Pubblicato il 02/02/2026

N. 00697/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03375/2024 REG.RIC.

N. 05609/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3375 del 2024, proposto da
Società Agricola FrateLI LO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Vergara, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Monte di Dio, 66;

contro

Comune di Caivano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Russo, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Cesario Console 3;

sul ricorso numero di registro generale 5609 del 2024, proposto da
Società Agricola FrateLI LO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Vergara, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Vergara in Napoli, via Monte di Dio, 66;

contro

Comune di Caivano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Russo, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Russo in Napoli, via Cesario Console 3;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 3375 del 2024:

a) dell’ordinanza n. 3420 del 22/4/2024 (prot. 8605 del 23/4/2024) del Responsabile del Settore IV Pianificazione del Territorio – SUAP – Servizio Edilizia Privata – Abusivismo Edilizio del Comune di Caivano, di ingiunzione alla demolizione di opere realizzate alla Via S.P. 498, foglio 10, part. 890;

b) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale, tra cui tutti gli atti dell’istruttoria che ha preceduto l’adozione dell’ordinanza n. 3420 del 22/4/2024, ed in particolare la “comunicazione di abuso edilizio” prot. n. 15008 del 12/4/2024 e la “relazione tecnica” prot. n. 14547 del 10/4/2024, “scaturita dagli accertamenti eseguiti in data 18.10.2023”.

quanto al ricorso n. 5609 del 2024:

per l'annullamento

-della nota del Responsabile del Settore V “Pianificazione del Territorio” del ~Comune di Caivano, trasmessa il 13/9/2024, avente ad oggetto “Comunicazione di improcedibilità” della “Segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria per l’area avanserra e tettoia in ottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 3420 del 22/04/2024, … in strada provinciale 498 dati catastali: foglio 10 (ex particelle 803, 804) Particella 890”, con cui è stata comunicata la “improcedibilità” per “carente documentazione” della SCIA prot. n. 25728 del 22/6/2024 presentata dalla ricorrente ai sensi dell’art. 37 del D.P.R. n. 380/2001 (pratica prot. n. 25728 U.T.C. n. 210/2024/LAV del 22/6/2024 - Cod. Rich. P06565).

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Caivano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 la dott.ssa RI AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il gravame iscritto a ruolo con NRG 3375 del 2024 la ricorrente impugna l’ordinanza n. 3420 del 22/4/2024 (prot. 8605 del 23/4/2024) del Comune di Caivano di ingiunzione alla demolizione delle opere abusivamente realizzate alla Via S.P. 498, foglio 10, part. 890.

Di seguito i motivi di gravame:

1) si assume, in primo luogo, che le opere realizzate sarebbero tutte a servizio dell’attività agricola; inoltre, si aggiunge che sarebbe stato onere del Comune, in relazione a ciascun intervento edilizio preso in considerazione dall’ordinanza n. 3420/2024, dimostrare motivatamente che essi potevano essere tutti suscettibili di demolizione, senza grave rischio per le parti legittimamente assentite degli immobili;

in ogni caso, non ricorrerebbero i presupposti di cui all’art. 31 TUed. per disporre la demolizione delle opere contestate;

2) infine, non sarebbe stato comunicato l’avvio del procedimento.

Si è costituito il Comune chiedendo la reiezione del gravame.

Con successivo ricorso a cui è stata assegnato NRG. 5609 del 2024 la Società agricola F.LI LO ha impugnato l’ordinanza del Comune di Caivano, trasmessa il 13/9/2024, avente ad oggetto la comunicazione di improcedibilità della “Segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria per l’area avanserra e tettoia in ottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 3420 del 22/04/2024, in strada provinciale 498 dati catastali: foglio 10 (ex particelle 803, 804) Particella 890”.

Di seguito i mezzi di censura proposti avverso tale atto:

1) in primo luogo, si lamenta che l’Amministrazione non avrebbe comunicato i “motivi ostativi” all’accoglimento della richiesta sanatoria, come previsto dall’art. 10 bis della L. n. 241 del 1990, precludendole la presentazione di osservazioni e documenti che l’Amministrazione avrebbe avuto l’obbligo di valutare ai fini della determinazione da assumere;

2) si aggiunge che la carenza documentale potrebbe dar luogo ad una declaratoria di improcedibilità dell'istanza del privato solo laddove la P.A. abbia preliminarmente formulato al soggetto interessato una specifica richiesta di integrazione della documentazione necessaria, richiesta che nel caso di specifica sarebbe mancata;

peraltro, detta carenza documentale in realtà non sussisterebbe, e l’ulteriore affermazione per cui “è consigliabile ricorrere ad un’istanza di Permesso di Costruire in sanatoria” avrebbe un valore solo ottativo e non prescrittivo-dispositivo;

infine, si nega l’esistenza dei contestati ampliamenti volumetrici e di opere preclusive di una sanatoria a mezzo di SCIA.

Il Comune di Caivano, costituendosi, ha chiesto il rigetto anche di questo gravame.

All’udienza pubblica del 4 dicembre 2025 entrambe le cause sono state discusse e trattenute in decisione.

DIRITTO

1. Occorre, preliminarmente, disporre la riunione dei ricorsi in disamina, in quanto evidentemente connessi, avendo essi ad oggetto gli stessi interventi qualificati come abusivi dal Comune di Caivano.

2. Con il primo dei due gravami in oggetto è stata impugnata l’ordinanza di demolizione n. 3420 del 22/4/2024 (prot. 8605 del 23/4/2024), avente ad oggetto le seguenti opere, difformi dai titoli rilasciati, oppure eseguite senza alcun titolo abilitativo:

- un capannone agricolo, di 251,98 mc maggiore rispetto a quanto assentito;

- un’avanserra, con superficie di 249,04 mq maggiore dell’autorizzato;

- una tettoia apposta sulla guardiania;

- una piscina;

- 4 strutture metaLIche di tipo “container” e un ulteriore volume in legno;

- la parziale pavimentazione del fondo con materiale stabilizzante, e relativa adibizione a parcheggio di automezzi.

Deve darsi conto del fatto che, nel corso del giudizio, la parte ricorrente ha depositato CILA per la demolizione dell’ampliamento volumetrico del capannone agricolo nella misura di mc. 251,98, con relazione tecnica descrittiva dell’intervento e comunicazione di fine lavori (cfr. CILA prot. n. 25727 del 22/6/2024 (pratica n. 209/2024/LAV), all. 9, 10 e 41 al ricorso introduttivo).

Il Comune resistente non ha svolto, in proposito, alcuna contestazione, sicché, alla luce di quanto documentato, non si apprezza la perduranza di alcun interesse alla decisione dell’impugnazione che deve, pertanto, essere dichiarata parzialmente improcedibile nei termini esplicitati (resta, come ovvio, salvo il potere di vigilanza del Comune procedente sulla effettiva rimozione dell’abuso in discorso).

3. Quanto agli ulteriori abusi in contestazione, si osserva quanto segue.

In primo luogo, giova rimarcare che il Comune di Caivano, oltre a rilevare l’esistenza degli ampliamenti volumetrici e delle nuove opere realizzate senza alcun titolo, ha ritenuto che esse, valutate nel loro complesso, abbiano sostanzialmente implicato “la trasformazione di un’area con destinazione agricola in cui l’edificabilità è in funzione delle necessità connesse all’esercizio dell’attività agricola” (cfr. si veda il provvedimento impugnato, anche ai fini di una esatta descrizione delle consistenze delle opere indicate).

Ne discende che il Comune procedente, oltre a contestare i singoli abusi, ha anche contestato l’illegittimo mutamento della destinazione dell’area che, in forza delle trasformazioni su di essa impresse, avrebbe perso il proprio originario carattere agricolo come da disposizioni di piano.

Del resto, l’art. 47 delle NTA al PRG, vigente ratione temporis , consente in zona E2 solo «abitazione ed attrezzature necessarie alle attività agricole» (cfr. NTA allegate dalla parte ricorrente).

Ciò posto, il Collegio ritiene che, avuto riguardo alle contestazioni concretamente svolte dall’ente, risulti destituita di fondamento la censura con la quale la società ricorrente lamenta che le singole opere abusive avrebbero dovuto essere considerate partitamente, e in tal modo fatte oggetto di singole valutazioni: ciò in quanto (anche a voler prescindere dalla circostanza, già richiamata, per cui l’ente ha inteso sanzionare anche il mutamento di destinazione del fondo determinato dall’intero sistema delle opere poste in essere, ivi comprese la piscina, i containers e la creazione di un parcheggio per automezzi) costituisce principio consolidato in giurisprudenza quello a mente del quale le opere abusivamente realizzate in un determinato contesto territoriale debbano essere considerate nella loro globalità, proprio al fine di valutarne il complessivo impatto sul territorio di riferimento.

In termini: “ In presenza di una pluralità di abusi edilizi, non è possibile parceLIzzare gli illeciti; è necessario un apprezzamento globale delle opere per valutarne l'incidenza sull'assetto del territorio, in quanto una considerazione atomistica non consente di comprendere in modo adeguato l'impatto complessivo ” (cfr. Consiglio di Stato sez. II, 7/07/2025, n. 5831)

Peraltro, se per alcuni degli abusi in contestazione la natura stessa delle opere esclude che essi possano dirsi funzionali allo svolgimento dell’attività agricola (i.e. la piscina), per altri detta funzionalità è rimasta indimostrata (i 5 container che, benché astrattamente rimovibili, risultano essere stabilmente ancorati al suolo, poggiando su pilastrini ancorati su base in cls., e non ne viene dimostrata l’avvenuta rimozione; la creazione di un parcheggio per automezzi).

Né, d’altra parte, può in questa fase predicarsi l’esistenza di un onere a carico del Comune avente ad oggetto la verifica della possibilità di procedere alla rimozione/demolizione delle opere realizzate senza pregiudizio per quelle legittimamente edificate, trattandosi, come noto, di una verifica che (ove ne ricorrano gli specifici presupposti normativi) può, comunque, essere fatta nella fase esecutiva e sulla scorta di una specifica richiesta in tal senso dell’interessato.

In termini: “ Ai sensi dell'articolo 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria deve essere valutata dall'Amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all'ordine di demolizione: fase esecutiva che costituisce presupposto per l'applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria, nella quale le parti possono dedurre in ordine alla situazione di pericolo di stabilità del fabbricato, con la conseguenza che tale valutazione non rileva ai fini della legittimità dell'originario ordine di demolizione. Quanto poi alla competenza in merito ai problemi statici conseguenti alla demolizione, l'amministrazione procedente non è tenuta a valutare, prima dell'emissione dell'ordine di demolizione dell'abuso, se essa possa essere applicata, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all'ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme ” (cfr. T.A.R. Palermo Sicilia sez. II, 30/12/2024, n. 3692).

Peraltro, i nuovi volumi e le nuove opere realizzate, escludono che il Comune procedente possa ritenersi esser incorso in errore laddove ha ritenuto di inquadrare la fattispecie concreta nella previsione di cui all’art. 31 DPR 380/2001.

Quanto poi al secondo mezzo di censura, giurisprudenza consolidata esclude la necessità che l’ordine di ripristino venga preceduto da comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di attività, all’evidenza, doverosa e vincolata.

Di recente, sul punto: “ L'ordine di demolizione conseguente all'accertamento della natura abusiva delle opere edilizie, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto e, in quanto tale, non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge. (Conferma Tar Campania, Napoli, sez. IV, n. 3688 del 2022) ” (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 27/10/2025, n. 8315).

4. È, dunque, possibile procedere alla valutazione dei mezzi di censura proposti con il secondo dei ricorsi riuniti, diretto avverso il provvedimento di improcedibilità della SCIA presentata per l’area avanserra, la piscina e la tettoia.

Si contesta che non sarebbe stata inviata alcuna comunicazione di preavviso di diniego, che la sanatoria sarebbe stata negata solo per carenze documentali, e che si tratterebbe di opere che non richiederebbero il previo rilascio di permesso di costruire, permesso la cui necessità sarebbe stata, peraltro, solo suggerita dall’ente.

Il Collegio ritiene ( re melius perpensa rispetto a quanto ritenuto in sede di cognizione sommaria e sulla scorta della più approfondita delibazione propria della sede di merito) che il ricorso vada respinto.

Si rileva, in primo luogo, che del complesso di abusi realizzati e oggetto di contestazione: alcuni sarebbero stati demoliti (la nuova volumetria del capannone agricolo); per altri è stata presentata la SCIA dichiarata improcedibile dall’ente (la piscina, l’ampliamento di circa 250 mq dell’avanserra e la tettoia); per altri ancora non risulta presentata nessuna richiesta di sanatoria, né effettuato alcun intervento di demolizione (ampliamento volumetrico della casa colonica e cinque manufatti “containers”).

Ciò posto, la mancata comunicazione dei motivi ostativi al rilascio della sanatoria non è suscettibile di incidere sulla legittimità del provvedimento negativo impugnato, giacché la sanatoria non avrebbe, comunque, potuto essere rilasciata, per i motivi che si passa ad esplicitare.

In primo luogo, si osserva che la richiesta di sanatoria riguarda solo una parte degli interventi illegittimi effettuati, sicché la sanatoria, da un lato, contrasterebbe con il principio della necessaria considerazione globale degli abusi, di cui si è detto, e dall’altro, non coprirebbe la mutata destinazione del fondo, come contestata dal Comune procedente.

Anche a prescindere da quanto appena rilevato, il Collegio ritiene che, come correttamente rilevato dall’ente (sebbene mediante l’utilizzo di una formula, effettivamente, poco chiara), si tratti di interventi necessitanti del previo rilascio di permesso di costruire.

Quanto alla tettoia, essa consiste in una struttura metaLIca, coperta, retta da pilastri poggiati su blocchi di cls,. ed avente una superficie complessiva di quasi 29 mq (cfr. relazione tecnica del 10.04.2024).

Si tratta, dunque, di un’opera le cui caratteristiche sono tali da determinare una stabile trasformazione del territorio; in termini: “È necessario il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di una tettoia che, per le proprie caratteristiche intrinseche, per le modalità di costruzione, funzioni e impatto derivante dalla non temporaneità dell'intervento, comporti una trasformazione sostanziale del territorio. (Riforma T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, n. 29/2020) ” (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 28/03/2025, n. 2603).

Quanto alla piscina, da un lato rileva l’assenza del titolo a costruire, che questo TAR ha in precedenza individuato nel permesso di costruire: “ La piscina non può classificarsi come pertinenza in senso urbanistico, in quanto: comporta trasformazione durevole del territorio; è in grado di svolgere una funzione autonoma rispetto a quella propria dell'edificio cui accede; non è necessariamente complementare all'uso delle abitazioni e non è solo una attrezzatura per lo svago, bensì dà luogo a una struttura edilizia che incide invasivamente sul sito di relativa ubicazione. Essa postula, pertanto, il previo rilascio dell'idoneo titolo ad aedificandum, costituito dal permesso di costruire, che l'Amministrazione può rilasciare soltanto qualora la 'nuova costruzione' sia compatibile con gli strumenti urbanistici e di tutela paesaggistica vigenti ” (cfr. T.A.R. Napoli Campania sez. VII, 29/02/2024, n. 1360); dall’altro, si richiama il disposto dell’art. 47 delle NTA del PRG, già citato, che limita il novero delle opere autorizzabili in zona E2.

Tutto quanto osservato vale, di per sé, a giustificare la reiezione della richiesta di SCIA in sanatoria, anche a prescindere dalla verifica dell’assentibilità con tale mezzo della superficie dell’avanserra in eccedenza, rispetto all’autorizzato, pari a circa 250 mq.

5. Conclusivamente, il ricorso 3375/2024 è in parte improcedibile e in parte da respingere, mentre il ricorso NRG 5609/2025 è da respingere.

Quanto al regolamento delle spese di lite, esso segue la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

- dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe;

- dichiara parzialmente improcedibile il ricorso NRG 3375/2024 e lo respinge nel resto;

- respinge il ricorso NRG 5609/2025.

- condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese dei giudizi riuniti in favore della parte resistente, che si liquidano in euro 4000,00, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

RI AR LO, Presidente FF

RI AL, Primo Referendario, Estensore

RIgiovanna Amorizzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI AL	RI AR LO

IL SEGRETARIO