Pubblicato il 26/03/2026

N. 00557/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00039/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 39 del 2021, proposto da EP NC e TA NI, rappresentati e difesi dagli avvocati Silvio Campana e Paola Baldovini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Morciano di Romagna, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Patrizia Mussoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) dell'ordinanza n. 3 del 24 luglio 2020 del Responsabile del Servizio Urbanistica - Edilizia Privata del Comune di Morciano di Romagna;

b) del provvedimento prot. n. 0011228/2020 del 2 Ottobre 2020, con il quale è stata disposta l'inefficacia e l'archiviazione della Segnalazione certificata di inizio attività (SC) a sanatoria di opere interne ed esterne di edificio ad uso residenziale acquisita agli atti del Comune di Morciano di Romagna in data 13 agosto 2020.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Morciano di Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 marzo 2026 la dott.ssa EN RB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Espongono i ricorrenti di essere proprietari di porzioni dell’immobile (identificate catastalmente al Foglio 7 particella 333, rispettivamente sub 1 e sub 2), ubicate al piano terra e al primo piano di un immobile sito nel comune di Morciano di Romagna, edificato in forza di titolo edilizio rilasciato nel 1959 (permesso di costruire 12/59 e successiva variante n. 729/59) e dotato di certificato di abitabilità dello stesso anno, successivamente oggetto di un intervento di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo, con opere di risanamento estetico e realizzazione di termo cappotto in forza di DIA n. 406 del 26 maggio 2003.

Essi aggiungono di aver presentato in data 25 luglio 2019 una SC in sanatoria per opere interne ed esterne realizzate in difformità al titolo edilizio, indicate in una nuova apertura sulla muratura esterna del fabbricato e lievi modifiche delle tramezzature interne al piano terra e al primo piano.

Il Comune di Morciano di Romagna, effettuata l’istruttoria, ha comunicato agli interessati i motivi ostativi al perfezionamento della SC, evidenziando che il vano soggiorno al piano terra non rispetta i requisiti di cui agli artt. 1 e 2 del D.M. 5 luglio 1975 (altezza minima e requisiti igienico-sanitari principali dei locali d'abitazione) e i vani camera e cucina non rispettano i requisiti di cui agli articoli 1 e 5 del medesimo Decreto ministeriale.

Con successivo provvedimento del 28 ottobre 2019 il Comune, dato atto che i predetti vani non rispettano i requisiti igienico-sanitari dei locali di abitazione vigenti al momento della presentazione della domanda di sanatoria e alla data di realizzazione, ha disposto l’inefficacia della SC.

Con nota del 14 novembre 2019 l’Amministrazione ha poi richiesto all’ufficio sismica associato un parere sulla rilevanza sismica degli interventi eseguiti in assenza di titolo abilitativo; il parere del 13 gennaio 2020 ha chiarito che la nuova apertura richiede la presentazione della pratica sismica in sanatoria ma non anche il deposito del collaudo, mentre le modifiche alle tramezzature interne non portanti non riguardano parti strutturali dell’edificio.

L’Amministrazione comunale, esaminate le osservazioni del tecnico degli interessati, ha poi confermato l’insussistenza dei requisiti igienico-sanitari necessari per la regolarizzazione delle difformità e con ordinanza n. 3 del 24 luglio 2020 ha imposto il ripristino dello stato dei luoghi dell’immobile, eliminando le seguenti difformità:

- frazionamento da una a due unità immobiliari;

- cambio utilizzo vani adibiti a cantinato in soggiorno-cucina, camera da letto e bagno;

- formazione di apertura in parete muraria portante.

I proprietari dell’immobile in data 13 agosto 2020 hanno riproposto la pratica di accertamento di conformità, che il Comune ha nuovamente dichiarato inefficace e archiviato con provvedimento del 2 ottobre 2020 per assenza del requisito della “doppia conformità” previsto dall’art. 36 del d.P.R. 380/2001, rilevando non solo la carenza dei requisiti igienico-sanitari vigenti al momento della presentazione della SC in sanatoria di alcuni vani, ma anche che lo stato di fatto dell’unità immobiliare oggetto della pratica edilizia non corrisponde allo stato legittimo, come risultante dal titolo edilizio del 1959, che aveva assentito la costruzione di un’unità abitativa solo al primo piano.

Con atto in riassunzione depositato il 18 gennaio 2021 i ricorrenti hanno trasposto avanti a questo TAR il ricorso straordinario originariamente promosso per l’annullamento dell’ordine di ripristino (n. 3/2020) e del successivo provvedimento di declaratoria di inefficacia e archiviazione della SC (provvedimento del 2 ottobre 2020), deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:

I. Violazione ed errata applicazione dell’art. 9 bis, comma 1 bis del Testo unico dell’edilizia d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e dell’art. 28 comma 6 della L.R. Emilia Romagna n. 15 del 2013. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, contraddittorietà e violazione di legge .

Sostengono i ricorrenti che il Comune non avrebbe considerato i documenti esistenti dai quali sarebbe possibile inferire, a termini dell’art 9 bis del d.P.R. 380/2001, che lo stato legittimo dell’immobile è costituito da due piani abitabili. Sostengono, infatti, che il titolo edilizio del 1959 menziona il piano terra ma non ne allega la rappresentazione grafica. Essendovi quindi un principio di prova sull’uso residenziale del piano terra, il Comune doveva desumerne lo stato legittimo da altri documenti probatori, depositati presso gli uffici, ovvero l’accatastamento di primo impianto, gli atti di acquisto delle porzioni di immobili ad uso residenziale, l’intervento edilizio del 2003. Essi richiamano poi l’art. 40.1 del regolamento edilizio comunale, a norma del quale, “ Negli interventi sul patrimonio edilizio esistente è ammessa la conservazione di minori altezze medie che in ogni caso non possono risultare inferiori a m. 2,40 per i locali di abitazione ”, evidenziando che i locali in questione rispettano tale altezza minima;

II. Violazione ed errata applicazione dell’art. 10 comma 2 del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120 , a norma del quale “ le disposizioni del decreto del Ministro della Sanità 5 luglio 1975, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n.190 del 18 luglio 1975, si interpretano nel senso che i requisiti relativi all’altezza minima e i requisiti igienico sanitari dei locali di abitazione ivi previsti non si considerano riferiti agli immobili che siano stati realizzati prima dell’entrata in vigore del medesimo decreto ”. Le opere oggetto di sanatoria sono state realizzate nel 1994 e non hanno comportato variazioni di superficie rispetto all’edificio edificato nel 1959. Pertanto per i requisiti di agibilità si deve fare riferimento alle preesistenti originarie dimensioni, che devono ritenersi legittime in conformità a quanto previsto dall’art. 10 comma 2 menzionato, secondo cui “ le disposizioni del decreto del Ministro della Sanità 5 luglio 1975, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n.190 del 18 luglio 1975, si interpretano nel senso che i requisiti relativi all’altezza minima e i requisiti igienico sanitari dei locali di abitazione ivi previsti non si considerano riferiti agli immobili che siano stati realizzati prima dell’entrata in vigore del medesimo decreto ”.

Si è costituito per resistere al ricorso il Comune di Morciano di Romagna.

Le parti hanno scambiato memorie e repliche.

La causa è stata chiamata all’udienza di smaltimento dell’arretrato del 17 marzo 2026, alla quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Costituiscono oggetto dell’odierna impugnazione l’ordinanza comunale di ripristino dello stato legittimo ed il diniego di accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. 380/2001 delle opere eseguite in difformità dal titolo edilizio presso l’immobile dei ricorrenti.

Occorre premettere che l’istanza di sanatoria edilizia dagli stessi presentata al Comune aveva ad oggetto la realizzazione di una nuova apertura sulla muratura esterna perimetrale del fabbricato e lievi modifiche delle tramezzature interne al piano terra e al primo piano.

L’amministrazione comunale, effettuata l’istruttoria, ha ritenuto insussistenti i presupposti per l’accertamento della doppia conformità degli interventi, ovvero la conformità degli stessi sia alla normativa in vigore all’epoca di realizzazione sia a quella vigente alla data di presentazione dell’istanza di sanatoria, rilevando che il piano terra, non previsto nei titoli edilizi e indicato nel sopralluogo effettuato il 3 agosto 1959 ai fini del rilascio del certificato di abitabilità come “cantinato”, non rispetta i requisiti igienico sanitari stabiliti per le civili abitazioni dal D.M. 5 luglio 2025 e in particolare dagli articoli 1, 2 e 5, i quali dispongono rispettivamente:

- che l’altezza minima interna utile dei locali adibiti ad abitazione è fissata in m 2,70, riducibili a m 2,40 per i corridoi, i disimpegni in genere, i bagni, i gabinetti ed i ripostigli (art. 1);

- che per ogni abitante deve essere assicurata una superficie abitabile non inferiore a mq 14, per i primi 4 abitanti, ed a mq 10, per ciascuno dei successivi (art. 2);

- che per ciascun locale d’abitazione, l’ampiezza della finestra deve essere proporzionata in modo da assicurare un valore di fattore luce diurna medio non inferiore al 2 per cento, e comunque la superficie finestrata apribile non dovrà essere inferiore a 1/8 della superficie del pavimento (art. 5).

I vani del piano terra dell’immobile di cui è questione non rispettano tali requisiti sicché non posseggono la conformità alla normativa in vigore alla data di presentazione della domanda di sanatoria ai fini dell’abitabilità dei locali.

Con il primo motivo i ricorrenti deducono che l’Amministrazione avrebbe dovuto applicare l’art. 9 bis, comma 1 bis del d.P.R. 380/2001 (introdotto dall’art. 10, comma 1, lett. d) n. 1 del D.L. 16 luglio 2020, n. 76 convertito dalla legge 120/2020), ritenendo quindi legittimo il piano terra che, pur non graficamente rappresentato nel titolo edilizio originario, risulterebbe da altra documentazione probatoria in possesso dell’amministrazione.

La censura non può trovare accoglimento.

Occorre al riguardo richiamare il disposto della norma invocata:

“ 1-bis. Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare, a condizione che l'amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. (…) Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi .”.

Come evidenziato dall’amministrazione resistente, sia nel provvedimento impugnato sia in giudizio, nel caso di specie sussiste un titolo abilitativo che ha legittimato la costruzione dell’immobile, ovvero il PE 12/59 e relativa variante.

Tale titolo edilizio ha legittimato la costruzione di un immobile di un solo piano (il primo), come confermato dal fatto che il verbale redatto ai fini del rilascio dell’autorizzazione di abitabilità del medesimo anno definisce come “cantinato” il piano seminterrato, dichiarando abitabili 8 vani, 4 per ogni unità immobiliare, tutti posti al primo piano.

La licenza edilizia per contro non prevede la destinazione residenziale del piano terra.

La disposizione invocata non risulta quindi applicabile. Infatti a termini del richiamato art. 9 bis comma 1 bis del TU edilizia, lo stato legittimo dell’immobile è attestato dal titolo edilizio e solo ove questo non sia presente, quindi in via residuale, è possibile fornire una prova alternativa.

Come chiarito da una recentissima pronuncia del Consiglio di Stato, per i manufatti realizzati prima del 1° settembre 1967 (data dalla quale -ai sensi dell’art. 10, della L. 765/1967- l’obbligo di premunirsi della licenza edilizia è stato esteso a tutto il territorio comunale e quindi anche alle zone fuori del centro abitato) “ l’art. 9-bis del d.P.R. n. 380 del 2001 consente ora di utilizzare qualsivoglia tipologia di documento probante lo stato legittimo dell’immobile, ovvero, quale extrema ratio, ogni «altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza»: dicitura che sembra riaprire la possibilità di ingresso nei procedimenti de quibus alle prove testimoniali formalizzate in dichiarazioni rese ai sensi del d.P.R. n. 445 del 2000, con riferimento alle quali, salvo sporadiche pronunce di senso opposto per lo più riferite ad opposizioni a ingiunzioni a demolire, la giurisprudenza aveva in passato avuto un atteggiamento radicalmente preclusivo.

(…) Occorre ancora precisare come il riferimento contenuto nell’art. 9-bis del T.u.ed. al titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio pure per i casi di immobili costruiti prima del 1967, dimostra altresì l’obiettivo, via via perseguito dal legislatore, di far convergere verso la “certificazione formale” dello stato di legittimità anche immobili che originariamente di tale titolo sono privi: si realizza così un equilibrato contemperamento tra esigenze di certezza delle situazioni e tutela delle regole che sovrintendono al governo del territorio.

Una volta, infatti, che sia stato assentito un qualsiasi nuovo intervento, l’intero immobile viene attratto nell’orbita della progettualità descrittiva sottesa alla stessa, non certo con efficacia sanante di pregressi abusi, ma solo in un’ottica di “fotografia” di quanto legittimato fin lì, ove ridetto titolo si aggiunga all’edificazione in un’epoca in cui lo stesso non era necessario. Al che consegue che laddove un titolo edilizio, seppure non necessario o addirittura non richiesto, sia stato rilasciato, non è possibile prescinderne a fini di prova dello stato legittimo dell’immobile, innanzi tutto avuto riguardo alla datazione dell’opera, indi per escludere dal relativo perimetro tutto ciò che in quel titolo non figura affatto.

(…) L’art. 9-bis, comma 1-bis, si chiude ammettendo il ricorso a tale generica documentazione alternativa (quindi, in genere, anche le fotografie) anche ogniqualvolta si disponga soltanto di un «principio di prova» dell’esistenza del titolo abilitativo. Trattasi di un’agevolazione non da poco, in quanto trasforma, di fatto, in “prova” ciò che in passato richiedeva un atto formale . (…) Lo stato legittimo del piazzale e del sovrastante chiosco, pertanto, inteso come legittima esistenza di entrambi laddove attualmente si trovano, va desunto non dalla loro avvenuta realizzazione prima del 1° settembre 1967, bensì dal titolo che l’ha consentita. La diversa documentazione indicata dal legislatore allo scopo si palesa dunque superflua nel caso di specie, essendo la stessa destinata a sopperire alla carenza del titolo, di certo non a neutralizzarne l’esistenza .” (Cons. Stato, Sez. II, 12/03/2026, n. 2044).

Il giudice d’appello ha affrontato in tale sentenza anche la questione specificamente evocata dai ricorrenti, ovvero “ se una volta individuato il titolo di legittimazione, la sua obiettiva inconsistenza contenutistica consenta di superarne il dettato formale utilizzando le medesime modalità probatorie indicate dall’art. 9-bis del T.u.ed. In altre parole, si tratta di valutare se lo “stato legittimo” sia necessariamente e solo quello prima facie emergente dal titolo, ovvero se sia possibile dimostrarne una diversa consistenza ”, risolvendo il quesito nel senso che ciò è possibile solo nei casi in cui il titolo edilizio sia così risalente nel tempo da presentarsi del tutto lacunoso, a maggior ragione laddove la stratificazione delle pratiche riferite ai luoghi di riferimento riportino dati sempre diversi, sicché il Comune avrebbe dovuto farsi carico da subito di una verifica dei luoghi.

Si tratta di una fattispecie del tutto peculiare e specifica, che non ricorre nel caso di specie.

L’immobile di cui è questione è infatti oggetto di un unico titolo edilizio del 1959, che legittimava quale spazio residenziale il solo primo piano, come confermato espressamente anche dal certificato di abitabilità.

La DIA del 2003, pur richiamata dai ricorrenti a sostegno della legittimazione del piano terra dell’immobile, riguardava del resto unicamente opere esterne di risanamento estetico e realizzazione del termo cappotto, sicché le verifiche svolte dal Comune in relazione a tale titolo non hanno interessato la conformità degli spazi interni.

E’ parimenti infondato il secondo motivo di ricorso, con il quale i ricorrenti sostengono che in assenza di modifiche di superficie rispetto all’immobile originariamente assentito, per i requisiti igienico sanitari dovrebbe farsi riferimento all’originaria costruzione, per la quale non operavano le previsioni del DM 1975.

L’assunto non può essere condiviso.

L’art. 36 del TU edilizia impone, ai fini della sanatoria ex post delle difformità edilizie, che gli interventi siano conformi sia alla normativa in vigore alla data di realizzazione sia alla data di presentazione della domanda di accertamento di conformità.

Il rispetto alla normativa in vigore per gli aspetti igienico-sanitari alla data di realizzazione delle opere abusive non è infatti sufficiente ad attestarne la sanabilità, essendo richiesta, per la legittimazione “ex post” di opere abusive, la “doppia conformità”.

Non rileva quindi che l’immobile fosse originariamente dotato di abitabilità in quanto edificato prima del 1975 e quindi sottratto all’applicazione del menzionato Decreto ministeriale, perché il requisito di conformità alla normativa in vigore deve sussistere anche alla data di presentazione della domanda di sanatoria, alla quale operava il menzionato DM 1975.

Va rilevato, peraltro, che la norma invocata (art. 10 comma 2 del D.L. 76/2020) a sostegno della censura dispone, nella sua versione integrale, che “Nelle more dell'approvazione del decreto del Ministro della salute di cui all'articolo 20, comma 1-bis, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, le disposizioni di cui al decreto del Ministro per la sanità 5 luglio 1975, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 190 del 18 luglio 1975, si interpretano nel senso che i requisiti relativi all'altezza minima e i requisiti igienico-sanitari dei locali di abitazione ivi previsti non si considerano riferiti agli immobili che siano stati realizzati prima della data di entrata in vigore del medesimo decreto e che siano ubicati nelle zone A o B, di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili, in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali. Ai fini della presentazione e del rilascio dei titoli abilitativi per il recupero e la qualificazione edilizia dei medesimi immobili e della segnalazione certificata della loro agibilità, si fa riferimento alle dimensioni legittimamente preesistenti ”.

Analogamente il regolamento edilizio comunale, all’art. 40.1., prevede (comma 3) che “negli interventi sul patrimonio edilizio esistente è ammessa la conservazione di minori altezze medie che in ogni caso non possono risultare inferiori a m. 2,40 per i locali di abitazione (…)”. Si fa riferimento quindi, anche in tale disposizione, al mantenimento delle altezze legittime preesistenti.

Nel caso di specie per i locali del piano terra dell’immobile di cui è questione non può essere invocata la norma che consente di prescindere dall’applicazione del D.M. per i locali di abitazione già legittimamente preesistenti; tali locali non sono infatti stati assentiti come abitativi.

Per le considerazioni espresse il ricorso è quindi infondato e va respinto.

Le spese di lite vanno poste a carico dei ricorrenti soccombenti, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna i ricorrenti a rifondere al Comune di Morciano di Romagna le spese di lite, che liquida in 2.000,00 (duemila/00) euro, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026, tenutasi in modalità telematica da remoto, con l'intervento dei magistrati:

AR GN, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario

EN RB, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN RB	AR GN

IL SEGRETARIO