Pubblicato il 07/04/2026

N. 02266/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04723/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4723 del 2025, proposto da
Calcestruzzo Sannita S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Salvatore Telesino, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

nei confronti

Immobiliare San Vincenzo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Xenia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- dell'ordinanza del Comune di San Salvatore Telesino - Suap - prot. n. 9370 del 5.9.2025 - comunicato a mezzo pec in pari data - recante la revoca della AUA - Autorizzazione Unica Ambientale - prot. n. 7292 del 6.10.2017 rilasciata alla ricorrente e il conseguente ordine di cessazione immediata di ogni attività nell'impianto di produzione calcestruzzo dalla stessa ricorrente condotto in San Salvatore Telesino (BN) alla via Pugliano 7;

- del preavviso ex art. 10 bis della L. 241/1990 di revoca in autotutela, emesso dal Comune con nota prot. n. 6051 del 9.6.2025

- degli atti presupposti, conseguenti e consequenziali comunque lesivi degli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 il dott. GI Di TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

E’ impugnata l’epigrafata ordinanza del Comune di San Salvatore Telesino, preceduta da comunicazione di avvio del procedimento, recante revoca dell’autorizzazione unica ambientale rilasciata in favore della ricorrente, con ordine di cessazione immediata di ogni attività produttiva svolta nell’impianto di produzione di calcestruzzo sito in via Pugliano.

Giova premette che detta AUA con durata di 15 anni è stata adottata dalla Provincia di Benevento con determina dirigenziale n. 1782 del 28.8.2017 e rilasciata dal Comune di San Salvatore Telesino con atto prot. n. 7292 del 6.10.2017 e riguarda le autorizzazioni all’impatto acustico ex L. n. 447/1995 e all’emissione in atmosfera ex art. 269 del D.Lgs. n. 152/2006.

L’atto impugnato è stato emesso su impulso della società Xenia s.r.l., attuale proprietaria dell’impianto in virtù dell’acquisto effettuato nell’ambito della procedura fallimentare della precedente proprietaria società Calcestruzzo San Vincenzo Tre s.r.l. - di cui la società ricorrente è locatrice dal 2016 - ed è stato motivato in riferimento ad opere abusive presenti sul sito produttivo (costruzione abusiva di un muro di cinta in calcestruzzo armato, di una vasca per il recupero e riciclaggio di acque; ristrutturazione e ampliamento della palazzina uffici-residenza senza permesso di costruire; completamento dell'intervento abusivo sulla palazzina ed uffici, sistemazione del piazzale con cemento industriale e realizzazione di vasche, impianto di lavaggio e rete fognaria; nuovo impianto di produzione calcestruzzi; rete di smaltimento di acque meteoriche e massetto in calcestruzzo; realizzazione di un terrazzamento con materiale pietroso).

Avverso tale provvedimento insorge la ricorrente che lamenta violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili di seguito compendiati:

- incompetenza del Comune poiché, in base al principio del contrarius actus, unica amministrazione competente a disporre la revoca dell’AUA è la Provincia di Benevento ai sensi degli artt. 2, 4, 5, 6 del D.P.R. n. 59/2013 che ha emesso detta autorizzazione, mentre al Suap del Comune intimato compete solo il materiale rilascio del titolo (art. 4, comma 7) e la mera verifica della correttezza formale della documentazione ricevuta dall’istante, svolgendo il ruolo di coordinatore del procedimento di rilascio dell’AUA;

- violazione del termine previsto dall’art. 21 nonies della L. n. 241/1990 per l’esercizio del potere di autotutela, dovendosi qualificare l’atto come annullamento d’ufficio e non come revoca, in quanto fondato su un profilo di illegittimità originaria dell’atto, costituito dalla difformità urbanistica e dalla realizzazione di opere abusive e tenuto conto che il provvedimento gravato è stato adottato diversi anni dopo il rilascio dell’AUA del 2017;

- insussistenza della fattispecie contemplata dal comma 2 bis dell’art. 21 nonies (“I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1 …”) in quanto i presunti abusi edilizi risalgono ad epoca antecedente al 2017, il sito è rimasto invariato dal 2000 (epoca in cui era gestito da altra società) all’attualità e la società non avrebbe reso alcuna falsa dichiarazione;

- difetto di istruttoria e carenza di motivazione in quanto l’amministrazione non avrebbe svolto alcuna istruttoria avendo fondato le proprie valutazioni su consulenze tecniche rese nel giudizio fallimentare che ha interessato la società Calcestruzzi San Vincenzo Tre s.r.l. (precedente titolare dell’area), atti che non sono stati neppure richiamati per relationem, con la conseguenza che non sarebbero state specificate le violazioni urbanistiche e le norme asseritamente violate;

- difetto di istruttoria e contraddittorietà: in ogni caso, la parte ricorrente rileva che nel verbale della conferenza di servizi del 12.7.2017 prodromica al rilascio dell’AUA, il Comune dava atto della conformità urbanistico-edilizia dell’impianto;

- gli eventuali abusi edilizi non influirebbero in alcun modo sui valori delle emissioni in atmosfera ed acustiche e, in ogni caso, le opere contestate avrebbero costituito oggetto di domande di sanatoria o per le stesse la ricorrente avrebbe richiesto specifici titoli abilitativi.

E’ intervenuta ad opponendum la società Xenia s.r.l., attuale proprietaria del sito sul quale sorge l’impianto, che chiede il rigetto del gravame e, quanto alle censure articolate, oppone in sintesi che: i) il Suap sarebbe competente in ordine al controllo della conformità urbanistica dei manufatti e alla inibizione di attività produttiva - commerciale contra legem; ii) l’atto di revoca si fonderebbe legittimamente sull’esistenza di abusi edilizi e lo svolgimento di attività produttiva-artigianale non può prescindere dalla compatibilità urbanistico-edilizia sul territorio; iii) l’atto di revoca si fonda legittimamente sulla mancanza di disponibilità del suolo da parte della ricorrente, visto che l’impianto ricade in parte su area demaniale ed in parte su suolo di proprietà della Xenia s.r.l. che ha denunciato gli abusi.

Il Comune non si è costituito, benché evocato in giudizio.

Il T.A.R. ha accolto la domanda cautelare con decreto presidenziale n. 2132 del 23.9.2025 e con ordinanza collegiale n. 2485 del 22.10.2025, quest’ultima con la seguente motivazione “Ritenuto che non appare sfornito di fumus il primo motivo di ricorso con cui si deduce l’incompetenza del Comune a disporre la revoca dell’AUA in applicazione del principio del contrarius actus, tenuto anche conto del precedente in termini indicato nel ricorso (Cons. Stato, sez. IV, n. 7291/2025);

Ravvisato il periculum in mora, poiché la mancata concessione della invocata cautela condurrebbe alla cessazione dell’attività produttiva in atto, peraltro funzionale anche alla provvista di materiale per infrastrutture di rilevante interesse pubblico;

Considerato, pertanto, che occorre confermare il decreto cautelare presidenziale di accoglimento della domanda di sospensiva n. 2132 del 23.9.2025 …” .

Da ultimo, la società ricorrente ha depositato atti con cui documenta che sta provvedendo a delocalizzare l’impianto esistente in altro sito, per il quale ha ottenuto un titolo edilizio e che risulta in via di completamento. Pertanto, ha chiesto il differimento dell’udienza pubblica prospettando, all’esito della prevista delocalizzazione, una sopravvenuta carenza di interesse della decisione del gravame.

All’udienza del 24.3.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Non può essere assecondata la richiesta di rinvio ostandovi il disposto dell’art. 73 c.p.a. (“Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza…”).

Nel merito, è fondato il motivo di gravame con cui si deduce l’incompetenza del Comune.

Ai sensi dell’art. 74 c.p.a. (“Nel caso in cui ravvisi la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata. La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme”) è possibile richiamare la decisione resa in fattispecie analoga dal Consiglio di Stato, sez. IV, n. 7291 dell’11.9.2025 che si riporta di seguito:

“il Collegio osserva che l’articolo 2, comma 1, lett. b del D.P.R. 59/2013 individua nella Provincia, oggi Città Metropolitana, l'autorità competente ai fini del rilascio, rinnovo o aggiornamento dell'Autorizzazione Unica Ambientale (di seguito A.U.A.), la quale confluisce in un provvedimento conclusivo del procedimento che è rilasciato dallo sportello unico per le attività produttive (S.U.A.P.) del Comune. Ai sensi dell’art. 2 comma e) del d.p.r. n. 59/2013, il SUAP è l’unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva, che fornisce una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte nel procedimento.

Pertanto, nell'ambito del procedimento per il rilascio dell'A.U.A., il richiedente dovrà fare riferimento alle discipline di settore adottate dalle Autorità competenti in Regione Campania, come riportate nella tabella denominata “Titoli nell’A.U.A. e Soggetti Competenti in materia Ambientale (SCA)”.

Con delibera della Giunta Regionale n. 168 del 26 aprile 2016 - avente ad oggetto d.p.r. 13 marzo 2013 n. 59, Approvazione “Guida Operativa, Procedura di rilascio dell'Autorizzazione Unica Ambientale (AUA) e Modello Unico regionale di istanza”, la Regione Campania ha approvato il Modello Unico regionale di istanza, la Guida Operativa per la procedura di rilascio dell’Autorizzazione Unica Ambientale, unitamente ai modelli di “Attestazione di assolvimento dell’imposta di Bollo” e di “Comunicazione di avvio del procedimento”.

Con successiva delibera della Giunta Regionale n. 25 del 18.01.2022, avente ad oggetto Approvazione dell’aggiornamento della “Guida Operativa – Procedura di rilascio dell’Autorizzazione Unica Ambientale (A.U.A.)” e del “Modello Unico di istanza” di cui alla DGR n. 168 del 26/04/2016, la Regione Campania, oltre ad aggiornare la modulistica, ha riportato una sintesi delle autorità competenti per il rilascio dei pareri e le autorità coinvolte nei vari procedimenti.

Nella Regione Campania, l’autorità competente è stata indicata dalla legislazione territoriale, nella Città Metropolitana.

La procedura per il rilascio dell'autorizzazione unica ambientale, quella prevista per il rinnovo e le modifiche della stessa sono poi disciplinate dagli articoli 4, 5 e 6 del citato d.p.r. che attribuiscono alla “autorità competente” – id est, Città Metropolitana – la competenza ad adottare gli atti, appunto, di rilascio, rinnovo e modifica della A.U.A., ivi incluse pertanto le determinazioni di revoca o annullamento (in quanto di modifica del titolo), e nel SUAP l’organo preposto al materiale e definitivo rilascio del relativo provvedimento.

In questo contesto regolamentare, l’ambito operativo del SUAP, con riguardo alle attività di rilascio, rinnovo e modifica dell’AUA, e segnatamente per ciò che concerne esclusivamente l’autorizzazione allo scarico delle acque reflue oggetto dell’AUA n. 4117/2017, è circoscritto alla mera verifica della correttezza formale della documentazione ricevuta dal privato istante e all’esercizio di una funzione interlocutoria con quest’ultimo.

La legislazione di settore (cfr d.p.r. n. 160/2010 e n. 59/2013) attribuisce, infatti, a tale organo il compito di fornire al soggetto richiedente una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento, incluse quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e culturale.

Il SUAP, in altri termini, si erge a mero organo coordinatore-attuatore la cui attività è priva di discrezionalità.

Esso è deputato (rectius, obbligato) a rilasciare l’A.U.A. al soggetto privato istante una volta che sia stato adottato il relativo provvedimento da parte dell’autorità competente.

Più in particolare, il SUAP non può discostarsi dai provvedimenti della Provincia o della Città Metropolitana che confluiscono nel provvedimento conclusivo del procedimento, né tantomeno esimersi dal rilasciare l’A.U.A. al soggetto richiedente.

6.2. Tanto si evince con riferimento alle prescrizioni contenute nel d.p.r. 59/2013 (Regolamento recante la disciplina dell’autorizzazione unica ambientale e la semplificazione di adempimenti amministrativi previsti in materia ambientale gravanti sulle piccole e medie imprese e sugli impianti non soggetti ad autorizzazione integrata ambientale).

Tra queste, assume particolare rilievo l’art. 4, comma 7, del citato Regolamento, in base al quale “qualora sia necessario acquisire esclusivamente l’autorizzazione unica ambientale ai fini del rilascio, della formazione, del rinnovo o dell’aggiornamento di titoli abilitativi di cui all’articolo 3, commi 1 e 2, del presente regolamento, il SUAP trasmette la relativa documentazione all’autorità competente che, ove previsto, convoca la conferenza di servizi di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241. L’autorità competente adotta il provvedimento e lo trasmette al SUAP per il rilascio del titolo”.

6.3. La voluntas legis è chiara nel senso di stabilire che ogni valutazione e decisione inerente l’A.U.A. spetta esclusivamente alla Provincia (nel caso di specie, alla Città Metropolitana).

6.4. Pertanto, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. b) del d.p.r. n. 59/2013 l’unica autorità competente al rilascio, rinnovo e aggiornamento dell’A.U.A. è la Provincia, salvo diversa indicazione della normativa regionale che, per quanto riguarda la Regione Campania, è individuata nella Città Metropolitana.

L’art. 4, comma 7, del Regolamento esplicita in modo chiaro e preciso il riparto delle competenze tra Provincia (id est, Città Metropolitana) e SUAP nell’ambito della procedura per il rilascio dell’AUA: mentre la prima è competente ad adottare il provvedimento autorizzativo, il secondo è semplicemente chiamato a rilasciare al soggetto richiedente la determinazione provinciale.

6.5. Quella del SUAP deve, pertanto, intendersi come attività vincolata consistente unicamente nell’obbligo di rilasciare l’A.U.A. al soggetto richiedente.

7. Così ricostruito il quadro normativo, il T.a.r. ha ritenuto legittimo l’operato del SUAP sul presupposto che in sede di adozione dell’autorizzazione unica ambientale n. 4117 del 21 luglio 2017, la Città Metropolitana aveva demandato al SUAP il compito di verificare la legittimità urbanistica ed edilizia dell’insediamento.

7.1. Il Collegio osserva che la sfera di competenza vincolata del SUAP, di cui sopra è stato dato conto, si basa sul ruolo che l’ordinamento ha inteso attribuire a tale organo, di soggetto coordinatore del procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica ambientale deputato al mero rilascio del provvedimento (già) adottato dalla Città Metropolitana”.

Da tali premesse il Consiglio di Stato ha fatto discendere la conclusione che “Il titolo adottato dalla Città Metropolitana è, dunque, confluito nella determinazione rilasciata dal SUAP vincolandone in parte qua il contenuto.

7.4. La verifica della legittimità urbanistica ben avrebbe potuto impedire il rilascio del relativo titolo urbanistico-edilizio da parte del Comune ma non avrebbe potuto sovrapporsi o sostituirsi all’autorizzazione unica ambientale adottata dalla Città Metropolitana finendo per spostarne la competenza in capo al Suap.

8. Ragion per cui, non poteva il Suap – giusta principio sul contrarius actus - revocare l’autorizzazione unica ambientale adottata dall’autorità competente in materia (Città Metropolitana) né incidervi indirettamente.

7.6. Piuttosto, il Suap – a fronte di un atto pluristrutturato - avrebbe dovuto coinvolgere nuovamente i soggetti intervenuti nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione unica ambientale per lo scarico delle acque (id est, la Città Metropolitana), rendendoli edotti sulla illegittimità riscontrata al fine di consentire al soggetto titolare della competenza di esercitare, se del caso, i poteri di autotutela nella forma procedimentale più adeguata e corretta al fine di rimuovere, nella accertata sussistenza dei relativi presupposti, l’autorizzazione unica ambientale.

9. Questo, tanto più se si considera che:

- l’autotutela è intervenuta a distanza di molto tempo dal rilascio dell’AUA (2017) per cui occorreva verificare e valutare, sul piano della discrezionalità amministrativa non fungibile da parte di altro organo, i presupposti per l’esercizio del potere di autotutela i quali, come noto, appartengono, salvo diversa disposizione di legge, alla medesima autorità che ha adottato il provvedimento di primo grado;

- l’atto di secondo grado avrebbe dovuto assicurare e le garanzie procedimentali da parte dell’organo titolare della competenza in materia di adozione dell’AUA;

- la revoca di un provvedimento amministrativo costituisce espressione del potere di autotutela della P.A., che deve svolgersi in ossequio ai principi di legalità, efficacia, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa nonché nel rispetto delle regole sulla competenza e di quelle procedurali scaturenti dal canone del contrarius actus, per cui l’esercizio dell’autotutela deve estrinsecarsi in un procedimento corrispondente a quello a suo tempo seguito per l'adozione dell'atto revocando e deve essere assistito, come sopra anticipato, dalle garanzie partecipative (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 9 luglio 2015, n. 3458; T.a.r. per la Campania, sezione V, 3 marzo 2020, n. 999).

“10. In conclusione, alla stregua del quadro normativo sopra evidenziato, il Collegio ritiene che, nel riparto delle attribuzioni delineato dagli artt. 2 e 4 del d.P.R. 13.3.2013 n. 59 in materia di A.U.A., lo Sportello unico, a fronte di un parere non favorevole di compatibilità urbanistica licenziato soltanto nel 2019, non avesse il potere di annullare d’ufficio l’autorizzazione unica ambientale bensì avrebbe dovuto, in qualità di mero soggetto coordinatore del procedimento e di interfaccia col privato, coinvolgere la medesima autorità che aveva adottato il provvedimento AUA, ovvero la Città Metropolitana, rendendola edotta del profilo di illegittimità al fine di consentire le più opportune valutazioni n ordine alla sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela”.

Alla luce di tale precedente deve quindi concludersi che, in base al principio del contrarius actus, unica amministrazione competente a disporre la revoca dell’AUA è la Provincia di Benevento che ha emesso detta autorizzazione, con la conseguenza che il provvedimento impugnato adottato dal Comune è illegittimo per incompetenza.

Il vizio scrutinato conduce all’accoglimento del ricorso con assorbimento delle ulteriori censure.

Tanto in applicazione dell’orientamento giurisprudenziale (Consiglio di Stato, sezione IV, n. 7534/2023), secondo cui, nel processo amministrativo il vizio formale d'incompetenza deve essere sempre scrutinato per primo poiché, se fosse fondato, la valutazione nel merito della controversia alla stregua delle altre censure sostanziali proposte sarebbe impedita, risolvendosi in un giudizio meramente ipotetico sull'ulteriore attività amministrativa dell'organo competente, cui spetta l'effettiva valutazione della vicenda e che potrebbe emanare, o meno, l'atto in questione e, comunque, provvedere con un contenuto diverso; la decisione di accoglimento del ricorso, fondata sul vizio d'incompetenza, esaurisce l'oggetto stesso del giudizio e rende obbligatorio l'assorbimento delle eventuali censure sostanziali, dato che in tutte le situazioni di incompetenza e di carenza di proposta o di parere obbligatorio si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice, anche ai sensi ex art. 34, comma 2 c.p.a., non può fare altro che rilevare il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo ritenersi vincolato dalla prospettazione del ricorrente e dalla eventuale graduazione dei motivi da quest'ultimo effettuata (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 1 marzo 2017 n. 941; Ad. Plen. n. 5/2015, par. 8.3.2).

In applicazione del criterio della soccombenza, il Comune intimato va condannato al pagamento delle spese di giudizio nella misura indicata in dispositivo.

Quanto alla società interveniente, può disporsi la compensazione tenuto conto della sua estraneità rispetto alla scrutinata illegittimità.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna il Comune di San Salvatore Telesino al pagamento delle spese processuali che liquida in € 2.000,00 (duemila/00) in favore della parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR ZE, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere

GI Di TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI Di TA	AR ZE

IL SEGRETARIO