Pubblicato il 20/04/2026

N. 01798/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04421/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4421 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
ER S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marta Bassanese e NI Sala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ASST “Grande Ospedale Metropolitano Niguarda”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Olga Mazzolani, Anna Carrara e Giovanna Momina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

RI S.p.A. - Azienda Regionale per l'Innovazione e gli Acquisti S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudia Sala, Stefano Marras e Maurizio Tommasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso l’Ufficio Legale di RI SP in Milano, via Taramelli, 26;
MA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Patrizia Turati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della comunicazione di ASST Grande Ospedale Metropolitano Niguarda del 8/10/2025 con la quale è stato indicato che detta ASST, in relazione alla Convenzione ARIA_2021_115_Lotto_8, "non procederà alla adesione alla medesima convenzione";

- nonché di ogni atto ad essa presupposto e conseguente, anche non conosciuto, con riserva di motivi aggiunti; e PER L'ACCERTAMENTO dell'obbligo di ASST Grande Ospedale Metropolitano Niguarda di aderire alla Convenzione ARIA_2021_115_Lotto_8 E PER LA CONDANNA AL RISARCIMENTO di tutti i danni subiti da ER S.p.a.;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da BERICAH S.P.A. il 15\12\2025:

I - quanto al ricorso introduttivo: annullamento e/o declaratoria di illegittimità:

- della comunicazione di ASST Grande Ospedale Metropolitano Niguarda del 8/10/2025 con la quale è stato indicato che detta ASST, in relazione alla Convenzione ARIA_2021_115_Lotto_8, “non procederà alla adesione alla medesima convenzione”;

- nonché di ogni atto ad essa presupposto e conseguente, anche non conosciuto, con riserva di motivi aggiunti;

- nonché accertamento dell’obbligo di ASST Grande Ospedale Metropolitano Niguarda di aderire alla Convenzione ARIA_2021_115_Lotto_8;

- nonché condanna al risarcimento di tutti i danni subiti da ER S.p.a.;

II - quanto al presente ricorso per motivi aggiunti:

domanda di risarcimento danni in dipendenza degli atti impugnati con il ricorso introduttivo nonché per effetto della determinazione dirigenziale di ASST Grande Ospedale Metropolitano Niguarda 1761/25 del 25/11/2025.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ASST Grande Ospedale Metropolitano Niguarda, di RI S.p.A. - Azienda Regionale per l'Innovazione e gli Acquisti S.p.A. e di MA S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 il dott. NI UC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con determinazione n. 340 del 16.4.2025 la società Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – RI SP (controllata dalla Regione Lombardia ed avente funzione di centrale regionale di committenza) aggiudicava alla società ER SP il lotto n. 8 (otto) di una procedura indetta dalla stessa RI SP per l’affidamento della fornitura di camici monouso in TNT per i visitatori.

L’aggiudicazione di tale lotto era stata dapprima disposta a favore della ditta MA Srl, ma tale aggiudicazione era annullata in via definitiva dal TAR per la Lombardia, sede di Milano, con sentenza della scrivente Sezione II n. 865 del 2025.

In data 13.6.2025 era sottoscritta fra RI e ER la convenzione-quadro per la fornitura sopra indicata.

Il successivo 9.9.2025 l’Azienda Socio Sanitaria Territoriale – ASST “Grande Ospedale Metropolitano Niguarda” (di seguito anche solo “Azienda” oppure “Asst”) pubblicava un avviso esplorativo per la ricerca di operatori in grado di fornire ai visitatori camici monouso in TNT non sterili e camici monouso sterili in TNT biaccoppiati.

ER, avuto notizia di tale avviso, invitava l’Asst a soprassedere a tale iniziativa e ad aderire al lotto n. 8 della suindicata gara centralizzata indetta da RI SP.

Nonostante un successivo sollecito, l’Azienda con nota dell’8.10.2025 segnalava a ER che non avrebbe aderito alla suindicata convenzione, visto che il prezzo unitario dalla stessa previsto non sarebbe stato sostenibile.

Nel contempo ER aveva notizia anche di un affidamento diretto dall’Asst a MA per la fornitura di camici per visitatori in TNT.

Contro il succitato provvedimento dell’Azienda di rifiuto di adesione alla convenzione centralizzata di acquisto era proposto il ricorso principale in epigrafe, affidato ad un solo ed articolato motivo e con istanza risarcitoria.

In seguito erano notificati motivi aggiunti al gravame principale con cui era meglio specificata la domanda di risarcimento dei danni asseritamente subiti da ER.

Si costituivano in giudizio l’Azienda e MA Srl, concludendo entrambe per il rigetto integrale del gravame ed eccependo altresì il parziale difetto di giurisdizione del giudice adito quanto alla domanda di risarcimento del danno c.d. da contatto sociale.

Si costituiva anche RI SP, vale a dire la già menzionata società controllata dalla Regione Lombardia ed avente funzione di centrale regionale di committenza, la quale chiedeva sia di accertare l’illegittimità della condotta dell’ente sanitario resistente in quanto lesiva della vigente normativa in materia di centralizzazione degli acquisiti sia di annullare - se del caso - gli atti impugnati da ER.

Alla pubblica udienza del 14.4.2026, presenti tutti i difensori delle parti, la causa era discussa e spedita in decisione.

DIRITTO

1. Con il ricorso principale era chiesto l’annullamento della nota dell’Asst dell’8.10.2025 con la quale l’Azienda negava la sua adesione alla convenzione del 2025 conclusa fra RI SP e ER con particolare riguardo al lotto per la fornitura di camici monouso in TNT per i visitatori (cfr. il doc. 1 della ricorrente).

A seguito di un accesso agli atti dell’Azienda, la società esponente otteneva la determinazione dirigenziale dell’Asst n. 50/1332/24 del 14.10.2024 di affidamento diretto a MA della fornitura del medesimo prodotto per il periodo 1.10.2024-30.9.2025 (cfr. il doc. 17 della ricorrente) e la successiva determinazione dirigenziale n. 50/1761/25 del 25.11.2025 di affidamento diretto per il periodo ulteriore dal 1.10.2025 al 31.1.2026 (cfr. il doc. 12 della ricorrente).

A fronte di tali documenti la società ER, nel proprio atto di motivi aggiunti (cfr. pag. 3 dei medesimi), dichiarava di non avere più interesse all’annullamento del provvedimento impugnato ma chiedeva a questo TAR l’accertamento incidentale dell’illegittimità degli atti dell’Asst ai fini del risarcimento dei danni già chiesti nel gravame principale e meglio specificati nei motivi aggiunti e ciò ai sensi dell’art. 34, comma 3, del c.p.a. (si veda sul punto anche la nota sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8 del 2022).

Lo scrivente TAR, ai fini dell’accertamento della lamentata illegittimità degli atti dell’Asst, dovrà pertanto affrontare la questione circa l’obbligo, per gli enti sanitari regionali quale è l’Azienda resistente, di avvalersi delle convenzioni centralizzate di acquisto stipulate dalle centrali regionali di committenza (RI SP nella Regione Lombardia).

1.1 Sul punto la scrivente Sezione II non può che ribadire, per le ragioni che saranno esposte in seguito, l’orientamento già fissato con la propria sentenza n. 801 del 2025.

La stessa è stata certo riformata dal Consiglio di Stato con sentenza della Sezione III n. 7976 del 2025 ma per un profilo differente da quello dell’obbligo di acquisto centralizzato che viene in questa sede in contestazione.

Nella citata pronuncia n. 801 del 2025 il TAR ha dapprima ricostruito la complessa disciplina legislativa statale e regionale in materia, richiamando in particolare:

- l’art. 1, comma 449, della legge n. 296 del 2006 che impone agli enti del Servizio Sanitario Nazionale (SSN) di approvvigionarsi “in ogni caso” utilizzando le convenzioni delle centrali regionali di committenza;

- l’art. 15, comma 13, lett. d ) del decreto legge (DL) n. 95 del 2012 e l’art. 1, comma 3, del medesimo DL che impone agli enti del SSN l’utilizzazione delle convenzioni di Consip o delle centrali regionali di committenza;

- l’art. 9, comma 3, del DL n. 66 del 2014 convertito con legge n. 89 del 2014 che all’ultimo periodo consentiva l’acquisto in deroga alla convenzione, ma tale espressa previsione di deroga è stata abrogata dall’art. 39, comma 3- bis , del DL n. 90 del 2014;

- l’art. 1, comma 548, della legge n. 208 del 2015 che ribadisce l’obbligo di cui sopra “in via esclusiva”;

- nella Regione Lombardia l’art. 1, comma 6- bis , della legge regionale n. 33 del 2007 che obbliga gli enti del sistema regionale ad utilizzare le convenzioni della centrale regionale di committenza, oltre alla deliberazione di Giunta Regionale (DGR) n. XI/4334 del 2012 che ribadisce tale obbligo senza nessuna eccezione.

Se il sistema normativo statale e regionale conosce una serie di deroghe all’obbligo di utilizzazione delle convenzioni concluse dalle centrali di acquisto (si veda sul punto la deliberazione ANAC del 16.10.2024), nel caso degli enti sanitari tale obbligo vige sempre, salvo talune speciali eccezioni che però non ricorrono nel caso di specie come meglio sarà spiegato in seguito.

Nella citata sentenza n. 801 del 2025 la scrivente Sezione giunge alla pregressa conclusione circa l’obbligatorietà dell’utilizzo delle convenzioni centralizzate non soltanto sulla base del dato letterale sopra riportato ma anche tenendo conto della “ ratio legis ” (ex art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile o “preleggi”): se fosse consentita una deroga generalizzata all’adesione alle convenzioni il sistema della centralizzazione degli acquisti finirebbe per essere facilmente eluso.

Infatti qualsivoglia operatore, dopo avere conosciuto il prezzo e le caratteristiche tecniche del prodotto oggetto della convezione, potrebbe offrire separatamente un bene dalle caratteristiche di minor pregio ad un prezzo inferiore, in contrasto con le esigenze di un corretto confronto concorrenziale e di trasparenza che caratterizzano la contrattazione pubblica (si vedano a tale proposito i principi indicati negli articoli da 1 a 12 del D.Lgs. n. 36 del 2003, codice dei contratti pubblici).

Il sistema centralizzato di acquisti finirebbe quindi per non avere più un concreto effetto, se non nel senso limitato di individuare una sorta di prezzo-base sul quale i singoli operatori potrebbero separatamente effettuare i loro ribassi.

Nei propri atti difensivi i pur abili avvocati dell’Asst resistente e di MA sostengono che l’obbligo di acquisto centralizzato sussisterebbe soltanto per le categorie merceologiche previste dal DPCM dell’11 luglio 2018 adottato ai sensi dell’art. 9, comma 3, del DL n. 66 del 2014 (cfr. per il citato DPCM il doc. 8 della resistente, che non comprende fra i beni in esso elencati i camici per visitatori in TNT).

Tuttavia il menzionato art. 9 non introduce una deroga alle suindicate norme di legge che impongono agli enti del SSN di utilizzare le convenzioni stipulate dalle centrali di committenza.

Infatti, l’art. 9, comma 3, nelle sue premesse fa espressamente salva la disciplina anteriore: « Fermo restando quanto previsto all'articolo 1, commi 449, 450 e 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, all'articolo 2, comma 574, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, all'articolo 1, comma 7, all'articolo 4, comma 3-quater e all'articolo 15, comma 13, lettera d) del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottarsi, d'intesa con la Conferenza unificata, sentita l'Autorità nazionale anticorruzione, entro il 31 dicembre di ogni anno, sulla base di analisi del Tavolo dei soggetti aggregatori e in ragione delle risorse messe a disposizione ai sensi del comma 9, sono individuate le categorie di beni e di servizi nonché le soglie al superamento delle quali le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, nonché le regioni, gli enti regionali, gli enti locali di cui all'articolo 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché loro consorzi e associazioni, e gli enti del servizio sanitario nazionale ricorrono a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 per lo svolgimento delle relative procedure. Per le categorie di beni e servizi individuate dal decreto di cui al periodo precedente, l'Autorità nazionale anticorruzione non rilascia il codice identificativo gara (CIG) alle stazioni appaltanti che, in violazione degli adempimenti previsti dal presente comma, non ricorrano a Consip S.p.A. o ad altro soggetto aggregatore. Con il decreto di cui al presente comma sono, altresì, individuate le relative modalità di attuazione ».

Di conseguenza, il DL n. 66 del 2014 non abroga né deroga la previgente disciplina ma finisce per confermarla, stabilendo in particolare che per le categorie merceologiche individuate dal DPCM l’ente deve interpellare il soggetto aggregatore anche in assenza di una procedura attiva.

Le parti intimate richiamano a fondamento della loro tesi sulla derogabilità dell’obbligo di acquisito in questione anche la DGR n. XII-3720 del 30.12.2024 ed in particolare il paragrafo 13.4 dell’allegato “A” alla deliberazione stessa (cfr. il doc. 7 della resistente, pag. 177 e seguenti del citato allegato).

In realtà dalla lettura complessiva del paragrafo 13.4 si desume che lo stesso tratta della pianificazione delle procedure di acquisizione, consentendo ad RI SP la pianificazione senza autorizzazione per le categorie merceologiche del citato DPCM, mentre per i beni non compresi nel DPCM RI SP non può procedere autonomamente ma deve essere delegata dalla Regione Lombardia ed infatti: « …la programmazione ARIA dedicata al SSR sarà esclusivamente dedicata ai fabbisogni legati alle categorie merceologiche previste dal DPCM, includendo la copertura anche dei periodi ponte tra un contratto e il successivo al fine di assicurare la continuità operativa degli Enti. Nei casi residuali in cui ARIA non fosse in grado di assicurare tali procedure ponte, dovrà segnalarlo agli Enti interessati con congruo anticipo, unitamente ad autorizzazione a procedere in autonomia e indicando il periodo minimo di copertura necessario in funzione dei tempi previsti per la convenzione centralizzata. Fanno eccezione, come procedure di gara non DPCM, solo le attività puntualmente assegnate ad ARIA da DG Welfare per il soddisfacimento di specifici fabbisogni ».

E’ evidente, però, che una volta effettuata la programmazione, il regime legislativo sull’obbligo di acquisto centralizzato non cambia, sicché anche sotto tale profilo la tesi della parte resistente non può trovare accoglimento.

A ciò si aggiunga che l’Azienda Niguarda, al pari degli altri enti sanitari regionali, ha reso noto i propri fabbisogni del prodotto in questione (camici TNT per visitatori) partecipando in tale modo alla pianificazione regionale ma, attraverso il successivo acquisito autonomo al di fuori della convenzione stipulata da RI, la stessa Asst ha di fatto finito per disattendere quanto precedentemente esposto in sede di programmazione.

L’Azienda e MA richiamano con forza il presunto risparmio di spesa che sarebbe derivato dal ricorso all’affidamento diretto piuttosto che dall’utilizzazione della convenzione con ER del 2025 (cfr. per quest’ultima il doc. 3 della ricorrente).

L’argomento è certamente suggestivo ma non appare dirimente.

Innanzi tutto, come del resto evidenziato da questo TAR nella sentenza n. 801 del 2025, il risparmio di spesa a cui tende il sistema centralizzato degli acquisiti deve essere valutato nel suo complesso e non con riferimento al singolo ente sanitario o alla specifica fornitura

Inoltre, se è pur vero che l’Azienda si è assicurata un risparmio per le forniture di alcuni mesi, parimenti bisogna tenere conto dei costi sostenuti da RI SP per l’attività di programmazione e di individuazione dei fabbisogni finalizzata alla stipulazione della convenzione, costi che finiscono di fatto per essere vanificati se il singolo ente sanitario disattende la convenzione e procede autonomamente agli acquisti necessari.

1.2 Ciò premesso occorre rilevare, come già sopra ricordato, che la sentenza di questa Sezione n. 801 del 2025 è stata riformata dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione III, n. 7976 del 2025.

Tuttavia, una lettura complessiva ed attenta della sentenza di appello porta alla conclusione che il Consiglio di Stato non ha negato il principio circa l’obbligo di acquisizione centralizzata bensì ha ravvisato nella fattispecie decisa dal TAR una delle poche eccezioni a tale obbligo, vale a dire la sostanziale differenza fra il prodotto da acquistare e quello oggetto della convenzione (altra eccezione è quella della mancata attivazione della convenzione, che però non ricorre nel caso di specie).

Nel caso deciso dal Consiglio di Stato si trattava però dell’acquisito di farmaci e il farmaco non oggetto della convenzione, che l’ente sanitario poteva acquistare autonomamente, era un farmaco c.d. biosimilare, mentre la convezione riguardava il farmaco c.d. originator .

Nel caso di specie siamo in presenza non dell’acquisito di farmaci ma di un dispositivo di protezione (camice TNT) per i visitatori dell’ospedale.

Le difese delle parti intimate evidenziano però che il prodotto di MA offerto nella procedura di affidamento diretto sarebbe in realtà differente da quello proposto nella gara per la convenzione centralizzata di acquisto.

Sul punto sono prodotte in giudizio le schede tecniche dei due camici (cfr. il doc. 16 ed il doc. 21 della ricorrente) e il difensore della società controinteressata ha rilevato che gli stessi hanno diversi codici di prodotto.

Reputa il Collegio che non si possa ravvisare nella presente fattispecie una differenza fra i prodotti tale da derogare all’obbligo di acquisto centralizzato.

Infatti, l’identità dei prodotti deve essere apprezzata sotto un profilo funzionale, al di là delle differenze tecniche o commerciali – talora minimali - che possono ravvisarsi fra i vari tipi di camice.

Si tratta, giova ribadire, dell’offerta di dispositivi di protezione monouso, destinati fra l’altro ai visitatori e non certo ai ricoverati oppure al personale sanitario, per cui il prodotto proposto nell’attuale affidamento non può certo considerarsi differente sotto il profilo funzionale da quello relativo invece alla gara per la convezione centralizzata.

1.3 Fermo restando quanto sopra esposto, l’attuale vicenda contenziosa impone al Tribunale una ulteriore considerazione.

Come anticipato nella narrativa in FATTO, ER ha ottenuto l’affidamento del lotto n. 8 della gara indetta da RI SP a seguito di una complessa controversia conclusasi con la sentenza della scrivente Sezione II n. 865 del 2025, che in via definitiva ha annullato l’aggiudicazione disposta a favore di MA ed ha disposto il subentro nel contratto a favore di ER.

Orbene, per effetto dell’affidamento diretto della fornitura a favore di MA quest’ultima finisce per ottenere di fatto il medesimo risultato utile che le è invece stato negato dalla suindicata pronuncia dello scrivente TAR.

L’affidamento diretto a MA di conseguenza, oltre a porsi in contrasto con la suindicata disciplina legislativa sull’obbligo di adesione alle convenzioni centralizzate di acquisto, finisce anche per eludere sostanzialmente la sentenza del TAR n. 865 del 2025, ormai passata in giudicato.

1.4 In conclusione, deve essere accertato l’obbligo per l’Asst resistente di avvalersi della convenzione stipulata da RI SP con ER per la fornitura di cui è causa, con accertamento altresì dell’illegittimità dell’atto impugnato con il ricorso principale.

2. La ricorrente ha proposto anche domanda di risarcimento dei danni asseritamente subiti.

La domanda non merita però accoglimento, per le ragioni che seguono.

In primo luogo non può ravvisarsi l’elemento della “colpa” (ex art. 2043 del codice civile) in capo all’Amministrazione, da intendersi quale colpa d’apparato, vale a dire degli uffici amministrativi chiamati alla gestione della presente vicenda.

Infatti, la complessità della disciplina legislativa statale e regionale in materia, disciplina di non facile coordinamento, oltre agli indirizzi non univoci della giurisprudenza amministrativa sul punto (diversità di indirizzi ammessa lealmente dalla scrivente Sezione nella più volte citata sentenza n. 801 del 2025), escludono la colpa della struttura amministrativa dell’Asst Niguarda nel caso di specie (si veda sul tema, fra le più recenti, la sentenza del TAR Lazio, Roma, Sezione II- quater , n. 6629 del 2026).

Inoltre, e tale circostanza appare comunque dirimente, nel caso di specie la ricorrente non ha assolto l’onere della prova del pregiudizio subito, onere interamente gravante sulla medesima ai sensi dell’art. 64, comma 1, del c.p.a. e dell’art. 2697 del codice civile.

E’ pacifico, infatti, che nel giudizio amministrativo, ancorché il principio dispositivo è in qualche modo attenuato dai poteri istruttori officiosi del giudice (cfr. l’art. 63 del c.p.a.), qualora sia proposta dal ricorrente domanda di risarcimento dei danni asseritamente subiti, l’onere della prova dei medesimi è a carico esclusivo del richiedente.

Sulla questione si veda ancora la succitata sentenza del TAR Lazio n. 6629 del 2026 secondo cui: « Va rammentato che, per granitica giurisprudenza, gli ordinari criteri di distribuzione dell'onere della prova ex art. 2697 c.c. implicano che gravi sul danneggiato la dimostrazione della sussistenza dei presupposti soggettivi e oggettivi della responsabilità extracontrattuale dell'amministrazione (cfr. ex multis recente T.A.R. Lazio, I quater, 26 gennaio 2026, 1391; Cons. Stato, sez. VII, 11 dicembre 2023 n. 10664; Cons. Stato sez. II, 7 gennaio 2022, n. 106). In particolare, l’onere della prova del danno subito deve essere assolto rigorosamente dalla parte che si assume danneggiata, spettando ad essa fornire la prova del pregiudizio e della sua entità ».

Orbene, la ricorrente nei motivi aggiunti (si vedano le pagine 6 e 7 dei medesimi) calcola dapprima l’asserito mancato ricavo derivante dall’omessa fornitura dei camici e in seguito, quanto alla decisiva ed essenziale prova del mancato utile, evidenzia che tale prova imporrebbe l’ostensione di una serie di dati commerciali “sensibili” come il prezzo di acquisto dai fornitori oppure i prezzi della logistica.

ER non fornisce nessuno di tali dati e chiede al TAR di pronunciare condanna dell’Amministrazione ai sensi dell’art. 34, comma 4, del c.p.a.

E’ evidente quindi che la ricorrente, per sua stessa ammissione, non dà prova del pregiudizio subito ma chiede al Tribunale una sorta di integrazione istruttoria, da reputarsi inammissibile nel caso di specie.

Infatti, la condanna pecuniaria di cui all’art. 34, comma 4, del c.p.a. realizzata mediante la fissazione dei criteri di liquidazione da parte del giudice non può evidentemente supplire al mancato assolvimento dell’onere della prova posto a carico esclusivo del sedicente danneggiato.

Neppure può essere invocato l’art. 1226 del codice civile sulla valutazione equitativa del danno.

La norma trova applicazione laddove il danno non può essere provato « nel suo preciso ammontare », ma presuppone comunque l’assolvimento dell’onere della prova secondo la diligenza che ci si può attendere dal creditore e non può colmare lacune probatorie imputabili esclusivamente a quest’ultimo (cfr. Cassazione civile, Sezione III, ordinanza n. 21607 del 2025: « La liquidazione equitativa del danno ha natura sussidiaria, perché presuppone l'esistenza d'un danno oggettivamente accertato. Essa attribuisce al giudice di merito non già un potere arbitrario, ma una facoltà di integrazione in via equitativa della prova semipiena circa l'ammontare del danno »).

Si conferma, in definitiva, la reiezione della domanda di risarcimento dei danni.

3. La complessità delle questioni trattate e la sostanziale reciproca soccombenza inducono il Tribunale a compensare interamente fra le parti le spese di lite, salvo l’onere del contributo unificato da riconoscersi a favore della ricorrente ER e da porre a carico dell’Azienda resistente ai sensi di legge (art. 13 comma 6 bis 1 del DPR n. 115 del 2002).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti,

- accerta l’illegittimità dell’atto impugnato con il ricorso principale, nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione;

- respinge la domanda di risarcimento dei danni.

Spese compensate, salvo l’onere del contributo unificato ai sensi di legge (DPR n. 115 del 2002).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

LE NU, Presidente

NI UC, Consigliere, Estensore

Luigi Rossetti, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI UC	LE NU

IL SEGRETARIO