Pubblicato il 09/02/2026

N. 00181/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00363/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 363 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Felice Ingravalle, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Molfetta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonello Falco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Valenzano, via Capurso n.42;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria ex lege in Bari, via Melo, n.97;

per l'annullamento

della nota del Comune di Molfetta – Settore Territorio, prot. -OMISSIS-del 23.01.2020, notificata il 24.01.2020, recante «S.C.I.A. “in Sanatoria” -OMISSIS-/2019 (prot. -OMISSIS- del 04/12/2019) – Suolo posto in località “San Giacomo”, attualmente censito al N.C.T. la -OMISSIS- p.lla 277 (e.u.) e al N.C.E.U. al -OMISSIS- p.lla 277, sub 3, 4 e 5. Diffida a procedere»;

di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto, ivi compresa, ove occorra e nei limiti dell’interesse del ricorrente, la nota del Comune di Molfetta – Settore Territorio, prot.-OMISSIS- del 30.10.2019, di comunicazione di avvio del procedimento “per l’emissione degli eventuali provvedimenti sanzionatori previsti dall’art. 31, comma 2, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Molfetta e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15.01.2026 la dott.ssa SI ZO e uditi per le parti i difensori l'avv. Massimo Felice Ingravalle, per il ricorrente, e l'avv. Maria Rosaria Pellegrino, su delega dell'avv. Antonello Falco, per il comune resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’odierno ricorrente impugna la nota in epigrafe indicata con cui l’Ente ha escluso la possibilità di sanare con CI TU (“in sanatoria” -OMISSIS-/2019 prot. -OMISSIS- del 04.12.2019) parte delle opere realizzate senza titolo sul suolo in epigrafe indicato, ritenendo, invece necessario il diverso procedimento di accertamento di conformità ex art. 36 TUedil (DPR n.380/2001), in ragione della consistenza, qualità e quantità delle stesse.

Per una migliore comprensione della vicenda controversa giova premettere quanto segue.

Il ricorrente è proprietario dell’immobile, comprato con rogito notarile in data 06.11.2017, consistente in una casa di campagna, servizi, accessori e circostante suolo di campagna.

Il manufatto principale e le sue piccole pertinenze indicati nell’atto sono stati realizzati inizialmente senza titolo e poi oggetto di domanda di condono edilizio di cui alla L. n. 47/1985 e rilascio di concessione in sanatoria-OMISSIS- del 23.03.1999.

Con comunicazione di inizio lavori (CIL) ex art. 6 DPR n.380/2001 del 03.01.2018 (prot. n. -OMISSIS- del 05.01.2018) egli dichiarò di aver eseguito i seguenti interventi: “Revisione dell’impianto idrico-fognante, con sostituzione di pezzi igienico sanitari e rivestimenti in ceramica; ripristino di intonaci deteriorati sia interni che esterni; tinteggiatura generale di soffitti e pareti sia interni che esterni; ripristino della recinzione perimetrale divelta in più punti a causa delle intemperie e della incuria.”

A seguito di sopralluogo del 07.10.2019, l’Ente comunale accertò la difformità dello stato di fatto dell’immobile de quo rispetto al titolo abilitativo (Concessione Edilizia in sanatoria-OMISSIS-/99 e della CIL del 03-05.01.2018 prot. -OMISSIS-).

Con nota prot.-OMISSIS- del 30.10.2019, il Dirigente del Settore Territorio del Comune di Molfetta comunicò al ricorrente l’avvio del procedimento per l’emissione degli eventuali provvedimenti sanzionatori previsti dall’art. 31, comma 2, del DPR n. 380/2001, per una pluralità di interventi ricadenti nel suolo, compiutamente descritti a pag.3 della nota ed elencati in 7 punti (tanto vale a confutare in fatto l’affermazione – ripetuta in ricorso e che si rivela erronea- che gli abusi edilizi non sarebbero individuati nella nota di avvio del procedimento):

1. nella casa di campagna opere interne di eliminazione di n. 2 tramezzature per la creazione di un unico ambiente; modifica del vano wc, originariamente separato e attualmente annesso e direttamente collegato con il manufatto principale, di attuali 2,55 x 0,80 mt a fronte dei precedenti 0,90 x 1,50;

2. trasformazione della zona d'ombra adiacente alla casetta di campagna per dimensioni, struttura e materiali (mt 6,90 x 4.40 contro gli originari mt. 9,80 x 3,70; la struttura della stessa era "... in legno e ferro e copertura con lamiere grecale con canne....", ora coperta "... da pannelli coibentali, sorretta da n. 7 travi in legno, poste ortogonali fra loro, e da n. 8 pilastri in cemento, dalle dimensioni di cm. 27 x 27. L'altezza max è pari a circa mt. 2,45 mentre quella minima è pari a circa mt. 2.20");

3. trasformazione per dimensioni, misura e materiali della zona d'ombra posta a circa mt. 20,00 dalla precedente (da forma circolare interamente realizzata con canne attorno ad un pilastro centrale in legno, a forma rettangolare, dalle dimensioni di circa mt 5,00 x 1,50, contornata da siepi, con copertura, ad unica falda inclinata, di pannelli coibentati, sorretti da n. 4 travi in legno, poste ortogonali tra loro e da n. 4 pilastri in cemento, rivestiti con scaglie di pietra, di altezza max pari

a circa 2.30 e minima di circa mt 2,10);

4. realizzazione di un campo da gioco delle dimensioni di mt. 16,50 x 9,00 e di una piscina scoperta, dalle dimensioni di mt. 10,00 x 4,00;

5. realizzazione di un manufatto posto a Nord-Est del suolo in unico vano, utilizzato a ripostiglio/deposito, dalle dimensioni di mt. 3,00 x 2.00, a fronte degli originari due ambienti separati c distinti dalle dimensioni ognuno di mt. 1,55 x 2,10 in cemento prefabbricato il cui pavimento è in calcestruzzo ... con copertura a due falde inclinate con altezza max pari a mt. 2,95 c altezza min. pari a mt. 2,50;

6. pavimentazione dell'intera area in cui ricadono le opere sopraindicate con mattoncini autobloccanti in cemento e annesse opere impiantistiche benché originariamente il suolo era dotato esclusivamente di viale iniziale ed una serie di vialetti in calcestruzzo che si diramano parallelamente ai confini.

7. trasformazione dell'originaria recinzione del suolo con aumento dell’altezza e modifica dei materiali, per come meglio descritti nella nota.

La nota dà atto dell’assenza sia di titolo edilizio, sia dell’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 D.lgs. n. 42/2004 (ricadendo le stesse nella fascia di 300 mt. dalla linea di costa), sia, per le sole opere ricadenti nella fascia dei 30 mt. dal confine demaniale, dell’autorizzazione demaniale marittima ex art. 55 cod. nav.

Alla nota comunale seguì quella della Capitaneria di Porto, prot.-OMISSIS-del 06.11.2019, di avvio del procedimento teso a valutare l’emanazione del provvedimento ingiuntivo di sgombero ex artt. 54 e 55 cod. nav., per le opere ricadenti nella fascia di 30 metri dal confine del pubblico demanio marittimo ovvero:

- per la superficie di mq. 235 circa pavimentata con posa di mattoncini autobloccanti in cemento;

- per la piscina di mq. 40 circa con bordo in pietra calcarea e munita di scaletta metallica;

- per il cordolo cementizio a perimetro della predetta parte pavimentata e per i sottoservizi elettrici interrati e sottoservizi idrici asserviti alla piscina.

Emerge dalla narrativa in ricorso (pag.3) che solo per tali opere il ricorrente ha presentato CI in sanatoria.

Per le altre, dunque – e tanto di precisa per delineare compiutamente l’oggetto del contendere- non vi è stata alcuna richiesta, restando la loro realizzazione in assenza di titolo edilizio cristallizzata nella nota comunale del 30.10.2019, cui inspiegabilmente non risulta essere seguito alcun provvedimento sanzionatorio.

Con la nota prot. -OMISSIS-del 23.01.2020 qui gravata l’Ente ne ha escluso la possibilità di sanatoria con CI, e per ciò l’ha dichiarata priva di efficacia ed archiviata, in quanto da un lato, per esse, necessario l’accertamento di conformità ex art.36 cit.; dall’altro costituenti solo parte di quelle individuate nella nota prot.-OMISSIS- del 30.10.2019.

Con vari motivi di ricorso il ricorrente si duole dell’esito della sua CI, compendiato nella nota in questione, lamentando l’erroneità delle determinazioni comunali con argomentazioni delle quali si darà conto nel prosieguo motivazionale.

Con memoria conclusionale (23.12.2025) il Comune ha difeso l’operato dei propri uffici evidenziando, in primo luogo, che la nota di avvio del procedimento del 30.10.2019, indica compiutamente le opere realizzate senza titolo, diversamente da quanto sostenuto in ricorso; ha inoltre, posto in rilievo la necessità di operare una valutazione complessiva di quanto realizzato, senza accedere al tentativo di parcellizzazione operato dalla difesa del ricorrente, per argomentare la necessità di un titolo edilizio differente da quello indicato nella nota comunale.

Il Ministero, costituitosi formalmente il 09.04.2020, in vista dell’udienza di discussione, ha depositato varia documentazione tra cui la comunicazione del verbale di sopralluogo della Capitaneria di Porto in data 19.09.2019, fotografie della piscina e pavimentazione annessa; aerofotogrammetria.

All’udienza del 15.010.2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso non è fondato.

Con il primo motivo, muovendo dall’erroneità e insufficienza della motivazione adottata, il ricorrente sostiene che l’istituto della CI in sanatoria richiederebbe la c.d. doppia conformità degli interventi realizzati quale fondamentale (ed unica) condizione di ammissibilità, così come prevista dall’art.37 TUedil. Solo in difetto di tale requisito essa si sarebbe potuta negare.

Tuttavia, l’atto impugnato non contiene alcuna considerazione di tali aspetti, limitandosi ad assumere che per l’eventuale sanatoria delle opere abusive il ricorrente avrebbe dovuto presentare un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 DPR n. 380/2001.

Deduce poi che le opere sarebbero comunque sanabili.

In particolare, la pavimentazione, essendo di tipo drenante e realizzata su aree pertinenziali alla casa di campagna, rientrerebbe tra le attività edilizie eseguibili senza alcun titolo abilitativo, ai sensi dell’art. 6, co. 1, lett. e-ter), DPR n. 380/2001, che qualifica come “attività edilizia libera” le “opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni […] che siano contenute entro l'indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale […]”.

Nel caso di specie sarebbe rispettato il disposto dell’art. 42.5 delle NTA, ai sensi del quale “per qualsiasi intervento non si può superare il 5% nel rapporto tra superfici impermeabilizzate (ricoperte di costruzioni, pavimentazione o altro) e quella totale”, perché, nel caso di specie, la tipologia di pavimentazione utilizzata dal ricorrente non crea superficie impermeabilizzata, essendo stata – anzi – realizzata a rinnovamento di una pavimentazione impermeabilizzante in calcestruzzo già esistente (come – si sostiene - essere riportato alla pag. 3, punto n. 6, della nota comunale di avvio del procedimento).

Anche i sottoservizi elettrici ed idrici, passanti al di sotto della pavimentazione, sarebbero riconducibili ad “attività edilizia libera”, siccome annoverabili, ai sensi dell’art. 6, co. 1, lett. a), DPR n. 380/2001, tra gli “interventi di manutenzione ordinaria di cui all'articolo 3, comma 1, lettera a)” e segnatamente tra gli “interventi edilizi che riguardano le opere […] necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti”.

Infine, con riferimento alla realizzazione della piscina di mq. 40 circa (mt. 10 x 4), con bordo in pietra calcarea e munita di scaletta metallica, sostiene trattarsi di opera realizzata attraverso la trasformazione di una cisterna interrata, la cui preesistenza è documentalmente dimostrata dalla concessione edilizia in sanatoria-OMISSIS- del 23.03.1999.

Più in dettaglio, la cisterna sarebbe stata oggetto di interventi di manutenzione straordinaria che hanno comportato la rimozione del solaio di chiusura, interventi di impermeabilizzazione e le modifiche necessarie per l’utilizzo della cisterna come piscina, coronando la stessa con un cordolo in pietra calcarea.

Le censure si dipanano poi a sostenere che e opere realizzate non richiederebbero né l’autorizzazione paesaggistica, né l’autorizzazione ai sensi dell’art. 55 del codice della navigazione.

Infine, si denuncia la violazione degli istituti di partecipazione procedimentale, per non essere stata la nota impugnata preceduta da alcun preavviso ex art. 10 bis L.241/1990.

Le censure, stante la stretta connessione, possono essere esaminate congiuntamente.

Con esse, come anticipato nella precedente motiva, procedendo ad esame e qualificazione distinti delle varie opere, si argomenta della loro non assoggettabilità al titolo potiore indicato dall’Ente

- vuoi per la natura –in tesi- di manutenzione straordinaria degli interventi realizzati,

- vuoi per la loro natura di attività edilizia libera – in ragione del carattere di pertinenzialità e accessorietà- al più assoggettabile a diverso (e “minore”) titolo edilizio (CI).

La tesi non può essere seguita.

In primo luogo, deve porsi in rilievo che il presupposto preliminare che consente di assoggettare a sanatoria mediante CI un intervento edilizio è che esso rientri nella nozione di opera soggetta a tale regime edilizio. Diversamente opinando si minerebbe la coerenza dell’ordinamento e si favorirebbero fenomeni elusivi della normativa di settore. Quindi il requisito della c.d. doppia conformità non può che attenere a valutazioni successive alla verifica del presupposto fondamentale appena indicato.

Deve poi, escludersi che delle opere possa farsi una valutazione parcellizzata: esse vanno valutate in modo unitario perché avvinte da un unico vincolo funzionale di strumentalità alla realizzazione di un complesso di opere: piscina, pavimentazione, impianti di illuminazione e idrico a servizio, campo di gioco, ampliamento e/o modifica degli ulteriori corpi di fabbrica, nonché della casa di campagna; il tutto, a sua volta, funzionale al miglior e più comodo uso del manufatto a fini residenziali.

Tanto premesso, si osserva che l’intervento oggetto di CI, anche di per sé solo considerato, ha comportato la trasformazione di circa 270 mq di suolo (235 mq di pavimentazione+ 40 mq di piscina) originariamente allo stato naturale, coperto di terreno e modesta vegetazione, in un manufatto composito costituito da piscina e cospicua area perimetrale pavimentata: le aerofogrammetrie allegate alla relazione tecnica di accompagnamento alla CI in sanatoria danno documentalmente conto di quanto testè indicato.

Aggiungasi che le opere dichiarate in CI si inseriscono in un più ampio contesto di abusivismo che ha coinvolto gli ulteriori manufatti, anch’essi avvinti in un unicum funzionale, sicchè, la presenza anche di questi ultimi impone di considerare l’intervento nella sua integrale ampiezza, come intervento unitario mediante la realizzazione di plurime opere comportanti la trasformazione dell’originario appezzamento di terreno.

Trattasi di opere che, per dimensioni e tipologia di intervento, come efficacemente rappresentato dalla difesa dell’Ente, non possono essere attratte alla categoria urbanistica delle mere pertinenze, poiché, sul piano funzionale, la piscina prima fra tutte non è esclusivamente complementare all'uso dell’abitazione e comporta una durevole trasformazione del territorio; essa poi, sotto il profilo urbanistico, presenta una funzione autonoma rispetto a quella propria dell'edificio cui accede e per tale ragione non può coincidere con la relativa nozione civilistica.

Sul punto valgano i richiami giurisprudenziali indicati nella conclusionale dell’Ente.

In altri termini, per il manufatto nel suo complesso, difetta il carattere della modesta entità e della dipendenza esclusiva, senza autonoma utilizzabilità, rispetto all’edificio residenziale.

Tanto comporta l’attrazione di quanto realizzato nella nozione di nuova opera, per cui è necessario il diverso titolo a sanatoria richiesto dall’Ente.

Si deve dare atto, inoltre, che, per la pavimentazione (che costituisce parte cospicua dell’opera), non vi è traccia alcuna della preesistenza di altra in cemento e sua sostituzione, dichiarata in ricorso come riportata nel punto 6 della nota comunale del 30.10.2019, per cui essa risulta realizzata ex novo.

Quanto ai profili attinenti l’autorizzazione paesaggistica (1.B) e quella ex art. 55 cod.nav. (1.C), si rileva l’inammissibilità della censura proposta, in quanto non pertinente al contenuto della nota impugnata che non si sofferma punto su tali aspetti (presenti, invece, nella nota di avvio del procedimento).

Infine, anche la doglianza inerente il difetto delle garanzie partecipative si rivela manifestamente infondata.

Con essa si reclama la comunicazione preventiva dei motivi ostativi all’accoglimento della CI ed ancor prima si critica l’operato dell’Ente per non aver reso edotto il ricorrente degli abusi contestati, così di fatto comprimendo le sue prerogative ed in particolare quelle relative alla possibilità di presentare una consapevole richiesta in sanatoria inerente tutti gli abusi contestati.

In primo luogo, come già chiarito, la nota di avvio del procedimento descrive puntualmente le opere prive di titolo a pag. 3 e, dunque, essa ha consentito al ricorrente di individuarle in modo chiaro.

Quanto alla reclamata garanzia di cui all’art. 10 bis L. n.241/1990, valgono in primo luogo le considerazioni prospettate dalla difesa dell’Ente che, citando copiosa giurisprudenza a conforto, ha sostenuto non essere dovuta in considerazione della natura dell’atto di CI (dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge e non istanza per l'avvio di un procedimento amministrativo, con conseguente inapplicabilità degli istituti ad esso propri).

A ciò, comunque, si aggiunge che la natura vincolata delle conclusioni cui è pervenuta l’amministrazione ed in particolare la necessità del titolo edilizio potiore richiesto in ragione della natura dell’intervento nel suo complesso, esclude che qualunque apporto partecipativo avrebbe condotto a diverse conclusioni.

Per le ragioni suesposte il ricorso non può trovare accoglimento.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge ed in parte lo dichiara inammissibile, per come precisato in parte motiva.

Condanna il ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore delle amministrazioni costituite, liquidandole, per ciascuna di esse, in euro 3000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 15.01.2026 con l'intervento dei magistrati:

NZ BL, Presidente

SI ZO, Consigliere, Estensore

Lorenzo Ieva, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI ZO	NZ BL

IL SEGRETARIO