Pubblicato il 22/12/2025

N. 00598/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00439/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 439 del 2022, proposto da
DI NI, MA De HI, rappresentati e difesi dall’Avvocato Roberta Ugolotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Reggio Emilia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Annalisa Corradini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento PG n. 199304/2022 emesso in data 23 agosto 2022 dal Comune di Reggio Emilia – Servizio Sportello Attività Produttive e DIlizia – U.O.C. Sportello DIlizia e Controlli avente ad oggetto “ Determinazione ed irrogazione di sanzione pecuniaria, ai sensi dell'art. 10 comma 1 della Legge Regionale n. 23/2004 e smi, per opere eseguite su unità immobiliare posto in via Emilia S. Stefano n. 26/E e 26/F in Reggio Emilia ”, con cui è stata irrogata nei confronti dei ricorrenti la sanzione pecuniaria di € 9.000,00;

- di ogni altro atto preordinato, consequenziale e/o comunque connesso, ivi compresi pareri, note, proposte e valutazioni che possano aver concorso all'emanazione del provvedimento dirigenziale in questione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 la dott.ssa NA RT e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I sig.ri DI NI e MA De HI, con ricorso proposto come in rito, hanno impugnato il provvedimento prot. n. 199304/2022 del 23 agosto 2022, con cui il Servizio Sportello Attività Produttive e DIlizia del Comune di Reggio Emilia ha irrogato loro la sanzione amministrativa pecuniaria di € 9.000,00 ai sensi dell’art. 10, comma 1, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23, per opere eseguite sine titulo sull’unità immobiliare di loro proprietà, sita a Reggio Emilia, in via Emilia S. Stefano ai civici n. 26/E e n. 26/F, e inserita in un contesto immobiliare soggetto a vincolo di tutela.

I ricorrenti espongono in punto di fatto che:

- ad esito di sopralluogo effettuato da personale del Comune di Reggio Emilia, è stato accertato che l’immobile di loro proprietà, assentito per la funzione di negozio, risultava in realtà destinato ad attività di estetica, ricadente nella tipologia dell’artigianato di servizi alla persona, e che l’immobile in questione era stato oggetto di modifiche interne con demolizione di parti delle pareti divisorie e realizzazione di una diversa distribuzione degli ambienti senza previa acquisizione del titolo edilizio;

- le opere abusive realizzate sono state poi oggetto di sanatoria con accertamento della conformità urbanistica ed edilizia, avendo essi presentato al Comune di Reggio Emilia in data 25 febbraio 2020 la SCIA in sanatoria e avendo provveduto al versamento dell’oblazione per l’ammontare di € 2.500,00;

- le stesse opere, poi, con provvedimento della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la città Metropolitana di Bologna e le Province di Modena, Reggio Emilia e Ferrara del 14 gennaio 2022, sono state ritenute compatibili con il vincolo culturale imposto sull’immobile, in quanto “ non arrecano danno al bene culturale ai sensi dell’art. 20 del D.lgs 42/2004 ”, con conseguente mancata applicazione delle sanzioni di cui all’art. 160 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004 n. 42;

- con la determinazione dirigenziale impugnata, tuttavia, il Comune di Reggio Emilia ha ingiunto loro il versamento dell’ulteriore sanzione pecuniaria di cui all’art. 10, comma 1, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23;

- con istanza del 20 ottobre 2022, essi hanno presentato al Comune di Reggio Emilia richiesta di annullamento in autotutela della sanzione pecuniaria, allegando sia il provvedimento con cui la Soprintendenza ha ritenuto compatibili le opere realizzate con il vincolo di tutela, sia il parere con cui il Responsabile del Servizio Giuridico del Territorio, Disciplina dell’DIlizia, Sicurezza e Legalità della Regione Emilia-Romagna, pronunciandosi su fattispecie analoga a quella in esame, ha ritenuto non applicabile la sanzione di cui all’art. 10, comma 1, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 ai casi di avvenuta sanatoria delle opere abusive.

I ricorrenti ritengono illegittimo il provvedimento con cui è stata loro irrogata detta sanzione e ne chiedono l’annullamento, affidando il ricorso ai seguenti motivi di diritto: I. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 comma 1 della L.R. Emilia Romagna n. 24 del 2003 e del parere dalla stessa Regione espresso in data 25 marzo 2022 PG n. 2022/302717 – Eccesso di potere per manifesta illogicità, irragionevolezza e arbitrarietà ”; II. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 legge 241/90 - Eccesso di potere per difetto di motivazione ”.

In via di estrema sintesi, i ricorrenti lamentano che l’Amministrazione comunale avrebbe applicato erroneamente l’art. 10 comma 1, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23, disattendendo in toto il parere espresso dal Responsabile del Servizio Giuridico del Territorio, Disciplina dell’DIlizia, Sicurezza e Legalità della Regione Emilia-Romagna in data 25 marzo 2022.

Sostengono, infatti, che le opere abusive sono state sanate e che la stessa Soprintendenza ne ha accertato la compatibilità con il vincolo culturale impresso sul bene, ritenendo di non applicare le sanzioni di cui all’art. 160 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004 n. 42; ragion per cui il Comune non avrebbe potuto procedere all’applicazione dell’art. 10, comma 1, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23, riguardante le sole ipotesi di opere realizzate sine titulo su edificio vincolato e idonee a pregiudicare l’immobile tutelato. In questo caso, infatti, la sanatoria delle opere avrebbe eliso il carattere della abusività e l’accertamento di compatibilità reso dalla Soprintendenza avrebbe escluso qualsiasi danno al bene culturale. Secondo la prospettazione attorea, stessa lettura sarebbe stata resa dal Responsabile del Servizio Giuridico del Territorio, Disciplina dell’DIlizia, Sicurezza e Legalità della Regione Emilia-Romagna, su fattispecie analoga a quella per cui è causa, con parere del 25 marzo 2022, prodotto agli atti del giudizio (v. doc. n. 7 allegato al ricorso).

Lamentano, poi, il difetto di motivazione, non avendo il Comune di Reggio Emilia indicato il danno che le opere realizzate abusivamente, ma sanate, hanno arrecato al bene vincolato.

Si è costituito in giudizio il Comune di Reggio Emilia, instando per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza n. 374 del 16 dicembre 2022 la Sezione ha respinto la domanda cautelare per insussistenza del pregiudizio grave ed irreparabile.

Alla pubblica udienza del giorno 3 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è fondato.

L’art. 10, comma 1, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 statuisce che “ Lo Sportello unico per l'edilizia, qualora accerti l'inizio o l'esecuzione di opere, realizzate senza titolo o in difformità dallo stesso su edifici vincolati ai sensi della Parte seconda del decreto legislativo n. 42 del 2004, ordina la sospensione dei lavori e irroga, per l'illecito edilizio, una sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro, trasmettendo il provvedimento al competente organo periferico del Ministero per i beni e le attività culturali, al fine dell'assunzione delle determinazioni di cui all'articolo 160 dello stesso decreto legislativo ”.

Come già precisato dalla giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 23 marzo 2021 n. 282), la disposizione normativa ha una finalità deterrente ed è diretta a salvaguardare il bene vincolato. Presupposto per l’applicazione della sanzione in questione è, quindi, la realizzazione di opere sine titulo su immobile vincolato che da tali opere sia danneggiato. Ebbene, laddove, come nel caso di specie, le opere realizzate sine titulo risultino poi oggetto di sanatoria e siano dichiarate con provvedimento soprintendentizio compatibili con l’immobile vincolato, viene giocoforza meno il presupposto per poter ritenere irrogabile la sanzione di cui all’art. 10, comma 1, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004.

In definitiva, quindi, la sanatoria delle opere, che elide il carattere di abusività delle stesse, e il provvedimento soprintendentizio con cui si esclude qualsivoglia profilo di danno per l’immobile vincolato precludono radicitus l’applicazione della sanzione di cui all’art. 10, comma 1, della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23.

Il Collegio condivide quanto sostenuto dal Responsabile del Servizio Giuridico del Territorio, Disciplina dell’DIlizia, Sicurezza e Legalità della Regione Emilia-Romagna con il parere reso su analoga questione e prodotto dai ricorrenti agli atti del giudizio, nella parte in cui si sostiene che « l’assenso della Soprintendenza e la SCIA in sanatoria hanno consentito di regolarizzare l’illecito, sia sotto il profilo “della violazione degli obblighi di protezione e conservazione stabiliti dalle disposizioni del Capo III del Titolo I della Parte seconda” del Codice, sia sotto il profilo della violazione edilizia per attività costruttiva svolta in assenza o in difformità dal titolo abilitativo. Conseguentemente le opere, così “regolarizzate”, non possono essere oggetto di ulteriori sanzioni, avendo perso il carattere dell’antigiuridicità a seguito della sanatoria. In altri termini, non possono coesistere il procedimento di accertamento di conformità con titolo in sanatoria e il procedimento per abuso edilizio con applicazione della sanzione pecuniaria. Conseguita la sanatoria, non è corretta l’applicazione dell’ulteriore sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro prevista dall’art. 10, comma 1, della LR n. 23 del 2004 in quanto tale sanzione si applica in caso di abuso edilizio che abbia provocato un danno ad un bene culturale ».

In conclusione, il ricorso è fondato e deve essere accolto, restando assorbita la restante censura.

La peculiarità della questione consente la compensazione delle spese di lite, fermo restando l’obbligo del Comune di Reggio Emilia di rifondere ai ricorrenti il contributo unificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate, fermo restando l’obbligo del Comune di Reggio Emilia di rifondere ai ricorrenti il contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Italo SO, Presidente

NA RT, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA RT	Italo SO

IL SEGRETARIO