Pubblicato il 05/05/2026

N. 00996/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00420/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 420 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Strada dei Parchi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Annoni, Luisa Torchia e Sara Di Cunzolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, domiciliataria ex lege in Torino, via dell’Arsenale, n. 21;

nei confronti

LI De RO AR, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) della delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, n. 132/2024, pubblicata in data 27 settembre 2024, avente ad oggetto “ Procedimento avviato con delibera n. 16/2023. Approvazione delle misure concernenti il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari autostradali e dei gestori dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio delle reti autostradali ”;

b) dell’Allegato A alla delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, n. 132/2024, recante “ Misure concernenti il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari autostradali e dei gestori dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio delle reti autostradali ”;

c) di ogni ulteriore atto a questi annesso, connesso, presupposto e conseguenziale, ivi inclusi:

- la Relazione Istruttoria e la Relazione di Analisi di Impatto della Regolazione della delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, n. 132/2024;

- la delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 16/2023, avente ad oggetto “ Misure concernenti il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari autostradali e dei gestori dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio delle reti autostradali. Avvio del procedimento ”;

- la delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 130/2023, avente ad oggetto “ Procedimento avviato con delibera n. 16/2023. Misure concernenti il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari autostradali e dei gestori dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio delle reti autostradali. Indizione di una consultazione e proroga del termine di conclusione del procedimento ”, ivi inclusi i relativi allegati;

- la delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 91/2024, avente ad oggetto “ Procedimento avviato con delibera n. 16/2023. Indizione di una nuova consultazione pubblica sulle “Misure concernenti il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari autostradali e dei gestori dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio delle reti autostradali” e proroga del termine di conclusione del procedimento ”, ivi inclusi i relativi allegati

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Strada dei Parchi S.p.A. il 27/3/2026:

d) ove occorrer possa e nei limiti di cui si dirà, della delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 25 del 06.03.2026;

e) di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati ed in particolare di tutti gli atti e documenti in base ai quali detti atti sono stati emanati e quelli negli stessi richiamati, anche non direttamente citati

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 aprile 2026 il dott. Alessandro Cappadonia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

Strada dei Parchi S.p.A. (di seguito Strada dei Parchi o la concessionaria o la ricorrente) è concessionaria delle attività di costruzione e gestione dei collegamenti autostradali A24 e A25.

La concessione è regolata dalla Convenzione Unica di Concessione sottoscritta in data 18 novembre 2009 con ANAS S.p.A., cui è successivamente subentrato nel ruolo di concedente, a far data dal primo ottobre 2012, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (di seguito il MIT o il concedente) ai sensi e per gli effetti dell’art. 11, comma 5 del D.L. n. 216/2011 convertito con modificazioni nella Legge n. 14/2012 e dell’art. 36 del D.L. n. 98 del 2011 convertito con modificazioni dalla Legge n. 111 del 2011.

La convenzione, come integrata e modificata dall’atto aggiuntivo sottoscritto in data 21 dicembre 2023, fissa in modo inderogabile i diritti e gli obblighi della concessionaria nel rapporto con il concedente. Tra gli obblighi vi sono: (a) quello di eseguire i soli interventi previsti nel PEF vigente che non contempla la realizzazione di “ nuove opere ”; (b) quello di gestire l’infrastruttura in concessione nel rispetto dei livelli di servizio stabiliti con il concedente, assicurandone l’ordinaria manutenzione. Tra i diritti vi è quello di esigere dall’utenza per tutta la durata della concessione il pagamento delle tariffe come convenzionalmente determinate e progressivamente aggiornate.

L’Autorità di Regolazione dei Trasporti (di seguito anche “RT” o “Autorità”) ha avviato, con delibera n. 59/2022 del 14 aprile 2022, un’indagine conoscitiva “ finalizzata all’avvio di un procedimento volto a definire il contenuto minimo degli specifici diritti che gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari autostradali e dei gestori delle aree di servizio delle reti autostradali ”, di cui all’allegato A alla delibera stessa; in esito a tale indagine conoscitiva, l’Autorità ha ritenuto di poter confermare l’esigenza di definire il contenuto minimo dei diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari autostradali e dei gestori dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio delle reti autostradali, trattandosi di diritti che, per le rilevate criticità, necessitano di essere declinati e specificati nel loro contenuto minimo, precisando altresì le modalità atte a garantirne l’effettivo esercizio.

In data 27 gennaio 2023, l’Autorità ha pubblicato la delibera n. 16/2023, volta ad “ avviare […] un procedimento per la definizione del contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari autostradali e dei gestori dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio delle reti autostradali ”.

L’RT ha, con tale procedimento, inteso definire, in particolare, “ il contenuto minimo dei diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari autostradali e dei gestori dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio delle reti autostradali, con particolare riferimento: (i) all’informazione agli utenti prima, durante e dopo il viaggio; (ii) all’accesso alle aree di servizio e di sosta da parte degli autotrasportatori; (iii) all’accesso e alla fruibilità delle aree di servizio e di sosta per le persone con disabilità e a mobilità ridotta; (iv) ai disservizi (causati da cantieri, correlati al transito ai caselli o dovuti a rallentamenti causati da incidenti o altri eventi) che incidono sulla qualità attesa dei servizi autostradali e sull’eventuale necessità di misure di assistenza specifica all’utenza connessa a tali eventi; (v) ai servizi di rifornimento di GNC, GNL e GPL, nonché ai servizi di ricarica dei veicoli elettrici; (vii) ai servizi di telepedaggio; (vi) al trattamento dei reclami ”.

Facendo seguito alla delibera n. 16/2023, l’RT ha pertanto una prima volta adottato uno schema d’atto contenente le “ Misure concernenti il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari autostradali e dei gestori dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio delle reti autostradali ”, sottoponendolo a ulteriore consultazione (delibera n. 130/2023).

L’Autorità, in ragione delle osservazioni formulate dai soggetti interessati, con la delibera RT n. 91 del 26 giugno 2024, ha quindi modificato lo schema di atto di regolazione relativamente a diverse misure e, all’esito delle modifiche, ha indetto un’ulteriore fase di consultazione pubblica.

L’RT ha poi stabilito “ di prorogare […] il termine per la conclusione del procedimento avviato con la delibera n. 16/2023: a) al 31 marzo 2025 per quanto attiene alla definizione delle misure afferenti al sistema di calcolo del rimborso del pedaggio in presenza di limitazioni all’utilizzo dell’infrastruttura e relative modalità di erogazione; b) al 30 settembre 2024 per quanto attiene alla definizione delle misure diverse da quelle di cui alla lettera a) ”.

All’esito, l’Autorità ha definito le “ Misure concernenti il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari autostradali e dei gestori dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio delle reti autostradali ”, approvandole quale Allegato A alla delibera n. 132/2024, qui impugnata.

L’RT ha introdotto esplicitazioni, precisazioni e semplificazioni in merito ai seguenti profili, come più nel dettaglio illustrato nella Relazione istruttoria: definizioni; diritto alla trasparenza relativa alla gestione e all’utilizzo dell’infrastruttura autostradale e dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio, procedure operative per l’assistenza; diritto all’informazione relativa al viaggio; modalità con cui sono rese le informazioni; diritti connessi al trattamento dei reclami.

Ha altresì deciso “ di individuare, in considerazione delle esigenze rappresentate dai partecipanti alla consultazione, tempistiche differenziate per l’applicazione delle diverse misure, estendendo, per alcune di esse, il relativo termine da 10 mesi a 12 mesi, decorrente dall’approvazione delle Misure ”. Ha, infine, stabilito – confermando quanto anticipato con la delibera n. 91/2024 – di rinviare a un successivo provvedimento le proprie determinazioni in tema di sistema di calcolo del rimborso del pedaggio, unico e integrato per tutte le concessionarie autostradali, dando atto che “ le misure afferenti al sistema di calcolo del rimborso del pedaggio in presenza di limitazioni all’utilizzo dell’infrastruttura e relative modalità di erogazione, che gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari autostradali, saranno adottate con una successiva deliberazione, a conclusione del procedimento avviato con delibera n. 16/2023 ” (cfr. punto 2 della delibera).

Ritenendo che il potere attribuito all’RT dall’art. 37, comma 2, lett. e) del D.L. n. 201/2011 non si sia estrinsecato in misure ragionevoli e in concreto applicabili, sia nei contenuti che nei tempi di attuazione, con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato e depositato in data 24 gennaio 2025 la ricorrente ha impugnato la delibera n. 132/2024, deducendo i seguenti motivi, così testualmente rubricati:

1) “ Sull’illegittimità delle Misure 3, 4 e 14 della delibera RT n. 132/2024. Violazione di legge degli artt. 37 e 43, decreto-legge n. 201/2011 e dell’art. 9, legge n. 193/2024. Sull’illogicità delle misure per impossibilità materiale della loro realizzazione nei tempi previsti dall’RT, anche in ragione delle disposizioni che disciplinano il procedimento di modifica della convenzione. Sull’illegittimità delle misure, nella parte in cui la loro implementazione non è subordinata al riconoscimento degli investimenti in sede di aggiornamento della convenzione e del PEF ”;

2) “ Sull’illegittimità delle Misure 3 e 4, nella misura in cui prescrivono obblighi in capo alla concessionaria, che sono rimesse all’attività di soggetti terzi ”;

3) “ Sull’illegittimità della Misura 5, in relazione alla tempistica di implementazione prevista dalla Misura 14 ”;

4) “ Sull’illegittimità della Misura 10. Intrinseca illogicità della nozione di “viaggio programmato”. Irragionevolezza della prescrizione che impone di fornire una risposta motivata al reclamo entro 30 giorni, nell’ipotesi in cui siano necessari approfondimenti istruttori ”;

5) “ Sull’illegittimità della Misura 8. Indeterminatezza della misura ”.

Con atti di opposizione ex art. 10 del D.P.R. n. 1199/1971, notificati rispettivamente in data 17 e 22 febbraio 2025, sia il controinteressato avv. LI De RO AR quale utente autostradale, che l’Autorità di Regolazione dei Trasporti quale amministrazione che ha adottato i provvedimenti impugnati, hanno chiesto che il ricorso straordinario fosse deciso in sede giurisdizionale.

Alla luce della sopravvenuta opposizione, la ricorrente ha ritualmente trasposto il ricorso in sede giurisdizionale con atto notificato e depositato il 25 febbraio 2025.

L’RT si è costituita in giudizio attraverso la Difesa erariale per resistere al ricorso.

Quindi, con ricorso per motivi aggiunti notificato e depositato in data 27 marzo 2026 la concessionaria ha impugnato la delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 25 del 6 marzo 2026 di “ Avvio di un procedimento ordinatorio nei confronti dei concessionari autostradali” in relazione alla “Misura 5.7, lettera c), dell’Allegato “A” alla delibera n. 132/2024 ”, svolgendo altresì domanda cautelare.

La ricorrente ha affidato le proprie difese al seguente motivo di ricorso, così testualmente rubricato: “ Violazione e/o falsa applicazione di legge: artt. 81 e 97 Cost.; artt. 37 e 43, D.L. n. 201/2011, convertito con modificazioni con legge n. 214/2011; art. 14-bis D.L. 145/2023, convertito con modificazioni con legge 15 dicembre 2023, n. 191; art. 2, comma 82 ss. D.L. n. 286/2006; art. 8-duodecies, comma 2, legge n. 101/2008; art. 14 d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 s.m.i.; art. 21, comma 5, D.L. n. 355/2003 convertito con legge n. 47/2004, così come modificato dall’art. 27 D.L. n. 69/2013 convertito con legge n. 98/2013; art. 2051 c.c. Eccesso di potere, irragionevolezza, illogicità, erroneità dei presupposti, perplessità dell’azione amministrativa, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione e di istruttoria, contrasto con la convenzione unica del 18/11/2009 così come modificata dall’atto aggiuntivo del 21.12.2023 e con le delibere RT nn. 66/2019 e 241/2025 ”.

Con istanza depositata in data 28 marzo 2026, l’RT ha chiesto di disporre il rinvio dell’udienza di discussione del ricorso, tenuto conto della pendenza di altre cause (la cui discussione è prevista all’udienza pubblica del 10 luglio 2026) aventi ad oggetto l’impugnazione dei medesimi atti sulla base di analoghe censure, proposte da altre società concessionarie di tratte autostradali. L’RT ha chiesto altresì di disporre la riunione della presente causa, nonché delle altre cause, oggettivamente connesse, chiamate all’odierna udienza e all’udienza del 10 luglio 2026.

Con memoria depositata in data 10 aprile 2026 in vista dell’udienza camerale fissata per l’esame della domanda cautelare recata dai motivi aggiunti, l’RT ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, poiché non sono “ di regola impugnabili gli atti di avvio del procedimento, in quanto privi di effetti lesivi autonomi ”.

All’udienza camerale del 16 aprile 2026, le parti hanno dichiarato di rinunciare ai termini a difesa al fine di consentire la trattazione nel merito nella già fissata udienza pubblica odierna anche del ricorso per motivi aggiunti; la ricorrente ha altresì dichiarato di rinunciare alla domanda cautelare.

All’udienza pubblica del 16 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

IR

Preliminarmente, in merito all’istanza di rinvio e di riunione avanzata dall’RT (con riferimento ai procedimenti aventi R.G. meglio indicati nell’istanza depositata in data 28 marzo 2026), il Tribunale ritiene che la stessa non possa essere accolta in quanto, seppur sussistano in linea generale profili di connessione oggettiva tra le cause (le quali hanno ad oggetto, salvo eccezioni, l’impugnazione dei medesimi atti), nondimeno le controversie in questione presentano tratti differenziali, connessi alle caratteristiche soggettive delle singole società ricorrenti, che ne rendono opportuna la trattazione e decisione separate.

Sempre in via preliminare, il Tribunale ritiene necessario premettere un breve inquadramento circa le peculiarità dell’attività di regolazione demandate all’RT, anche con riferimento alle modalità e limiti del sindacato giudiziale.

L’attività regolatoria svolta dall’RT nel settore autostradale (così come negli altri settori non pienamente liberalizzati, anche in ragione dell’esistenza di una infrastruttura essenziale) è funzionale a conseguire l’obiettivo di una graduale apertura del mercato alle dinamiche concorrenziali, mediante la previsione di regole che “simulino” l’esistenza di un mercato in concorrenza, anche al fine di orientare le decisioni degli operatori economici in senso favorevole all’utenza finale, sia in relazione ai costi del servizio che in relazione al miglioramento qualitativo e quantitativo delle infrastrutture e dei servizi messi a disposizione della collettività.

Si aggiunga che la stessa funzione dell’attività di regolazione impone di esaltarne il carattere di dinamicità e “rivedibilità”, nell’ottica di un progressivo affinamento verso la configurazione di misure regolatorie gradualmente meno invasive e più idonee a fronte dell’assetto che si viene a configurare, tenuto conto del grado di concorrenzialità raggiunto dal mercato ovvero dei risultati di tutela in concreto conseguiti nel corso del periodo regolatorio (i quali, in tesi ed alla luce delle reazioni del mercato, potrebbero richiedere aggiustamenti rispetto a determinazioni regolatorie assunte in precedenza).

Dal punto di vista pratico, la valutazione del grado di concorrenzialità del mercato, la rilevazione delle conseguenze delle iniziative regolatorie già in atto, nonché la rilevazione delle esigenze degli stakeholder da porre a bilanciamento, trovano collocazione naturale all’interno della fase istruttoria del procedimento regolatorio.

Tale fase assume, nei procedimenti volti alla regolazione, un “peso” e un’estensione (oggettiva e soggettiva) superiori a quelli ordinari, proprio in ragione dell’ampiezza del ventaglio delle opzioni regolatorie a disposizione dell’Autorità e della necessità di verificare, in concreto, le ricadute attuative della regolazione (pregressa e futura).

Quanto al sindacato del giudice sugli atti di regolazione, occorre muovere dalla premessa per cui il potere esercitato dall’Autorità nell’adozione di tale tipologia di atti è ordinariamente connotato da discrezionalità tecnica elevata, in quanto le fattispecie normative attributive del potere sono generalmente incentrate su concetti giuridici indeterminati, la cui concretizzazione richiede l’impiego di conoscenze specialistiche (in particolare, attinenti alle scienze economiche).

Conseguentemente, trovano applicazione i principi generali in punto di sindacato giudiziale sulla discrezionalità tecnica, secondo cui il giudice può svolgere un sindacato (anche “intrinseco”) sulla plausibile applicazione delle conoscenze specialistiche senza potere sostituire la propria valutazione a quella operata dall’amministrazione, nei casi in cui quest’ultima rientri in un ventaglio di opzioni tutte “scientificamente” opinabili. In altre parole, il sindacato di ragionevolezza che ordinariamente viene consentito al giudice in relazione all’attività amministrativa discrezionale assume, nei casi di discrezionalità tecnica, la forma di un sindacato sulla ragionevolezza “tecnica” della scelta operata dall’amministrazione in applicazione delle conoscenze specialistiche alle quali il concetto giuridico indeterminato che compone la fattispecie fa riferimento (in questo senso si pone la giurisprudenza del Consiglio di Stato; vedi, ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 3 febbraio 2022, n. 757 e, con specifico riferimento alla discrezionalità tecnica esercitata dalle autorità amministrative indipendenti, Cons. Stato, Sez. III, 20 gennaio 2023, n. 720).

Ciò posto, va ulteriormente chiarito che, alla luce dell’ampiezza valutativa di cui l’Autorità gode in materia di regolazione dei mercati e della funzione necessariamente “promozionale” di tale attività rispetto alle dinamiche concorrenziali ed alla tutela degli utenti, ai fini del sindacato giudiziale sulla ragionevolezza tecnica delle scelte regolatorie, deve richiedersi alla parte che si ritenga lesa di dimostrare l’irragionevolezza della scelta del regolatore, oltre ovviamente a prospettare un’alternativa plausibile.

Inoltre, va evidenziato come il controllo giudiziale sulla “tenuta” della scelta tecnica operata dall’amministrazione, pur muovendo dall’esame della motivazione dell’atto regolatorio, non può tuttavia prescindere dall’analisi approfondita anche del contenuto degli atti istruttori e delle posizioni espresse dagli operatori e dall’autorità nel corso del procedimento, tenuto conto della rilevanza di tale fase procedimentale ai fini dell’esercizio del potere di regolazione. L’obbligo di motivazione, infatti, per la natura intrinseca della regolazione, resta dequotato a fronte dei più pregnanti preliminari obblighi di consultazione, contraddittorio e istruttoria che, nel caso di specie, e come meglio infra chiarito, difficilmente possono essere ritenuti carenti, avendo l’amministrazione condotto un pluriennale e serrato confronto con gli stakeholder. Può infatti sin d’ora evidenziarsi come la complessiva attività istruttoria posta a fondamento delle delibere impugnate con ricorso principale e ricorso per motivi aggiunti abbia avuto una rilevante estensione temporale (approssimativamente dal gennaio 2023, senza considerare la consultazione preliminare attivata nell’aprile 2022, fino, in una prima fase, al settembre 2024 e quindi nuovamente al 2 dicembre 2025, data di adozione della delibera n. 211/2025) e abbia coinvolto, in modo attivo e partecipato, numerosi stakeholder interessati agli effetti della futura regolazione. Dunque, dal punto di vista metodologico, alla luce della consistente attività istruttoria svolta e analiticamente documentata dall’RT, il controllo sulla ragionevolezza tecnica delle scelte regolatorie operate dall’RT non può prescindere da un riferimento anche al materiale istruttorio acquisito nel procedimento.

Ciò chiarito in prospettiva generale, può procedersi all’esame del merito della controversia.

Con il primo motivo di ricorso la ricorrente lamenta l’illegittimità delle Misure 3 e 4 (con particolare riferimento alle Misure 3.1, lettera i), 4.1, lettere a.1), a.2) e a.3) e 4.6) contenute nella delibera RT n. 132/2024 in quanto ritenute “ irrealizzabili, per un verso, entro i tempi unilateralmente stabiliti dall’Autorità di regolazione alla Misura 14 e, per altro verso, senza tenere conto dei relativi costi nell’ambito del rapporto concessorio in essere ”.

Le misure, in particolare hanno ad oggetto il “ Diritto alla trasparenza relativa alla gestione e all’utilizzo dell’infrastruttura autostradale e dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio ” e il “ Diritto all’informazione relativa al viaggio ”. Secondo la ricorrente, esse solo formalmente riguarderebbero meri adempimenti informativi all’utenza, di cui la concessionaria è onerata, imponendo, nella sostanza, a quest’ultima, ingenti investimenti (non compatibili con il contenuto economico della disciplina del rapporto concessorio sulla base del quale la società gestisce l’infrastruttura) al fine di dotare la rete autostradale delle tecnologie necessarie alle rilevazioni dei dati oggetto dell’informazione. Inoltre, le Misure, in ragione di tali profili di complessità, non sarebbero attuabili entro le ristrette tempistiche delineate dalla Misura 14.

Ancora, la stessa Misura 14 sarebbe anche intrinsecamente illegittima in quanto, pur correttamente prevedendo che “ Gli importi complessivi annui a consuntivo derivanti dall’applicazione delle presenti misure sono contabilizzati separatamente nell’ambito dei pertinenti sistemi tariffari di pedaggio, distinguendo tra: a) costi di gestione; b) rimborsi e indennizzi a utenti ”, tuttavia non terrebbe conto della circostanza che le misure possono essere oggetto di implementazione solamente a seguito del loro inserimento nell’ambito del perimetro delle obbligazioni della concessionaria e del corrispondente inserimento tra gli investimenti, per cui è previsto il recupero nell’ambito del sistema tariffario di pedaggio.

Il motivo di ricorso è privo di fondamento.

Non coglie nel segno la contestazione (costituente la ragione portante del primo motivo di ricorso) in base alla quale le Misure 3 e 4 della delibera n. 132/2024 sarebbero irrealizzabili, per un verso, a causa del grado di dettaglio delle informazioni richieste, entro i tempi unilateralmente stabiliti dall’Autorità di regolazione alla Misura 14 e, per altro verso, senza tenere conto dei relativi costi nell’ambito del rapporto concessorio in essere.

In primo luogo, in ordine all’evocato “ grado di dettaglio ” delle informazioni richieste, che impedirebbe l’implementazione delle Misure nei termini e tempi previsti, dalla comunicazione della stessa ricorrente, acquisita nel corso del procedimento, circa lo stato di attuazione delle Misure di cui alla delibera n. 132/2024, emerge che la concessionaria ha avviato le iniziative richieste a decorrere dal 1° gennaio 2024, data nella quale è intervenuta la reintegrazione nella titolarità della concessione. In particolare, la concessionaria, “ nonostante la dispersione temporale dovuta all’illegittima revoca della concessione …, ha applicato ben 90 misure sulle 118 oggi richieste, mentre proseguono gli sviluppi, interni ed esterni, per portare a conclusione i restanti items, di cui 7 risultano attualmente non applicabili per motivi diversi, descritti precedentemente in modo puntuale ” (cfr. pag. 4 del documento n. 3 del 9 settembre 2025, depositato dalla parte resistente in data 26 novembre 2025) . In quella circostanza, specificamente deputata all’istruttoria preliminare all’adozione delle misure, non è stata dunque eccepita la presenza di alcun significativo ostacolo – quanto ai costi da affrontare e alle procedure autorizzative da avviare – per l’implementazione del sistema di raccolta delle informazioni.

Sempre in fase istruttoria si sono espressi, in termini sostanzialmente sovrapponibili, diversi concessionari interpellati, rappresentando, pur con scadenze temporali diverse, puntuali tempi di implementazione ed evidentemente anche assumendo, essi per primi, che i costi indotti dagli oneri informativi fossero fisiologicamente assorbibili nel rischio di impresa caratteristico della concessione. Non è in alcun modo ricavabile dall’intero sistema regolatorio che ogni e qualsivoglia costo sopravvenuto a carico del concessionario debba trovare istantaneo riscontro in tariffa; tanto meno il sistema implica che ogni e qualsivoglia modifica dell’attività debba transitare attraverso una immediata revisione del PEF e degli accordi contrattuali; si ricorda, infatti, come la gestione della concessione resti pur sempre un contratto di impresa, con un fisiologico quanto necessario margine di rischio dell’operatore economico; né la circostanza che, nella fisiologia della contabilità regolatoria, si debba dare evidenza dei costi di gestione implica che essi siano sempre tali da alterare istantaneamente l’equilibrio contrattuale.

Del resto, il sistema tariffario adottato dall’RT – dal contenuto identico per tutte le concessioni – dispone alla Misura 5.2, lettera a), il recupero nell’ambito della componente tariffaria di gestione “ (i) dei costi operativi, comprensivi di quelli relativi alla manutenzione ordinaria e degli utilizzi, medi su base quinquennale, dei fondi di accantonamento destinati alla manutenzione ciclica dell’infrastruttura autostradale, stimati con riferimento all’Anno base per ciascun periodo regolatorio, nonché dei costi operativi incrementali legati ai nuovi investimenti e alle sopravvenienze legislative e regolamentari; (ii) dei costi di capitale (ammortamento e remunerazione del capitale investito) afferenti agli asset di funzionamento per la gestione della concessione, non reversibili al termine del rapporto concessorio ” (cfr., ex multis , delibera n. 71/2019).

Pertanto il sistema tariffario contempla, fisiologicamente, la riconoscibilità in tariffa dei costi, ivi inclusi quelli inerenti all’implementazione della regolazione, ferma tuttavia la sua ordinaria periodicità; non è infatti imposto alcun automatismo implicante immediata revisione contrattuale a fronte di ogni e qualsivoglia iniziativa dell’Autorità di regolazione; né la ricorrente ha (tanto nel procedimento che nel presente giudizio) fornito qualsivoglia concreta e plausibile quantificazione di costi tale da far dubitare della sostenibilità degli interventi.

Nell’esaminare poi con maggior grado di dettaglio i singoli nuclei censori, e nei limiti di quanto oggettivamente contestato, occorre premettere che in base alla Misura 3.1, lettera i), “ Gli utenti hanno diritto ad accedere ad informazioni relative alla gestione e all’utilizzo dell’infrastruttura autostradale e dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio della stessa, rese disponibili – con le modalità di cui alla Misura 5 – dai concessionari autostradali, concernenti almeno: … i) lo scostamento, calcolato con cadenza mensile, per ciascuna tratta elementare, o per un aggregato di tratte elementari la cui lunghezza complessiva non superi i 50 km, tra il tempo medio di percorrenza effettivo rilevato e il tempo di percorrenza alla velocità a flusso libero differenziato per tipologia di traffico (leggero/pesante), per fascia oraria (diurna/notturna) e per tipologia di giorni (feriali/festivi) ”. Inoltre, in base alla Misura 4.1, lettere a.1), a.2) e a.3), “ I concessionari autostradali, in relazione alle tratte autostradali gestite e in collaborazione tra loro, anche al fine di garantire l’omogeneità dell’informazione, assicurano - con le modalità di cui alla Misura 5 - la disponibilità delle informazioni specifiche concernenti il percorso d’interesse dell’utente, tali da consentire le migliori scelte di viaggio, tra cui almeno: a) il percorso autostradale più corto in termini chilometrici e il percorso autostradale più rapido per giungere alla destinazione prescelta, nonché, per il percorso prescelto dall’utente: a.1) il tempo di percorrenza in condizioni di circolazione non perturbata, calcolato sulla base della velocità a flusso libero, per tipologia di traffico (leggero/pesante); a.2) il tempo di percorrenza previsto per tipologia di traffico (leggero/pesante), tenuto conto dell’eventuale presenza di cantieri e delle condizioni di viabilità e traffico al momento dell’interrogazione, o, in caso di interrogazione relativa ad una partenza programmata entro i 7 giorni successivi, il tempo di percorrenza previsto, tenuto conto sia dei dati storici di traffico, che della stagione, dei giorni (festivi/feriali) e della fascia oraria (diurna/notturna) di interesse, nonché dell’eventuale programmazione di cantieri; a.3) la velocità media, nonché i dati di traffico per tipologia (leggero/pesante), rilevati nell’ultimo mese e nel corrispondente mese dell’anno precedente, per giorno (festivi/feriali) e fascia oraria (diurna/notturna) di interesse ”.

Giova osservare che, come ampiamente argomentato dall’RT nel corso del procedimento e nel contraddittorio con le parti, i tempi di percorrenza lungo la rete autostradale non devono necessariamente provenire da rilevazioni effettuate con strumenti proprietari (a titolo esemplificativo, telecamere con tecnologia Automatic Number Plate Recognition o strumenti per la lettura della targa), ma possono, ad esempio, essere acquisiti anche tramite provider esterni, o dai dati di ingresso e uscita (e relativi orari) disponibili in virtù del pagamento del pedaggio.

Analogamente, non è richiesto che la differenziazione delle informazioni per tipologia di traffico avvenga sulla base di una misurazione puntuale, ma è possibile anche utilizzare delle stime, basate sulla ripartizione del traffico, fermo restando che il concessionario dovrà dare evidenza, su richiesta dell’Autorità, circa la correttezza del metodo di stima utilizzato atteso che l’Autorità è tenuta a esercitare in ogni caso le sue prerogative nell’ambito delle attività monitoraggio e verifica del corretto adempimento delle Misure di regolazione adottate. Nella Misura 3.1 della delibera n. 132/2024, anche nella versione precedente alla pubblicazione della delibera n. 211/2025 che ha espunto il termine “ rilevato ” dalla lettera i), ove ora si fa riferimento soltanto al “ tempo medio di percorrenza effettivo ”, non era comunque specificata alcuna modalità esclusiva di rilevazione e, di conseguenza, non era in alcun modo né imposto l’utilizzo di sistemi proprietari di rilevazione, né tantomeno escluso l’utilizzo di dati provenienti da provider esterni o eventuali altre metodologie di stima. La problematica si riflette necessariamente sulla contestata non sostenibilità economica dell’implementazione delle misure; non è infatti imposto alle concessionarie di effettuare ingenti investimenti al fine di dotare la rete autostradale di tecnologie specifiche ed ulteriori rispetto a quanto già in gran parte ricavabile dall’ordinaria gestione del traffico per rilevare i dati oggetto dell’informazione. Né la parte può scientemente prospettare la soluzione più onerosa, benché non necessaria, per poi predicarne l’irrazionalità o la non sostenibilità economica.

Neppure è intrinsecamente irrazionale la distinzione della tipologia di traffico fra “ leggero ” e “ pesante ” menzionata tanto dalla Misura 3.1, lettera i) quanto dalla Misura 4.1, lettere a.1), a.2) e a.3).

Invero, tale profilo di criticità era stato già sollevato dall’AT nel corso del procedimento condotto dall’Autorità con nota prot. RT n. 106882/2024 del 28 ottobre 2024 (cfr. documento n. 13 di parte resistente) ed è stato chiarito con il riscontro alla predetta nota, offerto dagli Uffici dell’RT con comunicazione prot. RT n. 118544/2024 del 19 novembre 2024 (cfr. documento n. 14 di parte resistente): ivi, si è illustrato che “ Con riguardo alla definizione della tipologia di traffico leggero/pesante, si ritiene possibile fare riferimento alla distinzione ad oggi in uso per il Censimento della circolazione (nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti prot. 4453 del 23 febbraio 2023), la quale risulta nota a tutti i concessionari ”.

Con tale nota ministeriale (documento n. 15 di parte resistente), il concedente ha fornito ai concessionari le istruzioni a cui conformarsi per la rilevazione e la trasmissione di alcuni dati, tra cui anche quelli relativi ai “ transiti veicolari alle stazioni/barriere di esazione e i volumi veicolari sulle tratte elementari della rete in concessione ” (cfr. pag. 1 della nota MIT prot. n. 4453/2023). Orbene, a tal fine, il concedente ha elaborato un’apposita tabella in cui “ sono rappresentati sinteticamente varie tipologie di veicoli raggruppate per classi di pedaggio e la equivalenza con la classificazione usuale in Veicoli Leggeri (VL) e Veicoli pesanti (VP) ” (cfr. pagg. 5 e 6 della nota MIT prot. n. 4453/2023).

In sintesi, la distinzione tra traffico “ leggero/pesante ”, cui fa riferimento il provvedimento impugnato, si traduce nel mero raggruppamento per classi di pedaggio già in uso da tempo nel settore, per espressa richiesta ministeriale. La Relazione illustrativa alla delibera n. 211/2025 chiarisce che “ non è richiesto che la differenziazione delle informazioni per tipologia di traffico (o, come viene precisato, per classe veicolare assi/sagoma) avvenga sulla base di una misurazione puntuale ”, essendo ritraibile “ tramite i dati di pedaggio ” (cfr. pag. 19). A supporto della possibilità di utilizzare le stime basate sulla ripartizione del traffico, la citata Relazione illustrativa menziona anche “ i dati relativi al traffico dei veicoli leggeri e pesanti ” resi disponibili da AT quantomeno fino al 2024 (cfr. nota 20, pag. 19). In via ulteriore occorre evidenziare che la delibera n. 211/2025 fa espresso riferimento, attraverso le riformulate Misure 3.1 lett. i) e 4.1, lettere a.1), a.2) e a.3), alla “ tipologia di traffico (leggero/pesante o per classe veicolare rilevante ai fini del pagamento del pedaggio) ”.

Si ricorda, per altro, che la regolazione qui sub iudice rappresenta un primo sforzo dell’RT di puntualmente implementare e rendere concreti una serie di diritti e prerogative degli utenti, alcuni dei quali trovano eco in regolamenti UE risalenti di oltre 10 anni; già il regolamento UE 886/2013 (applicabile alla rete stradale transeuropea, cui si ascrivono le reti autostradali), ad esempio, onera i gestori di infrastrutture stradali di fornire informazioni, tra l’altro, circa la presenza di incidenti, lavori a breve termine, carreggiate ostruite, nonché di raccogliere dati sulla sicurezza del traffico e di condividerli tra loro e con l’autorità pubblica. È evidente allora che non appaia realistica la rappresentazione implicitamente presupposta dal ricorso, quasi che la raccolta e gestione di dati di traffico trovi per la prima volta fondamento nelle misure contestate; più realisticamente la regolazione in materia rappresenta uno sviluppo ed implementazione di obblighi anche informativi il cui nucleo minimo obbligatorio non può essere stato ignorato da operatori specializzati di settore per oltre un decennio.

Analogamente è a dirsi per il Regolamento delegato (UE) 2015/962 della Commissione, del 18 dicembre 2014, che ha integrato la direttiva 2010/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio relativamente alla predisposizione, in tutto il territorio dell’Unione europea, di servizi di informazione sul traffico in tempo reale.

Inoltre, dal tenore letterale della Misura 4.6 (ove si prevede che “ Nel rispetto delle norme in materia di protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, dopo il viaggio, l’utente ha diritto ad ottenere, ove disponibili - con le modalità di cui alla Misura 5.5 - le informazioni relative a: a) data e ora di passaggio: a.1) nel caso di sistema chiuso, alla pista di esazione in entrata e alla pista di esazione in uscita; a.2) nel caso di sistema semi-chiuso, alla pista di esazione rilevante per il pagamento del pedaggio; a.3) nel caso di sistema aperto, in corrispondenza dei portali; b) il percorso effettuato, la distanza chilometrica percorsa e il tempo di percorrenza effettivo; c) le tratte attraversate con l’indicazione dei concessionari coinvolti e il pedaggio corrisposto, con dettaglio della tariffa unitaria applicata per ciascuna tratta elementare percorsa, specificando se si tratta di tariffa di pianura o di montagna, nonché, ove pertinente, se sono applicate ulteriori modulazioni previste dai sistemi tariffari RT; d) se sussistono le condizioni per il rimborso del pedaggio e le modalità con le quali lo stesso potrà essere erogato ”) si evince che le informazioni, ivi elencate, debbano essere rese all’utenza solo “ ove disponibili ”.

In ossequio al principio in base al quale ad impossibilia nemo tenetur , ne consegue che la Misura 4.6 non introduce alcun obbligo in capo ai concessionari di acquisire informazioni di cui gli stessi già non dispongano e, tantomeno, di realizzare eventuali appositi investimenti al fine di acquisirle.

Né siffatta caratteristica rende la regolazione incerta e, come tale, irrazionale; la regolazione, tanto più quando si tratta dei primi interventi in uno specifico ambito, contiene anche e fisiologicamente un insieme di obiettivi e regole di stimolo, volte al progressivo miglioramento della qualità dei servizi e suscettibili di progressivo ampliamento.

Ne discende che, all’esito della disamina dei diversi nuclei censori, il primo motivo di ricorso deve essere nel suo complesso disatteso.

Con il secondo motivo di ricorso viene lamentata l’illegittimità delle Misure 3 e 4, in quanto le stesse conterrebbero prescrizioni non attuabili direttamente dalla società concessionaria, poiché per la loro implementazione sarebbe necessaria l’attività di terzi.

In particolare, la ricorrente fa riferimento alle informazioni relative alle categorie di eventi che potrebbero generare turbative del traffico (con indicazione dei tempi medi di risoluzione, sulla base di dati storici, Misura 3.1 lett. f), alle informazioni, tempestive e in tempo reale, relative alla fruibilità dei servizi resi dalle stazioni di servizio (Misura 4.1, lett. f), alle informazioni da rendere nei casi di turbativa del traffico (Misura 4.4). Si tratterebbe, secondo la ricorrente, di informazioni di cui la concessionaria può venire in possesso solo mediante la collaborazione di altri soggetti coinvolti (es. le forze dell’ordine, in relazione al caso di turbative del traffico, ovvero i gestori delle stazioni di servizio, per quanto riguarda le informazioni relative alla fruibilità dei servizi resi dalle stesse).

La censura non è suscettibile di favorevole delibazione.

In base alla Misura 3.1, lettera f), “ Gli utenti hanno diritto ad accedere ad informazioni relative alla gestione e all’utilizzo dell’infrastruttura autostradale e dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio della stessa, rese disponibili – con le modalità di cui alla Misura 5 – dai concessionari autostradali, concernenti almeno: … f) le categorie di eventi che potrebbero generare turbative alla circolazione autostradale e/o situazioni di pericolo, ivi inclusi gli incidenti o la presenza di corpi estranei in carreggiata, con specificazione, per ciascuna tipologia di evento, delle tempistiche medie di ripristino delle condizioni di traffico regolare e/o di sicurezza, calcolate sulla base del monitoraggio svolto l’anno precedente ”.

Dalla lettura della Misura emerge chiaramente l’obbligo informativo in capo ai concessionari, consistente nel rendere all’utenza il dato storico in merito alle “ categorie di eventi che potrebbero generare turbative alla circolazione autostradale e/o situazioni di pericolo ” e alle tempistiche di ripristino, sempre in base al dato storico, giacché esse sono “ calcolate sulla base del monitoraggio svolto l’anno precedente ”. Si tratta, pertanto, di dati e informazioni di cui i concessionari già dispongono (o agevolmente acquisibili) per la cui elaborazione non è necessario l’apporto di altri soggetti. Peraltro, poiché, con memoria depositata in data 30 marzo 2026, la ricorrente ha affermato che, ove interpretata in questi termini, si tratta di Misura “ effettivamente implementabile ” (cfr. pag. 14), occorre rilevare la carenza di interesse con riferimento alla censura originariamente proposta con il ricorso introduttivo.

Si ribadisce, d’altro canto, come obblighi informativi circa “ eventi o situazioni che incidono sulla sicurezza stradale ” siano da tempo puntualmente ascritti a un nucleo di informazioni minime universali che gli Stati Membri sono obbligati a progressivamente costruire e fornire già in forza dell’art. 3 del Regolamento UE 886/2013, con individuazione, ai sensi del successivo art. 10 del medesimo regolamento, di un organo nazionale incaricato di valutare la conformità agli obblighi informativi di cui al regolamento da parte dell’ordinamento nazionale. Trattasi, come detto, di normativa risalente, certamente nota agli operatori specializzati del settore.

La successiva censura si appunta sulla Misura 4.1, lettera f), la quale dispone che “ I concessionari autostradali, in relazione alle tratte autostradali gestite e in collaborazione tra loro, anche al fine di garantire l’omogeneità dell’informazione, assicurano - con le modalità di cui alla Misura 5 - la disponibilità delle informazioni specifiche concernenti il percorso d’interesse dell’utente, tali da consentire le migliori scelte di viaggio, tra cui almeno: […] f) l’indicazione della presenza e collocazione di aree di servizio e di parcheggio, nonché, per ciascuna area, l’indicazione, tempestivamente aggiornata, sulla base di quanto comunicato dai gestori dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio: f.1) del numero di punti di ricarica elettrica effettivamente funzionanti, e la relativa tipologia in base alla potenza nominale e al connettore; f.2) del numero di punti di rifornimento effettivamente funzionanti, con indicazione della relativa tipologia in base al carburante erogato; f.3) delle attività commerciali e ristorative presenti, con i relativi orari di esercizio; f.4) della pagina web dove sono riportate le informazioni sui prezzi di cui alla Misura 14.2 dell’allegato A alla delibera n. 130/2022 e alla Misura 14.8 dell’allegato A alla delibera n. 1/2023 dell’Autorità, ove applicabili; f.5) del numero di toilettes, specificando quante sono accessibili alle PMR, e di docce presenti; f.6) del numero complessivo di stalli di parcheggio fruibili, riservati alle persone con disabilità; f.7) del numero complessivo di stalli di parcheggio fruibili, destinati ai mezzi pesanti e agli autobus ”.

Premesso che la Misura in parola si riferisce alle sole informazioni relative alle tratte autostradali gestite da ciascun concessionario, la ricorrente non ha fornito prova di particolari difficoltà derivanti dalla trasmissione all’utenza delle informazioni richieste, entro il termine assegnato dalla Misura 14 (ossia sei mesi dall’entrata in vigore della delibera n. 132/2024).

In ogni caso, la Misura in questione chiarisce espressamente che le informazioni in parola sono rese dai concessionari autostradali “ sulla base di quanto comunicato dai gestori dei servizi erogati nelle pertinenze di servizio ” (cfr. sub lettera f): dunque, l’attività richiesta consiste nella mera acquisizione di dati da parte dei concessionari autostradali nei confronti dei subconcessionari, nell’ambito dell’apposita relazione di subconcessione che lega i due soggetti, e per una serie circoscritta e ben delimitata di informazioni che, poi, dovranno essere rese disponibili all’utenza.

Quanto alla Misura 4.4, in base alla quale “ In caso di turbative al traffico, anche dovute a emergenze meteo o idrogeologiche, i concessionari autostradali, in relazione alle tratte autostradali gestite e in collaborazione tra loro, nonché in raccordo con gli enti competenti coinvolti nella risoluzione delle turbative stesse, non appena si rendono disponibili e comunque in tempo utile a consentire di non intraprendere l’autostrada o di effettuare una variazione di percorso, forniscono agli utenti – con le modalità di cui alla Misura 5 – informazioni concernenti almeno: a) l’evento perturbativo in atto, con l’indicazione della relativa causa; b) la stima dell’allungamento del tempo medio di percorrenza della tratta interessata e i tempi stimati di risoluzione, o l’indicazione che non è possibile stimarli; c) l’indicazione dei possibili percorsi stradali e/o autostradali alternativi; d) l’attivazione, ove previsto, delle procedure operative di cui alla Misura 6, specificando le forme di assistenza apprestate in applicazione delle medesime procedure, ivi inclusa l’indicazione, all’occorrenza, delle aree di servizio o di sosta appositamente attrezzate e destinate a fungere da punto di assistenza e di ristoro; e) le indicazioni, i suggerimenti comportamentali e le avvertenze relativi alla sicurezza tecnica e personale degli utenti ”, la ricorrente pretermette di considerare che le informazioni in discorso dovranno essere fornite dai concessionari autostradali all’utenza “ non appena si rendono disponibili ”. La Misura contestata, infatti, non richiede di fornire informazioni che non siano nella disponibilità di ciascun concessionario, ma si limita a prevedere un obbligo di fornire tali informazioni tempestivamente, una volta avutane conoscenza da parte dei competenti soggetti. Peraltro, il riferimento alla “ collaborazione ” tra concessionari è finalizzato a massimizzare l’efficacia della Misura e a minimizzarne le ricadute in capo agli utenti interessati, in coerenza con i generali obblighi di diligenza e custodia dell’infrastruttura assentita, propri del concessionario autostradale.

Con il terzo motivo di impugnazione la ricorrente deduce l’illegittimità della Misura 5 in relazione alla tempistica di implementazione di cui alla Misura 14.

In particolare, la Misura disciplina le “ Modalità con cui sono rese le informazioni e coordinamento tra i concessionari ” e introduce l’obbligo, per tutte le società concessionarie autostradali, di mettere a disposizione le informazioni di cui alle Misure 3 e 4 attraverso una serie di canali gratuiti, tra cui un sito web e una “ App Unica ” (Misura 5.1). Trattasi di Misura che richiederebbe un coordinamento tra tutte le concessionarie autostradali, oltre che la necessità di prevedere i relativi investimenti nell’ambito del rapporto concessorio, con la conseguenza che non sarebbe ragionevole sottoporre l’attuazione della Misura alla disciplina dei profili temporali di cui alla Misura 14.

Il motivo di ricorso è privo di pregio.

La Misura 5 stabilisce che i concessionari offrano una serie di informazioni tramite la citata “ app unica ”, così definita dalla Misura 2.1, lettera b): “ applicazione mobile first (tipo web responsive o app mobile) unica, gestita in collaborazione tra tutti i concessionari, scaricabile gratuitamente dagli utenti, ottimizzata per dispositivi di tipo mobile, quali smartphone o tablet, avente lo scopo di veicolare agli utenti autostradali almeno le informazioni – anche in forma cartografica e testuale – di cui alle Misure 3 e 4, nonché per l’inoltro di reclami e l’ottenimento di indennizzi e rimborsi ”. La Misura 5.7, lettera c), prevede che “ I concessionari autostradali collaborano tra loro e con i soggetti competenti per l’adozione: … c) dell’App unica per tutta la rete autostradale che consenta agli utenti di disporre almeno delle informazioni di cui alle Misura 3 e 4 relativamente all’intero percorso di interesse ”. Ai sensi della Misura 14.2, lettera b), entro dodici mesi dalla pubblicazione della delibera n. 132/2024, “ è resa disponibile l’applicazione mobile integrata (App unica) di cui alla Misura 5.7, lettera c) ”.

Giova osservare come la tesi secondo cui la realizzazione dell’ app unica richiederebbe ingenti investimenti, sottoposti all’ iter autorizzatorio da parte del concedente e a un aggiornamento dei PEF, sia contraddetta dalla società RA per l’IT (di seguito PI, che costituisce il principale operatore autostradale).

Infatti, con nota del 17 ottobre 2025 PI ha dichiarato che “ Con riferimento alla Misura 5.7, lettera c), riguardante la previsione di avvio di progetti di collaborazione tra concessionarie, finalizzati all’adozione di una App unica per tutta la rete autostradale si evidenzia che, come già comunicato in forma scritta nonché illustrato nel corso dei riferiti incontri, è intervenuta l’operatività della App di RA per l’IT. Si conferma che la stessa già include contenuti e informazioni rivolti all’utenza, in conformità a quanto previsto dalla vigente regolazione sui diritti minimi. Detti contenuti sono resi disponibili direttamente in App ed in parte accessibili con link diretti alla corrispondente pagina web di RA per l’IT. Si rappresenta che la scrivente è favorevole a che sia valutata la possibilità di utilizzare lo strumento App già realizzato per accogliere, diventando strumento di comparto, le informazioni e servizi di tutti i concessionari autostradali. In particolare, la scrivente ha avuto modo di rappresentare, all’interno dell’Associazione di settore AT, la propria disponibilità a condividere, in ambito associativo, l’esperienza maturata e le tecnologie sviluppate al fine di favorire l’evoluzione delle stesse verso la realizzazione dello strumento di comparto, così come previsto dalla Delibera in parola ” (cfr. nota PI prot. RT n. 85302/2025, costituente il documento n. 17 di parte resistente).

Tali affermazioni contraddicono l’asserita necessità di attivare l’ iter autorizzatorio e, a maggior ragione, la necessità di apportare modifiche al PEF, alle quali PI non fa, del resto, alcun cenno. Infatti, PI, nel dichiarare l’avvenuta attivazione dell’ app , non richiama alcun provvedimento del concedente che ne abbia autorizzato la realizzazione, tantomeno è stata assunta una modifica del PEF in proposito. In tal modo risulta smentita l’impossibilità di rendere disponibile l’ app unica entro il termine previsto dalla Misura 14.

D’altro canto, e nuovamente, obblighi di rendere disponibili ed interoperabili una nutrita serie di dati di traffico già sono prescritti da tempo in capo ai gestori di infrastrutture autostradali dai più volte citati regolamenti UE del 2013 e del 2015; pertanto non può certo sostenersi che la messa a disposizione di un’ app unica (che è una semplice modalità operativa per rendere proficua l’interoperabilità e disponibilità di dati esistenti) generi ex novo gli obblighi in quanto tali, limitandosi, piuttosto, a prospettarne una concreta modalità attuativa.

Con il quarto motivo di ricorso viene lamentata l’illegittimità della Misura 10 in quanto fondata su una illogica nozione di “ viaggio programmato ”, nonché per l’irragionevolezza della prescrizione che impone di fornire una risposta motivata al reclamo entro il termine di trenta giorni, nell’ipotesi in cui siano necessari approfondimenti istruttori.

In particolare, la Misura, relativa alla “ Accessibilità delle procedure di reclamo del concessionario ” sarebbe intrinsecamente illogica, nella misura in cui, per come formulata, consente di avanzare richieste di rimborso anche all’utente solamente potenziale dell’infrastruttura, che abbia deciso di non farne utilizzo, atteso il riferimento, in essa contenuto (nel delineare il contenuto del reclamo) ai riferimenti identificativi del viaggio anche solo “programmato”, con la conseguenza che la procedura di reclamo risulterebbe accessibile a prescindere dalla prova circa la serietà dell’intento dell’utente di intraprendere il viaggio, non consentendo un adeguato accertamento circa l’incidenza causale delle vicende relative alla rete autostradale sulla decisione di non effettuare il viaggio.

Inoltre, la Misura sarebbe illegittima laddove prevede il termine di trenta giorni, entro il quale la concessionaria deve fornire una risposta motivata ai reclami. Scaduto tale termine, sorge automaticamente in capo all’utente il diritto ad ottenere un indennizzo parametrato alla durata del ritardo nella risposta. Secondo la ricorrente tale termine sarebbe eccessivamente ridotto, in particolare nei casi relativi a incidenti ovvero in altri casi in cui occorre accertare eventuali responsabilità dei soggetti coinvolti, tenuto conto della necessità di svolgere adeguati approfondimenti istruttori. A fronte di simili evenienze dovrebbe, quantomeno, essere prevista la possibilità di una proroga del termine.

La censura è inammissibile per originaria carenza di interesse, in quanto si fonda su un’interpretazione delle Misure disancorata dalla lettera delle stesse. In pratica la ricorrente prima offre una irrazionale lettura delle disposizioni e poi ne inferisce l’illegittimità.

Giova precisare che la Misura 10.2, lettera b) dispone che “ Fatto salvo quanto disposto al punto 3, i concessionari autostradali sono tenuti ad esaminare i reclami che riportino almeno: … b) i riferimenti identificativi del viaggio effettuato o programmato (punto di ingresso, di uscita, data e fascia oraria di passaggio, targa del veicolo) o la copia della ricevuta di pagamento del pedaggio ”.

Come riconosciuto dalla stessa concessionaria, all’esito della consultazione che ha preceduto l’adozione dell’atto impugnato, il tema in discorso è stato oggetto di un puntuale chiarimento: “ Per quanto attiene all’utente potenziale, si osserva che numerosi profili informativi trattati dalle Misure in commento si riferiscono anche all’utente che, a seguito delle informazioni acquisite, abbia deciso di non utilizzare l’autostrada. È evidente che, in questi casi, non potranno sorgere diritti, quali quelli correlati a rimborsi o indennizzi, che presuppongono l’utilizzo dell’autostrada e il pagamento del pedaggio ” (cfr. pag. 15 della Relazione istruttoria che accompagna la delibera n. 132/2024).

Il tema è stato nuovamente sollevato da AT con nota prot. RT n. 106881/2024 (cfr. documento n. 18 di parte resistente), riscontrata dall’RT con nota prot. n. 119920/2024 del 22 novembre 2024 (cfr. documento n. 19 di parte resistente), con la quale è stata ribadita la circostanza – già acclarata con la citata Relazione istruttoria – per cui il mancato utilizzo dell’infrastruttura non comporta alcun accesso a eventuali rimborsi.

Analogamente, le argomentazioni svolte dalla ricorrente in ordine all’asserita illegittimità della Misura 10.1, lettera c), riflettono una lettura errata della stessa.

Tale Misura stabilisce che “ I concessionari autostradali garantiscono la disponibilità di un meccanismo per il trattamento dei reclami di facile accesso ed utilizzo, avuto particolare riguardo alle esigenze delle persone con disabilità, e assicurando comunque: […] c) una risposta motivata entro 30 giorni dalla data di ricezione del reclamo ovvero, laddove inferiore, entro il termine previsto dalle Carte dei servizi ”.

La Relazione istruttoria che accompagna la delibera n. 132/2024 ha sgombrato ogni dubbio, in ragione dell’incontrovertibile valutazione dell’RT in base alla quale “ In relazione all’integrazione richiesta da AT circa la possibilità di prolungare il termine per la risposta ai reclami, nel caso in cui si rendano necessari accertamenti complessi, si evidenzia, da un lato, che al momento tutte le Carte dei servizi prevedono termini di risposta inferiori e, dall’altro, che il testo della Misura non necessiti di ulteriori interventi. Infatti, in caso di necessità di accertamenti che si protraggono oltre i 30 giorni, risulta comunque possibile fornire una risposta motivata entro i termini stabiliti, illustrando all’utente quali sono i fatti che è stato possibile accertare fino al momento della risposta, gli accertamenti ancora da compiere, a chi sono stati demandati e quando verrà fornito l’esito definitivo degli stessi. Una risposta adeguatamente motivata in tal senso, così come i casi in cui occorre comunicare le misure per la risoluzione del disservizio, oltre a doversi considerare fornita nei termini, può ragionevolmente scongiurare l’utilizzo, da parte dell’utente, di strumenti di seconda istanza ed indurlo ad attendere l’esito finale degli accertamenti ” (cfr. pag. 41 della Relazione istruttoria).

Con il quinto motivo la ricorrente impugna la Misura 8 in quanto illegittima per indeterminatezza del contenuto. Essa, infatti, sancisce il diritto al rimborso in favore dell’utente autostradale, “ in presenza di limitazioni all’infrastruttura ”, senza specificare ulteriormente a quali condizioni sorga il diritto al rimborso, in quanto si limita a stabilire che “ Gli utenti hanno diritto al rimborso integrale o parziale del pedaggio secondo meccanismi di rimborso correlati alla presenza di limitazioni all’utilizzo dell’infrastruttura autostradale, definiti dall’Autorità con successivo provvedimento ” (Misura 8.3). Secondo la ricorrente la Misura, così formulata, implicherebbe che qualunque limitazione all’infrastruttura possa potenzialmente essere considerata quale presupposto per il diritto al rimborso. In particolare, risulterebbero inclusi anche i cantieri autostradali (di qualsiasi tipo), ciò che sarebbe illogico alla luce della stessa necessità di porre in essere interventi al fine di conformarsi alle misure contenute nella delibera impugnata.

Il motivo di ricorso si appalesa inammissibile per carenza di interesse.

La Misura 8.3 non reca alcuna disposizione, ma si limita ad annunciare una compiuta disciplina che, al momento di proposizione del ricorso introduttivo, doveva essere ancora adottata. Il punto 2 della delibera n. 132/2024 dispone “ di dare atto che le misure afferenti al sistema di calcolo del rimborso del pedaggio in presenza di limitazioni all’utilizzo dell’infrastruttura e relative modalità di erogazione, che gli utenti possono esigere nei confronti dei concessionari autostradali, saranno adottate con una successiva deliberazione, a conclusione del procedimento avviato con delibera n. 16/2023 ”.

In altri termini, la Misura in questione ha carattere meramente programmatico: essa, infatti, non indica alcun elemento riconducibile al meccanismo di rimborso, né fornisce indicazioni circa le possibili metodologie di calcolo, di rilevazione dei dati, criteri e modalità di rimborsabilità, utili all’applicazione dello stesso. La disciplina del rimborso è stata introdotta soltanto con la delibera n. 211/2025, che è stata impugnata da Strada dei Parchi con autonomo ricorso. Ne discende la radicale carenza di lesività della Misura impugnata con il ricorso introduttivo.

Per quanto precede, le censure attoree formulate con il ricorso introduttivo devono essere nel loro complesso disattese e, per l’effetto, il ricorso deve essere respinto in quanto infondato.

Ciò posto, è possibile passare all’esame dei motivi aggiunti, con cui la ricorrente deduce che l’Autorità, anziché prendere atto delle criticità rappresentate in via generale da tutti i concessionari autostradali e in particolare da Strada dei Parchi S.p.A., in ragione della sua peculiare posizione a seguito del reintegro nella concessione disposto con l’art. 14- bis del decreto-legge 18 ottobre 2023, n. 145, convertito con modificazioni con legge 15 dicembre 2023, n. 191, ha avviato il procedimento sanzionatorio di cui alla delibera n. 25/2026 (intitolata “ Avvio di un procedimento ordinatorio nei confronti dei concessionari autostradali in relazione alla “Misura 5.7, lettera c), dell’Allegato “A” alla delibera n. 132/2024 ”), che deve intendersi viziata per illegittimità derivata in quanto atto conseguente e successivo alla già impugnata delibera n. 132/2024.

Come eccepito dall’Autorità, il ricorso per motivi aggiunti è inammissibile per carenza di interesse attuale e concreto all’impugnativa, in quanto l’avvio del procedimento ordinatorio/sanzionatorio ha natura di atto istruttorio non provvedimentale, mediante il quale non vengono assunte immediate determinazioni incidenti sulla sfera giuridica del destinatario, che, pertanto, non è portatore di un interesse concreto e attuale alla sua contestazione, trattandosi di un atto privo di profili di immediata lesività (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 9 luglio 2018, n. 1670).

Pertanto, il ricorso per motivi aggiunti deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse attuale.

Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti, in considerazione della novità e della complessità delle molteplici questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così dispone:

- respinge il ricorso introduttivo;

- dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

OL AN, Presidente FF

Alessandro Cappadonia, Primo Referendario, Estensore

Lorenzo Maria Lico, Referendario

L'ST	IL PRESIDENTE
Alessandro Cappadonia	OL AN

IL SEGRETARIO