Pubblicato il 09/02/2026

N. 00310/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00674/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 674 del 2023, proposto da RL IC NC Di RM, IN NC Di RM, rappresentati e difesi dall'avvocato Corrado Murru, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Frau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della Comunicazione di Provvedimento di Diniego Definitivo emesso dal Dirigente del Servizio Edilizia Privata del Comune di Cagliari, Protocollo 0168677/2023 in data 05.06.2023, notificato in data 17.06.2023, col quale si comunicava ai ricorrenti il diniego definitivo dell'istanza di concessione in sanatoria indicata in premessa, per le opere abusive realizzate dai signori NC di RM RL IC e NC di RM IN, consistenti nella realizzazione di una unità immobiliare a destinazione commerciale sita in Cagliari, Via Venezia 7/A, piano terra, identificata in Catasto Urbano del Comune di Cagliari al Foglio 21, particella 1544 sub 16.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cagliari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 il dott. BR SE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento epigrafato con cui il Comune di Cagliari ha rigettato l’istanza di condono ex art. 32, commi 26 e ss. del D.L. 269 del 2003 convertito in legge n. 326 del 2003 (c.d. terzo condono), in data 10.12.2004, acquisita al protocollo al n. 6307 del 20.01.2005, avente ad oggetto una nuova opera realizzata in assenza di titolo abilitativo edilizio, e, segnatamente, un'unità immobiliare a destinazione d'uso commerciale sita in Cagliari, Via Venezia 7/A, piano terra, identificata in Catasto Urbano del Comune di Cagliari al Foglio 21, particella 1544 sub 16.

Sul piano procedimentale, hanno esposto che:

- con nota prot. 243217 del 12.11.2010 i ricorrenti, tramite tecnico di fiducia, depositavano presso l'Ufficio Edilizia del Comune di Cagliari una prima documentazione integrativa composta da elaborato grafico, relazione tecnica e documentazione fotografica;

- in data 21.10.2011, col prot. 233213 del Comune di Cagliari, parte ricorrente, sempre tramite il Geom. Barrili, inviava ulteriore documentazione integrativa composta da un elaborato grafico, che riporta la situazione anteriore all'abuso e l'attuale, una relazione tecnica e un accertamento di conformità presentato nell'anno 2004 che aveva ad oggetto un'area cortilizia confinante con quello oggetto del presente procedimento;

- nell'anno 2013, i richiedenti, eseguivano un intervento di sostituzione della copertura mediante realizzazione di un solaio in muratura finalizzato a garantire l'integrità e la conservazione del manufatto;

- in data 05.11.2014 (Pratica/Esposto 16874) il Corpo di Polizia Municipale Servizio Sorveglianza Edilizia compiva un primo sopralluogo presso l’immobile e, in data 04.12.2020, il Corpo di Polizia Municipale Servizio Sorveglianza Edilizia eseguiva un secondo sopralluogo, riassunto nella relazione Prot.30691/2021 del 29.01.2021;

- con nota prot.322944 del 03.11.2022 il Comune trasmetteva una prima comunicazione di motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, richiamando le relazioni dei sopralluoghi della Polizia municipale, “ nel quale accertava la presenza di opere eseguite senza licenza edilizia (pratica sorveglianza edilizia 16874.00) ”. Inoltre, rilevava che le opere abusive sarebbero ricadute nella zona urbanistica B, sottozona B5, del PUC e per quanto riguarda il rischio archeologico “ in zona di particolare attenzione (art.66 NTA del PUC) ”;

- con successiva nota in data 19.04.2023 prot.0122696 il Servizio Edilizia inviava una seconda Comunicazione motivi ostativi, in quanto dal verbale del sopralluogo del 2020 si “ accertavano ulteriori opere abusive eseguite senza licenza edilizia rispetto alla situazione rappresentata nell'istanza di condono suddetta (pratica sorveglianza edilizia 16874.00) . In particolare “ si evince la realizzazione di modifiche all'oggetto dell'istanza di condono sopra citata, consistenti in sostituzione della copertura esistente, realizzata in listelli di legno, incannucciato e lamiera ondulata sovrastante, con un solaio di muratura realizzato ad altezza maggiore e con conseguente aumento di volumetria ”;

- nonostante le osservazioni presentate dai ricorrenti, il Comune ha adottato l’impugnato diniego all’istanza di condono, stante la presenza di “ ulteriori opere abusive eseguite senza licenza edilizia rispetto alla situazione rappresentata nell'istanza di condono suddetta (pratica sorveglianza edilizia 16874.00)” consistenti in sostituzione della copertura esistente, realizzata in listelli di legno, incannucciato e lamiera ondulata sovrastante, con un solaio di muratura realizzato ad altezza maggiore e con conseguente aumento di volumetria ”.

2. Avverso tale atto i ricorrenti deducono i seguenti motivi di diritto:

- I Violazione di legge. Violazione art.3 L.241/90. Omessa o carente motivazione. Eccesso di potere. Travisamento ed errori sul fatto. Difetto di istruttoria. Errore sui presupposti. Illogicità. Contraddittorietà. Irragionevolezza. Violazione del principio di proporzionalità , in quanto se è vero che parte ricorrente, per motivi di pericolo e vetustà, ha sostituito l'originaria copertura realizzata in listelli di legno e lamiera ondulata sovrastante, con un solaio in muratura, tuttavia, da un lato, mai sono stati positivamente accertati tanto la maggiore altezza del locale quanto un aumento di volumetria, dall'altro, il fabbricato non ha subito una completa modificazione.

Dal raffronto tra la volumetria dichiarata e quella stimata risulta: -al 10.12.2004 (domanda di condono): mc. 276,97 - al 05.11.2014 (data 1^ sopralluogo): mc. 253,16; al 04.12.2020 (data 2^ sopralluogo) mc. 283,30; dunque, secondo i ricorrenti, “ salvo una minima irrilevante discrepanza, imputabile alle modalità di rilievo e priva di valore economico trattandosi di cubatura in ipotesi sviluppata in altezza, è errata e non comprovata la contestazione di una maggiore altezza e conseguentemente di maggior cubatura del locale ” (p. 11 ricorso).

Analogamente, il confronto tra superfici e altezza del locale rivela: -al 10.12.2004 (domanda di condono): h. 3,75 e superficie mq. 66,09 -al 05.11.2014 (data 1^ sopralluogo): h. 3,75 – 4,00 e superficie mq 65,21; -al 04.12.2020 (data 2^ sopralluogo): h. 3,80 e superficie mq.61,65.

Inoltre, gli interventi successivi di minima entità - intonaco e pittura, l'avere reso il locale complanare innalzando il piano di calpestio -, e le addizioni di elementi amovibili - la vetrata o la sostituzione del serramento - strumentali all'utilizzazione del locale alla sua destinazione, non hanno determinato alterazioni tali da stravolgerne la struttura, rendendola irriconoscibile.

Solo la sussistenza di una radicale trasformazione dell'opera edilizia, nei suoi elementi caratterizzanti quali dimensioni, altezza e volumi, sagoma, destinazione d'uso, avrebbe impedito al Comune di determinare la consistenza e il tipo di intervento.

- II Violazione di legge. Art.1 e art.21-octies, comma 2, Legge 241/90. Violazione dei principi di chiarezza, precisione e trasparenza, certezza. Violazione di forma. Eccesso di potere. Omessa e/o perplessa comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento del condono ex art.10 bis L.241/90. Incongruenza e perplessità tra parte narrativa e parte dispositiva , in quanto il provvedimento di diniego definitivo (prot.0168677/2023) non è stato preceduto dalla legittima e chiara comunicazione dei motivi ostativi ex art.10 bis L.241/90, sotto più profili.

- III Violazione di legge. Violazione art.10 bis L.241/90. Violazione art.3 L.241/90. Omessa o apparente motivazione. Omesso esame osservazioni di parte. Omesso nuovo preavviso di rigetto ex art.10 bis L 241/90 sulle osservazioni , in quanto di tale presunta maggiore altezza e maggiore volumetria è assente alcuna misurazione diretta o per relationem (per quanto illegittima), la data e l'atto specifico nel quale tali rilievi sarebbero stati svolti, difettando in tale comunicazione l'obbligo di motivazione completa e trasparente.

3. Resiste in giudizio il Comune di Cagliari, che ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.

4. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

L’intera impostazione attorea è volta a contestare precipuamente che le modifiche apportate all’immobile abusivo oggetto di istanza di condono ex d.l. n. 269 del 2003 non sarebbero modifiche che hanno determinato un aumento di volumetria.

È in sostanza pacifico in causa che siano state realizzate le seguenti opere successivamente alla presentazione dell’istanza di condono, come descritte nel provvedimento impugnato:

“ la presenza di ulteriori opere abusive eseguite senza licenza edilizia rispetto alla situazione rappresentata in nell'istanza di condono, consistenti nella sostituzione della copertura preesistente, realizzata in listelli di legno, incannucciato e lamiera ondulata sovrastante, con un solaio in muratura realizzato ad altezza maggiore e conseguente aumento di volumetria tali da apportare modifiche strutturali all'opera, realizzando una nuova copertura ”, salva la contestazione che il solaio in muratura sia stato realizzato ad altezza maggiore e dunque non si sarebbe realizzato alcun aumento di volumetria, né, perciò, si sarebbe realizzata una modifica strutturale dell’opera.

Afferma in particolare la parte ricorrente che “ Solo la sussistenza di una radicale trasformazione dell'opera edilizia, nei suoi elementi caratterizzanti quali dimensioni, altezza e volumi, sagoma, destinazione d'uso, avrebbe impedito al Comune di determinare la consistenza e il tipo di intervento ” (p. 12 ricorso).

6. Tuttavia, ritiene il Collegio che le opere pacificamente realizzate sull’immobile abusivo prima di conseguire il provvedimento di condono e anch’esse quindi in assenza di titolo edilizio, siano abusive e costituiscano ragione ostativa al rilascio del condono, quand’anche non abbiano comportato un aumento di volumetria e non per questo esse non comportino invece una modifica rilevante dell’immobile.

Sul punto la giurisprudenza ha affermato infatti che:

- in presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori (quand’anche riconducibili, nella loro oggettività, alle categorie della manutenzione straordinaria del restauro e/o del risanamento conservativo, della ristrutturazione, della realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche), ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, sicché non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del comune di ordinarne la demolizione; ciò non significa negare in assoluto la possibilità di intervenire su immobili rispetto ai quali pende istanza di condono, ma solo affermare che, a pena di assoggettamento alla medesima sanzione prevista per l'immobile abusivo cui ineriscono, ciò deve avvenire nel rispetto delle procedure di legge, ovvero segnatamente dell'art. 35, legge n. 47 del 1985, ancora applicabile per effetto dei rinvii operati dalla successiva legislazione condonistica (Cons. Stato, sez. II, 5 dicembre 2019, n. 8314);

- non è possibile eseguire ulteriori lavori su opere abusive prive di condono, ancora in itinere (Cons. Stato, sez. IV, 29 novembre 2017, n. 5595);

- l'istituto del condono edilizio mira, infatti, ad adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, con il rilascio di un titolo che consenta l'ulteriore utilizzazione di un edificio realizzato in tutto o in parte in modo abusivo, ma non può ex se legittimare ulteriori lavori o attività eccedenti la situazione in atto (Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 2017, n. 1326);

- in tema di condono edilizio, ammettere lavori - sia pur di demolizione - che modifichino il manufatto abusivo, alterandone significativamente la struttura e riducendone la volumetria, al fine di rendere sanabile, dopo la scadenza del termine finale stabilito dalla legge per la condonabilità delle opere, costituisce un indebito aggiramento della disciplina legale, poiché sposta arbitrariamente in avanti nel tempo il termine finale previsto dalla legge per ottenere il condono edilizio, addirittura legittimando ulteriori interventi abusivi (Cass. pen., sez. III, 4 settembre 2023, n. 36580);

- è fatto assoluto divieto di modificare un manufatto abusivo, in pendenza dell’istanza di condono, fatta salva la possibilità di attivare il procedimento di cui all’art. 35 della legge 47 del 1985, a tenore del quale l’autore dell’abuso può completare, sotto la propria responsabilità, le opere sanabili previa notifica al comune del proprio intendimento, allegando perizia giurata ovvero documentazione avente data certa in ordine allo stato dei lavori abusivi, ed iniziando i lavori non prima di trenta giorni dalla data della notificazione;

- la presentazione della domanda di condono non autorizza l'interessato a completare né tantomeno a trasformare o ampliare i manufatti oggetto della richiesta, i quali, fino al momento dell'eventuale concessione della sanatoria, restano comunque abusivi. Qualora ciò dovesse accadere, il comune non può pronunciarsi sulla domanda di condono ma è tenuto a sanzionare le opere con l'ordinanza di demolizione (Cons. Stato, sez. VII, 29 marzo 2023, n. 3273; 8 marzo 2023, n. 2463).

7. Alla luce di tali consolidate e stringenti acquisizioni ermeneutiche in ordine alla possibilità di realizzare ulteriori opere su un immobile abusivo non (ancora) condonato, non può che ritenersi che la realizzazione di un solaio in muratura rispetto a una precedente copertura “ in listelli di legno, incannucciato e lamiera ondulata sovrastante ” rappresenti la realizzazione di una ulteriore opera abusiva non consentita a prescindere che il solaio in muratura sia stato realizzato ad una altezza maggiore con conseguente aumento di volumetria.

D’altronde, non può condividersi la tesi di parte ricorrente per cui tale nuova opera non comporti una modifica strutturale della struttura solo perché non sarebbe realizzato un aumento di volumetria, poiché è evidente che passare da una copertura dell’immobile in legno incannucciato e lamiere ad un solaio in muratura determini una modifica essenziale della struttura.

Né è giuridicamente corretto sostenere che sarebbe ostativa al rilascio del condono solo “ una radicale trasformazione dell'opera edilizia ”, come preteso dalla parte ricorrente.

Come visto anzi, la giurisprudenza ha chiarito che restano vietate, da un lato, anche le opere che comportano riduzione di volumetria, come le demolizioni, dall’altro che non rileva che l’intervento sia qualificabile come mera manutenzione straordinaria del restauro e/o del risanamento conservativo, ristrutturazione o realizzazione di opere costituenti pertinenze urbanistiche, restando esso vietato e determinando l’impossibilità di rilasciare il condono inizialmente richiesto.

8. Le considerazioni ora riportate sono assorbenti rispetto al merito della presente vicenda.

È appena il caso di rilevare comunque come il Comune abbia condotto una approfondita istruttoria, racchiusa, per quanto rileva solo sotto questo profilo specifico della maggiore altezza e comunque ad abundantiam di quanto sin qui già esposto, nel rilievo contenuto nella Relazione di accertamento redatta a seguito del sopralluogo del 4.12.2020: il “ raffronto tra l'accertato solaio in latero/cemento e la preesistente copertura piana in lastre ondulate è rappresentata dall'altezza netta interna del nuovo immobile. Difatti questa viene indicata in 3,5 m, con dislivello di cm 10 del calpestio interno all'immobile rispetto a quello del marciapiede dirimpetto, determinando un'imposta del solaio a 3,6 m, in entrambe le tavole grafiche progettuali presentate a questo Servizio dal Sig. NC DI LL IN, protocollo n° 243717 del 12/11/2010 e protocollo n° 233213 del 21/10/2011, quali documenti integrativi per l'istruttoria tecnica della già indicata istanza di condono edilizio del 10/12/2004. Per contro la quota netta interna dell'immobile è stata accertata in 3,80 m, con dislivello di cm 30 del calpestio interno all'immobile rispetto a quello del marciapiede, determinando un'effettiva imposta del solaio a 4,10 m. A suffragio della valutata maggiore imposta del solaio di 50 cm circa, rispetto a quello preesistente oggetto dell'istanza di condono edilizio, vi è anche la valutazione delle foto esterne del prospetto anteriore dell'immobile ” (doc. 12 Comune).

Il raffronto è poi documentale con quanto dichiarato dai ricorrenti nell’istanza di condono (doc. 3 Comune Tavola tecnica), mentre l’accertamento che gli organi comunali hanno compiuto in sede di sopralluogo è senz’altro coperto da fede privilegiata: “ il verbale redatto e sottoscritto dagli agenti a seguito di sopralluogo, attestante l'esistenza di manufatti abusivi, costituisce atto pubblico, fidefacente fino a querela di falso, ai sensi dell'art. 2700 c.c. , delle circostanze di fatto in esse accertate sia relativamente allo stato di fatto e sia rispetto allo status quo ante; viceversa, una perizia di parte, ancorché giurata, non è dotata di efficacia probatoria e pertanto non è qualificabile come mezzo di prova ” (Consiglio di Stato, sez. VI, 17/10/2022, n. 8811; Consiglio di Stato, sez. II, 20/01/2021, n. 633; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 16/01/2023, n. 710; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 5/06/2023, n. 1387).

Ad ogni modo, come già detto, quand’anche la variazione di altezza fosse stata minima, come deduce la ricorrente, passandosi da 3,75 mt a 3,80 mt, la stessa sarebbe comunque rilevante come modifica dello stato dell’immobile non consentita, trattandosi di immobile abusivo con istanza di condono ancora in itinere.

9. Infine, è infondato il motivo procedimentale sub. II, poiché in realtà le ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza di condono sono chiaramente individuabili dalla seconda, ma pur sempre tempestiva, comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda ex art. 10 bis l. n. 241 del 1990 del 19 aprile 2023, nella quale sono ben indicate le opere abusive ulteriori realizzate successivamente alla presentazione dell’istanza di condono:

“ Constatato che dagli atti della Sorveglianza edilizia si evince la realizzazione di modifiche all’oggetto dell'istanza di condono sopra citata, consistenti in sostituzione della copertura preesistente, realizzata in listelli di legno, incannucciato e lamiera ondulata, con un solaio in muratura realizzato ad altezza maggiore del precedente con conseguente aumento di volumetria; Effettuato il confronto con la documentazione grafica e fotografica trasmessa in data 12/11/2010 con prot. n. dal Geom. Barrili che contrasta con la situazione rilevata dalla Sorveglianza Edilizia in data 04/12/2020; Verificato dalla piattaforma digitale Street View che la modifica della copertura, apprezzabile sia dal prospetto che dalla visuale dall'alto, è stata posta in essere tra l'anno 2011 e l'anno 2014; Precisato che l'art. 32 c. 25 della L. 326/2003, prevede che le opere abusive oggetto di istanza di condono debbano essere state ultimate entro il 31 Marzo 2003 ”.

Il motivo è perciò senz’altro infondato, non mancandosi comunque di rilevare come, in ogni caso, l’omesso invio del preavviso di rigetto in relazione ad istanza di condono non inficia la validità del diniego reso nel caso che occupa, posto che “ trova applicazione l'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. n. 241/1990, secondo cui il mancato preavviso di diniego non produce effetti vizianti ove l'Amministrazione non avrebbe comunque potuto emanare provvedimenti diversi da quelli in concreto adottati ” (Consiglio di Stato sez. VII, 15/01/2025, n. 297), alla luce di tutto quanto sin qui esaminato nel merito.

10. In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna i ricorrenti alla rifusione, in favore del Comune di Cagliari, delle spese del giudizio, che liquida in euro 2.000,00, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco RI, Presidente

BR SE, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BR SE	Marco RI

IL SEGRETARIO