenti di incentivazione, nell’ambito degli interventi pubblici in materia di reti ultraveloci ”.

Tale provvedimento è stato oggetto di separata impugnazione dinanzi a questo Tribunale (R.G. 15467/2025).

2. In tale contesto IBCop formulava istanza di accesso documentale (ai sensi della l. 241/1990), e di accesso civico generalizzato (ex d.lgs. 33/2013) nei confronti di FR e del Dipartimento per la Trasformazione Digitale della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

In particolare, in detta istanza di accesso, IBCop chiedeva l’esibizione di “ tutti gli atti, i provvedimenti e i documenti relativi, connessi e prodromici al procedimento istruttorio che si è concluso con l’adozione dell’Avviso, ivi inclusi, inter alia, le determinazioni/le note del Dipartimento e di FR anche con riferimento alle misure che si intendano/siano state adottate nei confronti di OP IB, nonché le comunicazioni/i documenti prodotti da quest’ultima; qualora già stipulati, gli atti aggiuntivi delle convenzioni con OP IB dei lotti 2, 6, 7, 8, 9, 10, 12 e 13 ”.

In data 19 dicembre 2025, FR – a valle dell’interlocuzione con OP IB nella sua veste di controinteressata – con la nota in questa sede impugnata, riteneva “ a seguito di attenta ponderazione degli argomenti esposti da entrambi gli operatori … di consentire l’accesso parziale alla documentazione richiesta, avendo considerato meritevole di tutela l’interesse diretto, concreto e attuale di IBCop S.p.A., in qualità di concorrente nella procedura di selezione per la concessione dei contributi pubblici per la realizzazione del Piano Italia a 1 Giga, in coerenza con l’indirizzo nomofilattico dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 10/2020 ”.

Al contempo, evidenziava che “ le parziali obliterazioni, operate nel solo allegato A, sono dirette a espungere riferimenti descrittivi delle modalità attuative dell’offerta tecnica, che rientrano nella definizione di segreti tecnici e commerciali e sono pertanto esclusi dall’accesso. In particolare, si rende necessario evitare la divulgazione di informazioni idonee a rivelare know-how e soluzioni tecniche dell’operatore OP IB S.p.A. ”, assumendo “ non … sufficientemente circostanziati l’asserito interesse difensivo dell’operatore ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990, nonché il conseguente nesso di strumentalità, rispetto ai quali la tutela dei segreti industriali avrebbe potuto assumere carattere recessivo ”.

FR, inoltre, precisava che, a quella data, non risultavano stipulati gli atti aggiuntivi delle convenzioni Italia 1 Giga.

In ragione di quanto premesso, pertanto, accordava l’ostensione esclusivamente di due documenti, vale a dire:

- la « comunicazione del 10 luglio 2025, protocollo FR Italia n. 34248, mediante la quale OP IB S.p.A. individuava i civici non collegabili”, parzialmente obliterata, per “espungere riferimenti descrittivi delle modalità attuative dell’offerta tecnica, che rientrano nella definizione di segreti tecnici e commerciali e sono pertanto esclusi dall’accesso» ;

- la « comunicazione del 29 ottobre 2025, protocollo FR Italia n. 56103, mediante la quale il Dipartimento per la Trasformazione digitale conferiva mandato a FR di procedere alla pubblicazione dell’avviso e allo svolgimento delle attività necessarie per la mappatura delle reti fisse a banda ultralarga, limitatamente a 707.092 civici, dichiarati come non collegabili, entro il 30 giugno 2026, dall’operatore beneficiario OP IB S.p.A., nell’ambito del Piano Italia a 1 Giga ».

In data 23 dicembre 2025, il Dipartimento per la Trasformazione Digitale riscontrava l’istanza asserendo che la stessa fosse stata presentata esclusivamente a titolo di accesso civico generalizzato, limitando così il riscontro a tale solo profilo.

Nel merito, il Dipartimento ripercorreva le tappe della rimodulazione concordata con la Commissione europea, confermando di aver conferito mandato a FR per la mappatura dei civici residui in conformità con gli Orientamenti in materia di aiuti di Stato. Correlativamente, trasmetteva la nota prot. DTD-0006913-P-29/10/2025 relativa al mandato conferito al soggetto attuatore.

3. Avverso tali esiti ostensivi insorge la società ricorrente, lamentando il carattere elusivo del riscontro e l'insussistenza dei presupposti per il diniego parziale della documentazione necessaria alla tutela delle proprie posizioni giuridiche.

A fondamento del gravame, la Società ricorrente deduce un unico e articolato motivo di ricorso, lamentando la violazione e la falsa applicazione degli artt. 22, 24 e 25 della l. n. 241/1990, dell’art. 5, co. 2 del d.lgs. n. 33/2013, nonché l'eccesso di potere per illogicità, difetto d’istruttoria e carenza dei presupposti.

La ricorrente contesta la legittimità del diniego parziale opposto da FR, basato su un asserito rischio di divulgazione di segreti industriali. A sostegno della pretesa ostensiva, IBCop valorizza la propria posizione di partecipante alla gara che aveva portato all’assegnazione dei lotti del bando del 2022 oggetto di rimodulazione: tale qualifica integrerebbe un interesse concreto e attuale a verificare se il parziale esonero dalle prestazioni originarie in favore di OP IB abbia snaturato l'oggetto del bando. Ove accertata, tale modifica configurerebbe un’indebita alterazione della par condicio , potenzialmente idonea a giustificare la risoluzione delle convenzioni con OP IB.

Sotto altro profilo la difesa di IBCop evidenzia come il mercato di riferimento si configuri quale oligopolio strategico, nel quale ogni misura pubblica capace di alterare l'equilibrio economico-finanziario di un operatore impatti direttamente sui competitor. In tale scenario, l’accesso integrale ai documenti risulterebbe indispensabile per escludere che la revisione delle modalità attuative del Piano si sia risolta in un vantaggio economico selettivo, configurabile come aiuto di Stato.

In quest'ottica, la ricorrente censura il ricorso sistematico alle obliterazioni, lamentando che l’Amministrazione non abbia adeguatamente motivato come dei meri dati descrittivi sull'avanzamento dei lavori possano effettivamente rivelare soluzioni tecniche protette o know-how riservato.

Con specifico riferimento al diniego opposto dal Dipartimento per la Trasformazione Digitale, la ricorrente deduce il vizio di contraddittorietà: l’Amministrazione, infatti, pur richiamando nel provvedimento lo svolgimento di una complessa attività istruttoria, ha poi limitato l'ostensione a un unico documento. Sotto un profilo ulteriore, IBCop lamenta il difetto di istruttoria e il travisamento dei fatti, atteso che il Dipartimento ha esaminato l’istanza esclusivamente sotto il profilo dell’accesso civico generalizzato, muovendo dall'erroneo presupposto che la stessa fosse stata presentata unicamente a tale titolo.

L’istanza viene dunque ribadita sia sotto il profilo dell’accesso civico generalizzato — quale diritto autonomo volto a favorire forme diffuse di controllo sull'utilizzo delle risorse pubbliche — sia in funzione del diritto di difesa. Quest'ultimo viene invocato in termini di strumentalità necessaria per la possibile proposizione di motivi aggiunti nel pendente ricorso R.G. 15467/2025 o per eventuali segnalazioni alla Procura regionale della Corte dei conti e verifiche in ordine al rispetto della normativa in materia di aiuti di Stato.

Alla luce delle coordinate sin qui richiamate, la società ricorrente rivendica il diritto ad ottenere l’ostensione integrale di tutti gli atti e documenti individuati nella predetta istanza, con particolare riferimento:

- a quelli espressamente menzionati nell'attività istruttoria ma non rilasciati, quali la nota di FR prot. 38224 del 6 agosto 2025 e quella di OP IB Pec prot. 242265;

- alla comunicazione della medesima controinteressata del 10 luglio 2025 in versione priva delle attuali obliterazioni.

4. Si sono costituiti per resistere alla richiesta di accesso OP IB s.p.a., la Presidenza del Consiglio dei Ministri e FR Italia s.p.a.

5. All’esito della camera di consiglio del 29 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso va accolto solo in parte nei limitati termini di seguito precisati.

6.1. In via preliminare, appare fondata la censura di difetto di motivazione e di istruttoria mossa avverso il riscontro del Dipartimento per la Trasformazione Digitale. L’Amministrazione ha rigettato l’istanza muovendo dal presupposto — errato in fatto — che IBCop avesse agito solo a titolo di accesso civico generalizzato. Al contrario, è dato pacifico che l’istanza fosse stata formulata anche ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241/1990 per finalità difensive.

Va precisato che la natura di “giudizio sul rapporto” propria del rito ex art. 116 cod.proc.amm., incontra, nel caso di specie, un limite insuperabile nella mancanza di un qualsivoglia tipo di riscontro sulla domanda di accesso difensivo presentata nei confronti del Dipartimento per la Trasformazione Digitale. Il Dipartimento, difatti, ha deciso sulla base del presupposto, errato in fatto, che la ricorrente avesse agito solo tramite accesso civico, omettendo totalmente l'esame dei presupposti di cui agli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990.

Ne deriva che, nonostante la natura di giurisdizione di merito che caratterizza il rito dell'accesso, l'assenza di una preventiva attività istruttoria da parte dell'Amministrazione — e la conseguente mancata instaurazione del contraddittorio con eventuali controinteressati su tale specifico profilo — impedisce a questo Collegio di accertare ora per allora la fondatezza della pretesa sotto il profilo dell’accesso difensivo. Ciò anche in considerazione del fatto che difettano gli elementi istruttori minimi indispensabili per effettuare il necessario bilanciamento tra l’interesse difensivo e le opposte esigenze di riservatezza. Pertanto, appare necessario che l’Amministrazione si esprima in prima battuta sull’istanza, emendando il riscontrato difetto di istruttoria e di motivazione.

6.2. Va rilevata altresì la fondatezza delle censure formulate avverso il diniego di FR per ciò che attiene alla richiesta formulata da IBCop di ottenere l’esibizione della nota di FR prot. 38224 del 6 agosto 2025 e della pec OP IB prot. 242265, richiamate nell’allegato 1 della nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 29 ottobre 2025 esibita in sede di accesso agli atti.

Tali documenti sono espressamente richiamati in uno dei documenti già esibiti, e FR non ha fornito alcuna motivazione specifica, rispetto a tali documenti, circa l'esistenza di rischi per la privacy o segreti commerciali che ne impediscano il rilascio. Ne consegue l'obbligo per l'Amministrazione di esibire la suddetta documentazione, ferma restando la facoltà di procedere all'oscuramento dei soli dati sensibili o riferimenti tecnici strettamente riservati, fornendone puntuale motivazione in sede di riesercizio del potere a valle della presente decisione.

6.3. Il ricorso deve invece essere respinto nella parte in cui mira a ottenere l’ostensione integrale della documentazione esecutiva e la rimozione degli omissis dalla nota OP IB del 10 luglio 2025.

L’interesse conoscitivo di IBCop poggia sulla tesi secondo cui la riduzione dei civici accordata alla controinteressata determinerebbe un indebito vantaggio economico selettivo, alterando gli equilibri concorrenziali dell’oligopolio di riferimento. Tale prospettazione, tuttavia, non appare supportata da elementi di riscontro specifici, restando confinata in una dimensione ipotetica che non consente di ritenere assolto l'onere probatorio gravante sulla ricorrente in sede di accesso difensivo. Invero, l’utilità dell’accesso alla documentazione relativa alla fase esecutiva del rapporto si apprezza in termini concreti solo quando l’istante dimostri che da modifiche intervenute nel corso del rapporto contrattuale derivino effetti immediati su specifiche posizioni giuridiche, ad esempio in ordine ai costi regolati, ai prezzi di accesso o ad altri parametri economici direttamente incidenti sulla propria attività. Nel caso di specie, tuttavia, IBCop non ha dedotto alcuna analoga incidenza concreta e attuale, né ha dimostrato che le porzioni oscurate siano necessarie per determinare effetti immediati sui costi, sui prezzi o su altri parametri economici direttamente riferibili alla propria posizione, difettando proprio quel collegamento specifico che consente di ritenere la documentazione effettivamente strumentale all’interesse sostanziale fatto valere.

Come accennato, la l. n. 207/2024 (art. 1, comma 483) ha imposto a FR di adeguare gli obiettivi contrattuali alle decisioni europee mediante atti aggiuntivi, prevedendo una rimodulazione del contributo pubblico in misura proporzionale ai civici effettivamente da collegare. Tale meccanismo, recepito negli atti aggiuntivi sottoscritti il 26 marzo 2026, mantiene fermi sia il termine finale perentorio del 30 giugno 2026, sia l'onere dell'investimento privato assunto dai beneficiari in sede di gara.

Alla luce di tale assetto — che prevede una contrazione dei ricavi pubblici a fronte di impegni finanziari privati invariati — la tesi di un vantaggio economico a favore di OP IB risulta del tutto apodittica. Parte ricorrente non ha chiarito in che modo la conoscenza dei dettagli tecnici e delle modalità esecutive (protetti da segreto industriale) risulterebbe indispensabile per scardinare una rimodulazione che appare, allo stato, vincolata a precise previsioni di legge e a decisioni della Commissione europea. Peraltro, risulta dirimente la circostanza che rispetto alla menzionata comunicazione del 10 luglio 2025, con cui OP IB, nell’individuare i civici non collegabili, proponeva una riformulazione del piano originariamente trasmesso, FR non ha dato seguito a quanto richiesto da OP IB, né tantomeno ha modificato, in senso favorevole a quest’ultima, le condizioni economiche previste originariamente nella convenzione; ne consegue che, a fronte di un interesse difensivo prospettato in termini così astratti e in assenza di atti potenzialmente lesivi per la parte ricorrente, deve ritenersi prevalente l'esigenza di tutela del know-how della controinteressata.

Sotto un concorrente profilo, l’interesse a ricorrere avverso il riscontro parziale deve essere apprezzato con specifico riferimento all’utilità concreta derivante dall’ostensione delle sole porzioni documentali non rilasciate. Sotto tale profilo la mera partecipazione alla gara originaria non è sufficiente a fondare una pretesa ostensiva piena e generalizzata, considerato che OP IB ha conseguito il numero massimo di lotti aggiudicabili e che la Ricorrente non ha dedotto quale specifico e immediato vantaggio competitivo potrebbe conseguire dalla conoscenza delle sole porzioni tecniche oscurate.

Né tale conclusione può essere superata dal generico richiamo a strumenti di tutela quali l'impugnazione dell'Avviso, la segnalazione alla Procura regionale della Corte dei Conti o i rimedi da attivare e/o integrare in sede sovranazionale (segnalazione alla Commissione europea).

La giurisprudenza è infatti costante nell'affermare che l'accesso difensivo richiede un rigoroso vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra il documento e la situazione finale da tutelare, per evitare che l'istituto divenga uno strumento di controllo generalizzato sull'operato della P.A. (cfr. ex multis Cons. Stato, Ad. Plen. n. 19/2020). Nel caso di specie, la richiesta di ostensione integrale si risolve in una pretesa meramente esplorativa, non avendo la ricorrente assolto l'onere di allegare alcuno specifico elemento atto a dimostrare la reale strumentalità dei documenti rispetto alla contestazione sulla riduzione dei civici o alla compatibilità eurounitaria.

7. Alla luce di quanto precede il ricorso va accolto nei limitati termini indicati ai paragrafi 6.1 e 6.2. Il ricorso va invece respinto per la restante parte.

8. Le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le parti, in ragione della reciproca soccombenza e della complessità delle questioni giuridiche trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo accoglie e in parte lo respinge nei termini di cui in motivazione e per l’effetto:

- ordina all’Amministrazione di rideterminarsi sull’istanza di accesso in relazione ai profili di cui ai paragrafi 6.1. e 6.2. del presente provvedimento, secondo le indicazioni ivi contenute, entro 30 giorni dalla comunicazione e notifica (se anteriore) del presente provvedimento;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA ME, Presidente

MA CA, Primo Referendario, Estensore

Giulia La Malfa, Referendario

L'NS	IL PRESIDENTE
MA CA	RA ME

IL SEGRETARIO