Pubblicato il 21/02/2026

N. 00237/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00995/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 995 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Fa.Ta. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabrizio Lofoco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Baldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Acquedotto Pugliese S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Ada Carabba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Cultura, in persona dei legali rappresentanti pro temporis , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con sede in Bari, via Melo, 97;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento dirigenziale del comune di Bari del 3/2/25, notificato alla ricorrente l'11/2/25, rep. 459/2025, definito “decreto definitivo di esproprio” avente ad oggetto aree di proprietà della ricorrente nell'ambito dell'intervento denominato “ Bari Costasud, Parco Costiero della cultura, del turismo, dell'ambiente”. Lotto 5  - Parco Reticolare;

- del successivo atto del comune di Bari del 22 maggio 2025, prot. 0180670.U a mezzo del quale si preannunzia alla società ricorrente l'ulteriore espropriazione a farsi, sulle due ulteriori particelle  - sez. “A”  - fg. 44, p.lla 1581 e 1582, entrambe di mq. 291, per un valore loro attribuito di complessivi euro 5.092,50.

Per quanto di interesse della ricorrente:

- della delibera di Consiglio Comunale di Bari n° 27 del 25 marzo 2024, di adozione della proposta di piano integrato ai sensi dell'art. 10 della L.R.P. 18/2019.

- degli unici atti pubblicati sull'albo pretorio del comune di Bari, afferenti a questi procedimenti, e quindi gli allegati:

- D.C.C. n. 27 del 25.03.2024 - Piano Urbanistico Esecutivo Bari CostaSud - Adozione della proposta di Piano Integrato ai sensi dell'art.10 della L.R. n.18/2019;

- Elaborati scritto-grafici Relazioni e Tavole (420MB);

- Aggiornamento R.T.P. N.T.A._10.10.2024;

- Rapporto Preliminare di Orientamento - VA;

- Rapporto Ambientale del PUE CostaSud;

- Aggiornamento R.T.P. N.T.A._07.05.2025, ove e nella parte in cui si ritenessero esaustivamente messi a conoscenza della ricorrente, a tempo debito, ai fini della legittimazione del comune di Bari a procedere alla realizzazione del cosiddetto Parco Costiero, con interventi parcellizzati e non unitari, così da impedire il normale uso della proprietà privata da parte della ricorrente, nullificando ogni possibile programmazione dell'uso e dello sfruttamento economico delle numerose particelle di sua proprietà, in ragione di una serie di interventi senza alcuna razionalizzazione temporale e materiale;

- ove occorra, e nei limiti dell'interesse del ricorrente: della delibera di C.C. di Bari n° 23 del 13/3/23, citata ma non allegata all'atto ablatorio impugnato, di adozione e/o approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica dell'intervento “Bari Costa Sud”, nella parte in cui dispone dei diritti dominicali della ricorrente senza alcun preavvertimento, avviso o anche solo informazione della sopravvenuta volontà comunale;

- ove occorra, e nei limiti dell'interesse del ricorrente: della delibera di C.C. di Bari n° 55 del 22/5/23, citata ma non allegata all'atto ablatorio impugnato, di approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica dell'intervento “Bari Costa Sud”, nella parte in cui dispone dei diritti dominicali della ricorrente senza alcun preavvertimento, avviso o anche solo informazione della sopravvenuta volontà comunale;

- ove occorra, e nei limiti dell'interesse del ricorrente: della delibera di C.C. di Bari n° 805 del 13/10/23, citata ma non allegata all'atto ablatorio impugnato, di approvazione del progetto definitivo dell'intervento “Bari Costa Sud”, con relazione di stima (non allegata) e piano particellare di esproprio, in sito a dichiarazione di pubblica utilità, nella parte in cui dispone dei diritti dominicali della ricorrente senza alcun preavvertimento, avviso o anche solo informazione della sopravvenuta volontà comunale;

- ove occorra, e nei limiti dell'interesse del ricorrente: della delibera di C.C. di Bari n° 30 del 25/3/24, citata ma non allegata all'atto ablatorio impugnato, di approvazione dello stralcio del Lotto 5  - “Parco Reticolare” dell'intervento “Bari Costa Sud”, per quanto riguarda l'approvvigionamento idrico, nella parte in cui dispone dei diritti dominicali della ricorrente senza alcun preavvertimento, avviso o anche solo informazione della sopravvenuta volontà comunale;

- ove occorra, e nei limiti dell'interesse del ricorrente: della delibera di C.C. di Bari n° 52 del 23/5/24, citata ma non allegata all'atto ablatorio impugnato, di approvazione definitiva della variante urbanistica e del vincolo preordinato all'esproprio e contestuale dichiarazione di pubblica utilità, per il Lotto 5, nella parte in cui dispone dei diritti dominicali della ricorrente senza alcun preavvertimento, avviso o anche solo informazione della sopravvenuta volontà comunale;

- della determinazione dirigenziale della Ripartizione Governo e Sviluppo Strategico del Territorio di Bari, n° 14553 del 18/9/24, di approvazione del progetto esecutivo dell'opera, per il lotto 5, con quadro economico rideterminato e piano particellare di esproprio, specie nella parte in cui dispone dei diritti dominicali della ricorrente senza alcun preavvertimento, avviso o anche solo informazione della sopravvenuta volontà comunale;

- della Delibera di Giunta Comunale n° 343 del 22/5/2018, mai comunicata alla ricorrente, recante linee guida per lo schema di bando di concorso internazionale di idee Bari Costa Sud, nella parte in cui dispone dei diritti dominicali della ricorrente senza alcun preavvertimento, avviso o anche solo informazione della sopravvenuta volontà comunale;

nonché per l'accertamento della nullità

dell'intero procedimento ablatorio, oltreché di quello che ne costituisce il presunto sostrato, e quindi delle delibere solo citate nel primo atto ablatorio, ma non allegate, nè messe a disposizione della ricorrente, in quanto il procedimento non è sorretto da adeguata istruttoria, ed incide nei diritti dominicali della ricorrente senza alcuna motivazione, in mancanza del Piano delle Coste, ed in assenza di una ragionata discrezionalità, trasferita in un alveo di mero arbitrio. E quindi, di conseguenza, per annullare ogni e qualsiasi passaggio di proprietà degli immobili della ricorrente in favore del comune di Bari, in ragione dell'insuperabile illegittimità e nullità del procedimento ablatorio posto in essere.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 3.12.2025:

per l’annullamento

- del provvedimento dirigenziale del comune di Bari del 05/11/2025, notificato alla ricorrente l’10/11/2025, rep. 471/2025, definito “decreto definitivo di esproprio” avente ad oggetto aree di proprietà della ricorrente nell’ambito dell’intervento denominato “Bari Costasud, Parco Costiero della cultura, del turismo, dell’ambiente”. Lotto 5 – Parco Reticolare;

- del contestuale atto del comune di Bari di avviso di esecuzione del Decreto di espropriazione n. 471 del 05/11/2025 e di immissione in possesso;

- di ogni ulteriore atto propedeutico, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto, sui quali si riservano sin d’ora ulteriori motivi aggiunti;

nonché per l’accertamento della nullità

dell’intero procedimento ablatorio, oltreché di quello che ne costituisce il presunto sostrato, e quindi delle delibere solo citate nel primo atto ablatorio, ma non allegate, né messe a disposizione della società ricorrente, in quanto il procedimento non è sorretto da adeguata istruttoria, ed incide nei diritti dominicali della ricorrente senza alcuna motivazione, in mancanza del Piano delle Coste, ed in assenza di una ragionata discrezionalità, trasferita in un alveo di mero arbitrio. E quindi, di conseguenza, per annullare ogni e qualsiasi passaggio di proprietà degli immobili della ricorrente in favore del comune di Bari, in ragione dell’insuperabile illegittimità e nullità del procedimento ablatorio posto in essere.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bari, di Acquedotto Pugliese S.p.A. e della difesa erariale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. RE OI e uditi per le parti i difensori, avv. Fabrizio Lofoco per la parte ricorrente e avv. Alessandra Baldi per il Comune resistente; l'avv. dello Stato Piersabino Salvemini per le Amministrazioni resistenti è presente nelle preliminari; nessuno comparso per l'Acquedotto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La parte ricorrente ha impugnato i due decreti di esproprio emessi nei propri confronti dal Comune di Bari per la realizzazione dell'intervento denominato " Bari Costa Sud - Lotto 5 ", chiedendone l'annullamento insieme a tutti gli atti presupposti, meglio indicati in epigrafe.

1.1. Ha esposto di essere proprietaria di un vasto compendio immobiliare, esteso per oltre 27.000 metri quadri, sito nel Comune di Bari e interessato dalla procedura espropriativa avviata dall’Amministrazione per la creazione del nuovo parco reticolare, inserito all’interno del più ampio progetto di riqualificazione della costa sud della Città.

La ricorrente ha impugnato prima, con ricorso straordinario al Capo dello Stato del giorno 11.6.2025, il decreto di esproprio notificatole il 3.2.2025, riguardante una sola particella e per complessivi 1.056 mq.

Dopo la trasposizione della domanda in sede giudiziale, avvenuta con atto del 2.7.2025, depositato in pari data, la parte ricorrente ha impugnato – con ricorso per motivi aggiunti del giorno 3.12.2025 - il successivo decreto di esproprio notificatole in data 5.11.2025, riguardante altre particelle e per ulteriori 5.967 mq.

1.2. Avverso tali atti e nei confronti dell’intera procedura ablativa la parte ricorrente ha articolato cinque motivi di ricorso.

Ha dedotto anzitutto la mancata conoscenza legale degli atti presupposti (vincolo e dichiarazione di pubblica utilità), sostenendo che la pubblicazione degli stessi sarebbe avvenuta in forme generiche e inidonee, impedendole quindi di avere una chiara cognizione del disegno ablatorio complessivo, almeno fino alla notifica dei provvedimenti finali (motivo I).

Ha denunciato lo sviamento di potere e la violazione della gerarchia delle fonti urbanistiche, sostenendo che il Comune avrebbe utilizzato impropriamente lo strumento del Piano Urbanistico Esecutivo (PUE) e della variante semplificata ex art. 10 della Legge Regionale n. 18 del 2019 per anticipare i contenuti del futuro Piano Urbanistico Generale (PUG) in assenza di Valutazione Ambientale Strategica (VA), stravolgendo così l’ordine legale della pianificazione territoriale (motivo II).

Ha lamentato la violazione delle garanzie partecipative (artt. 11 e 16 del D.P.R. n. 327 del 2001), descrivendo l’iter seguito dall’Amministrazione come un "mostro provvedimentale" caratterizzato da una tale frammentazione in lotti e sub-procedimenti da rendere impossibile per il privato seguire lo sviluppo dell’azione amministrativa e interloquire utilmente prima della decisione finale (motivo III).

Ancora, ha censurato la violazione degli artt. 22, 22- bis e 24 del Testo Unico Espropri, denunciando una illegittima inversione procedimentale: l’Amministrazione avrebbe emesso i decreti di esproprio (rispettivamente a febbraio e novembre 2025) fissando l’immissione in possesso a una data successiva (rispettivamente ad aprile 2025 e febbraio 2026) e senza la previa redazione dello stato di consistenza, violando così il principio di contestualità tra il trasferimento del diritto e l’apprensione materiale del bene (motivo IV).

Infine, ha contestato le modalità esecutive dell’ablazione sotto il profilo urbanistico e patrimoniale. Ha sostenuto che i suoli avrebbero dovuto essere classificati come " verde pubblico ” con facoltà edificatorie (e non come zona agricola o inedificabile) e, soprattutto, che l’esproprio parziale attuato dal Comune avrebbe lasciato alla proprietà un relitto privo di alcuna utilità economica e funzionale.

2. Si è costituito in giudizio il Comune di Bari, eccependo preliminarmente l’irricevibilità dell’impugnazione alla luce della piena conoscenza degli atti presupposti da parte della ricorrente (in particolare, le osservazioni al vincolo formulate nel 2022 e al progetto di fattibilità, inviate alla fine del 2023). Ha eccepito altresì, l’inammissibilità dell’impugnazione degli atti estranei al Lotto 5 (PUE generale e rete di adduzione).

Sul piano espropriativo, infine, ha difeso la legittimità della procedura d’urgenza ex art. 22 del T.U. Espropri, evidenziando comunque il difetto di giurisdizione sulle questioni relative alle indennità di esproprio ed al valore del relitto.

3. All'udienza pubblica del 29.1.2026 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

4. Il ricorso è in parte irricevibile, in parte inammissibile e comunque infondato.

Va anzitutto rigettata la richiesta della ricorrente di cancellazione di espressioni offensive contenute nella memoria avversaria, in assenza di intento e di contenuto dispregiativo delle medesime, trattandosi al contrario di frasi dirette a dimostrare la scarsa attendibilità delle tesi e delle affermazioni altrui (Cass. n. 28195/11).

Va dichiarata la carenza di legittimazione passiva dell’Acquedotto, estraneo alla vicenda e contro cui non è stata articolata alcuna domanda, mentre l’Amministrazione erariale – correttamente evocata in giudizio - riveste un ruolo marginale legato alla sola natura PNRR del finanziamento.

5. In rito, è fondata l’eccezione di tardività sollevata dal Comune riguardo agli atti fondamentali della procedura risalenti al 2023.

Ci si riferisce, in particolare, alle DD.CC.CC. nn. 23 e 55 del 2023 (approvazione del PFTE e del relativo aggiornamento), alla Delibera di Giunta n. 805 del 2023 (deposito del PFTE definitivo, aggiornato al 5.10.2023) e, prima ancora, alla D.C.C. n. 343 del 2018 (che ha adottato lo schema del bando di concorso internazionale di idee relativo al progetto “ Bari Costa Sud ”), tutti atti formalmente impugnati con il ricorso introduttivo.

È documentata, infatti, la comunicazione di avvio del procedimento diretto ad apporre il vincolo preordinato all’esproprio (avviso pubblico del 9.9.2022 con indicazione specifica delle particelle interessate e dei relativi proprietari, cfr. doc. 10 del Comune, depositato il 17.7.2025).

Non solo, a seguito di tale forma di comunicazione la società ricorrente ha partecipato attivamente al procedimento, presentando formali osservazioni al vincolo espropriativo in data 14.10.2022.

Ha poi interloquito sulla dichiarazione di pubblica utilità con le controdeduzioni tecniche del 29.12.2023, rubricate “ osservazioni conseguenti all’approvazione del progetto definitivo ” e sottoscritte dal medesimo difensore costituito in questo giudizio (cfr. doc. 18 del Comune, depositato il 17.7.2025).

Alla luce quindi - da un lato - della soddisfazione dell’onere della P.A. di pubblicazione degli atti sull’Albo pretorio e anche su testate giornalistiche nazionali e locali, con indicazione dei fondi e dei titolari incisi dalla procedura ablativa, e - dall’altro – dell’interlocuzione del privato con l’Amministrazione nelle fasi successive, deve ritenersi che la proposizione di tali censure soltanto in sede di impugnazione dei decreti di esproprio, ricevuti nel 2025, costituisca un tentativo di eludere la decadenza già maturata avverso gli atti presupposti.

La conoscenza effettiva della dichiarazione di pubblica utilità sussiste certamente alla data di inoltro delle osservazioni, quindi l’impugnazione del PFTE e degli atti connessi è certamente preclusa decorsi sessanta giorni a partire dal 29.12.2023.

6. Il ricorso è invece inammissibile per carenza di interesse rispetto agli atti sopravvenuti nel 2024 (in particolare, ci si riferisce all’adozione del PUE, anche soltanto nella parte relativa alla rete di adduzione idrica –stralcio lotto 5, e quindi alle DD.CC.CC. n. 27, 30 e 52 del 2024, nonché alla determina dirigenziale del 18.9.2024 di approvazione del progetto esecutivo in questione, atti anch’essi impugnati con il ricorso introduttivo).

Occorre delineare la distinzione tra le due linee procedimentali che hanno interessato i suoli della ricorrente.

Il Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica (PFTE) dell'intero intervento “ Bari Costa Sud ”, approvato con D.C.C. n. 55 del 2023, costituisce la cornice strategica di riferimento (dopo la conclusione del progetto internazionale di idee del 2018) e, contestualmente, il titolo fondante del potere espropriativo esercitato dal Comune.

Per effetto della disciplina semplificata dettata dall'art. 44 del D.L. n. 77/2021 (cd. Decreto Semplificazioni PNRR), l'approvazione del PFTE in Conferenza di Servizi ha assolto contemporaneamente a tre funzioni giuridiche: i) variante urbanistica, ii) apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e iii) dichiarazione di pubblica utilità.

Tale accelerazione procedurale, tipica delle opere " Grandi Attrattori Culturali " del PNRR, ha permesso di cristallizzare l'interesse pubblico ben prima della definizione urbanistica di dettaglio, consentendo l’avvio dei cantieri entro i rigidi termini europei.

In questa fase, l'Amministrazione ha stabilito l' an (se espropriare) e l' ubi (dove espropriare), individuando con precisione le particelle della ricorrente come necessarie per la realizzazione del parco. È in questo preciso momento che la lesione del privato è divenuta attuale e concreta.

Il Piano Urbanistico Esecutivo (PUE), che nel caso del Lotto 5 si è occupato tra le altre cose della rete di adduzione idrica del parco, approvato con le DD.CC.CC. nn. 30 e 52 del 2024, si colloca invece, su un piano differente.

Anzitutto, mentre il PFTE è un atto progettuale - il cui principale obbiettivo è l’appaltabilità delle opere, la definizione dei costi, la valutazione preliminare sulle diverse alternative progettuali e può integrare, se necessario, valutazioni ambientali dal punto di vista autorizzativo -, il PUE si muove secondo una logica in parte diversa.

Quest’ultimo costituisce il documento urbanistico principale, il cui obbiettivo è definire l’assetto del territorio e conformare l’opera rispetto al PUG/PRG ovvero, come qui è avvenuto, innovarla ed anticiparla. Il PUE trasforma una previsione astratta del Comune in un disegno concreto di lotti ed infrastrutture: è dunque uno strumento attuativo ed esecutivo ( quomodo ) dell’opera principale.

È vero che i suoli della ricorrente ricadono nella progettazione del PUE per come risultante dalle delibere del 2024 (cfr. doc. 1.14.b, pag. 189 del ricorrente, depositato il 2.7.2025), tuttavia, si tratta di un approfondimento che non ha mutato la sua finalità complessiva, già espressa in passato.

Non è stata prevista, e né comunque è stata specificatamente dedotta, almeno per la parte ricorrente, alcuna variazione significativa alla perimetrazione dell'area da espropriare.

Il PUE si è limitato a definire la progettazione tecnica necessaria per la funzionalità del parco, come previsto nelle sue linee generali già nel 2023, ma soprattutto ha ordinato il piano urbanistico, reiterando la necessità del sacrificio della proprietà privata che però era già stato interamente decisa in precedenza.

Questo sfasamento temporale però, lungi dal viziare il procedimento, rappresenta la corretta applicazione del "doppio binario" amministrativo indotto dalla normativa speciale PNRR: il piano di fattibilità tecnico-economica come motore dell'esecuzione dell'opera e il PUE come cornice definitiva della rigenerazione urbana e territoriale, essendo la stessa legge, infatti, ad aver consentito al progetto specifico di scavalcare l’ordine cronologico tradizionale della pianificazione generale.

7. Ferma l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso, le censure proposte avverso tutte le delibere impugnate sono, in ogni caso, infondate nel merito.

7.1. Quanto alla lamentata omissione della Valutazione Ambientale Strategica, occorre evidenziare che la VA è un istituto finalizzato esclusivamente all’esame di piani o programmi di portata generale (quale il PUG, qui non in discussione) e non può essere surrettiziamente traslato alla dimensione del singolo progetto di opera pubblica.

Il PFTE, pur assolvendo alla funzione di variante urbanistica puntuale, rimane un atto di progettazione finalizzato alla realizzazione di un intervento specifico, sebbene di ampie dimensioni, che ha preceduto il rispetto della linea procedimentale urbanistica (PUG - PUE) proprio per intercettare i fondi europei, senza però tralasciare le valutazioni di impatto sull’ambiente.

Tale scelta risponde alla necessità di gestire, come già anticipato, una "doppia velocità" procedurale: da un lato l'urgenza realizzativa dettata dal cronoprogramma vincolante del PNRR, che ha imposto l'uso del PFTE come strumento di sblocco immediato delle aree pubbliche; dall'altro, la pianificazione urbanistica di dettaglio affidata al PUE, che ha definito l'assetto complessivo del territorio anche per le aree private.

Ne consegue che la pretesa di sottoporre a VA un progetto esecutivo finisce per confondere i livelli di pianificazione e quelli di progettazione, anche se di ampio respiro.

Nel caso di specie, a conferma di quanto sopra indicato, la stessa Regione ha escluso la necessità di procedere alla Valutazione Strategica (cfr. premesse alla delibera C.C. n. 27 del 25.3.2024, secondo cui: “ il Parco costiero, nella sua interezza, è stato escluso dalla procedura di Valutazione Ambientale Strategica ai sensi dell’art.7 co.2 lettera a) punto VIII del R.R. n.18/2013 e s.m.i., giusta determinazione dirigenziale della Sezione regionale Autorizzazioni Ambientali (Autorità Competente - AC) n. 26 del 25.01.2023 ”.

È opportuno inoltre precisare che l'esclusione dalla VA non ha implicato alcun deficit di tutela, poiché il PFTE è stato comunque sottoposto ai procedimenti di screening di VIA e IN (Valutazione di Incidenza Ambientale), strumenti tecnici più idonei rispetto alla VA per valutare l'interferenza diretta dell'opera con gli habitat costieri e la Rete Natura 2000 (di rilevanza U.E.).

Ancora, va rilevato che la tesi in ricorso - di violazione implicita della tutela ambientale in ambito pianificatorio - non può essere accolta né dal punto di vista formale né da quello sostanziale.

7.2. Sul piano della forma, la VA non si esaurisce in un singolo documento, ma è un “procedimento” amministrativo complesso, che nel caso di specie è stato attivato con riferimento al PUE nel corso del 2024: l'esistenza della valutazione di orientamento e poi del Rapporto Ambientale, tutti documenti depositati dallo stesso ricorrente, dimostrano che il Comune non abbia "saltato" i passaggi previsti dal Codice dell'Ambiente, svolgendoli nel momento effettivamente opportuno.

Il PUE ha agito infatti come "cornice integrativa", diretta a ricomporre la frammentazione procedurale: mentre il PFTE si è occupato, in generale, della fattibilità tecnica ed economica dei singoli parchi, il Rapporto Ambientale della VA del PUE ha valutato l'impatto cumulativo dell'intero intervento, analizzando la coerenza tra le opere pubbliche e le future trasformazioni del tessuto territoriale, pubblico ma anche appartenente al privato.

In conclusione, il Comune di Bari ha aperto il procedimento, elaborando il documento di scoping (orientamento sulla VA) e quindi si è interrogato sulle possibili alternative strategiche (Rapporto Ambientale), giungendo ad una decisione razionale e condivisa con la comunità, le altre istituzioni e la società civile, pur dopo aver già attivato – sull’altro binario – l’esecuzione dei lavori previsti dal PTPR.

7.3. D’parte, e dal punto di vista di legalità sostanziale, l'intervento “ Bari Costa Sud ” si configura come un progetto di rigenerazione urbana e forestazione urbana finanziato dal PNRR, finalizzato proprio al ripristino dell'equilibrio ecologico di un'area degradata.

In tale contesto, la disciplina semplificata e le correlate norme regionali di attuazione consentono di assorbire l'analisi ambientale all'interno della verifica di assoggettabilità direttamente nelle conferenze di servizi decisorie, rispettando il principio del “ Do No Significant Harm ” (DNSH).

Per le opere PNRR, infatti, la normativa speciale ha previsto che il rispetto dei sei criteri europei (Regolamento UE 2020/852), sia sufficiente a garantire la tutela dell'ambiente, rendendo la VA ordinaria (spesso legata a piani generali e non a singoli progetti esecutivi) un involucro formale, non necessaria o comunque già assorbita dall'analisi tecnica di dettaglio.

In questo senso, il PFTE ha operato come un progetto ambientale di anticipazione, che ha attuato gli obiettivi di sostenibilità (de-impermeabilizzazione, parchi agricoli, mobilità sostenibile) prima ancora che il PUE completasse il suo iter burocratico, garantendo così la protezione della matrice ambientale (se non dal punto di vista strategico, almeno da quello materiale) nel rispetto dei tempi europei.

7.4. Parimenti, e come già anticipato, non sussiste lo stravolgimento dell'ordine della pianificazione: la Legge Regionale Puglia n. 18 del 2019 ha autorizzato espressamente il ricorso a varianti semplificate per la realizzazione di opere pubbliche strategiche, permettendo all'Amministrazione di conformare il territorio alle esigenze di pubblica utilità, anche nelle more dell'approvazione del nuovo PUG, senza che ciò costituisse un indebito esercizio del potere di pianificazione.

Il disegno unitario dell'intervento non è venuto meno, ma è stato articolato su piani diversi.

Il Masterplan (ossia l’anima progettuale, nata con il Concorso Internazionale di Idee del 2018, poi tradotto nello Schema Direttore, inteso come insieme di elaborati tra cui mappe, schemi e relazioni) ha garantito la visione di insieme; il PFTE ha assicurato l'immediata cantierizzazione dei parchi pubblici e, infine, il PUE ha fornito la disciplina urbanistica definitiva per il riassetto dei lotti privati e della viabilità.

La sovrapposizione temporale tra il PFTE (2023) e il PUE (2024) è dunque una scelta di discrezionalità (sia amministrativa, ma anche tecnica, nel senso di scelta dei migliori strumenti giuridici in una logica di management pubblico), volta a garantire che la rigenerazione ambientale fosse il cuore concettuale e teorico — e non la conseguenza pratica — dello sviluppo urbano della Costa Sud.

8. Infine, deve essere respinta la censura che ha qualificato l'iter seguito dall'Amministrazione, citando espressamente le parole della ricorrente, in termini di "mostro procedimentale".

La disciplina speciale dettata per il PNRR e il principio di risultato (oggi codificato nell'art. 1 del D.lgs. n. 36 del 2023, come nuovo canone interpretativo generale) impongono certamente all'Amministrazione di privilegiare moduli procedimentali che garantiscano l'effettività della spesa e la tempestività dell'opera, senza che ciò si possa tradurre in un'opacità decisionale, su cui occorre quindi riflettere in profondità.

E dunque, l’analisi del complesso documentale prodotto (ed in particolare le premesse della D.C.C. n. 30 del 2024) rivela come la scansione dell'azione amministrativa sia l’espressione di un modello di programmazione razionale, imposto dalle stringenti esigenze di celerità ma che non hanno stravolto i principi di legalità sostanziale e buon andamento.

In tale contesto, infatti, né l’ordinamento né l’Amministrazione hanno inteso comprimere le garanzie dei privati in nome del beneficio economico realizzato attraverso i finanziamenti europei, ma hanno tutti operato, ai diversi livelli, un bilanciamento dinamico tra il diritto di proprietà e l’interesse strategico nazionale alla rigenerazione del territorio.

L'intervento in oggetto è stato suddiviso in 6 lotti funzionali, non per parcellizzare la conoscenza del privato ma per ottimizzare la cantierizzazione e il monitoraggio delle attività espropriative.

Tale suddivisione costituisce una modalità operativa dichiarata ab origine nel Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica del 2023, assicurando così che l'unitarietà del disegno urbanistico fosse sempre chiaramente percepibile dal destinatario del sacrificio ablativo.

Rileva quindi il Collegio che la scomposizione dell'opera in più lotti e sub-procedimenti (opere a verde, reti irrigue, viabilità) non costituisce un'artificiosa confusione delle attività bensì l'attuazione del principio di “lotto funzionale” previsto anche dal Codice dei Contratti Pubblici.

Sotto un profilo strettamente operativo, inoltre, anche la lamentata scansione temporale dei decreti di esproprio all'interno del medesimo Lotto 5 trova una razionale giustificazione.

L'Amministrazione ha proceduto con priorità alla notifica dei decreti riguardanti particelle integre, onde consentire l'immediata cantierizzazione delle aree pronte.

Per contro, la successiva notifica dei decreti relativi alle restanti porzioni (oggetto di motivi aggiunti) è dipesa esclusivamente dai tempi tecnici necessari per le procedure di frazionamento e aggiornamento catastale.

9. Restano da esaminare le residue censure rivolte avverso i vizi propri dei decreti di esproprio (Motivi IV e V).

9.1. In primo luogo, è infondata la tesi della violazione dell’art. 22 del D.P.R. n. 327 del 2001.

Contrariamente a quanto dedotto dalla ricorrente, non vi è stata alcuna inversione procedimentale poiché il decreto n. 471 del 2025 ha previsto espressamente che il passaggio del diritto di proprietà fosse sottoposto alla condizione sospensiva dell’esecuzione del provvedimento.

La fissazione dell’immissione in possesso a una data successiva (rispettivamente ad aprile 2025 e febbraio 2026 per ciascuno dei due decreti, notificati nel febbraio e nel novembre 2025) è pienamente conforme al dettato normativo, garantendo anzi al privato un congruo termine per il rilascio del bene prima che si produca l’effetto traslativo della proprietà, sospensivamente condizionato – appunto – alla materiale apprensione dell’opera, attività verbalizzata secondo quanto previsto dal Testo Unico insieme allo stato di consistenza dei luoghi.

9.2. È parimenti infondato il motivo relativo all’esproprio parziale del fondo.

L'istituto in questione prevede che, qualora l'esecuzione dell'opera pubblica interessi solo una parte di un fondo unitario, il proprietario ha il diritto di chiedere l'esproprio dell'intero compendio solo se la parte residua risulti inutilizzabile o richieda spese sproporzionate per il mantenimento della sua destinazione.

Il Collegio osserva che il riconoscimento dell'esproprio totale non è un effetto automatico della riduzione della superficie, ma richiede un'analisi rigorosa della configurazione del fondo post-intervento.

In tale contesto, grava sulla parte privata l'onere di fornire una prova circa il nesso di causalità tra l'esproprio e la perdita di utilità del residuo.

E dunque, nel caso di specie la ricorrente ha lamentato che l'ablazione di soli 6.850 mq, a fronte di una superficie complessiva di 27.874 mq, determinerebbe la creazione di "relitti inutilizzabili".

I dati dimensionali smentiscono però, la tesi della società; anzitutto poiché la porzione residua rappresenta oltre il 75% dell'estensione originaria.

Deve quindi ritenersi che un compendio di oltre due ettari mantenga una consistenza tale da escludere, secondo l' id quod plerumque accidit , la qualifica di relitto.

Inoltre, l’esame diretto dell’estratto catastale del foglio 44 (doc. 1.9 del ricorso introduttivo), in cui in giallo sono evidenziate le aree di titolarità del ricorrente ed in rosso quelle del piano reticolato a farsi, conferma esattamente quanto sopra ipotizzato.

Il Collegio ritiene di avere il potere/dovere di esaminare l’esercizio del potere amministrativo in chiave pragmatica e sostanziale, senza rifugiarsi in un controllo meramente formale.

A fronte di un prospettato vizio della funzione, si tratta di applicare il principio di proporzionalità di matrice europea al caso concreto, verificando che la scelta con cui l’Amministrazione “ ha colmato lo spazio tra la norma ed il fatto ” sia idonea, necessaria e adeguata alla vicenda specifica.

In sintesi, che sia la più “discreta” possibile sulla base del principio del minimo mezzo, risolvendo lo scontro tra Autorità e Libertà mediante una bilanciata comparazione di interessi confliggenti.

E dunque, confrontando lo stato attuale con quello di progetto (cfr. doc. 1.14a. della ricorrente, del 2.7.2025, pag. 129), si può dire con dati obbiettivi che restino nella disponibilità della parte almeno tre aree, particolarmente ampie, oltre una porzione più piccola a forma triangolare.

Di queste quattro aree residue in capo al privato, le due più a est sono fuori dal parco reticolare e lo lambiscono soltanto, mentre le altre due saranno divise tra loro da due viottoli, uno che segue la direttrice nord-sud e l’altro quella est-ovest; saranno pure inframezzati da due parchetti pubblici (“ TT AQ ” e TT relax “ Bosco degli scacchi ”).

In sintesi, l’esame dei documenti prodotti dallo stesso ricorrente porta ad escludere che vi sia stata una irragionevolezza delle scelte amministrative in fase di esproprio: sebbene l'intervento sia stato prospettato come un’azione a “macchia di leopardo”, l’analisi della progettazione dice il contrario.

La progettazione rivela una trama urbanistica coerente che lascia al privato ampie porzioni di suolo funzionalmente autonome, da utilizzare in modi diversi ed anche sfruttando (economicamente) il recupero di un’area oggi in gran parte incolta (cfr. immagini contenute nel PUE) e comunque per niente fruibile dalla cittadinanza.

Resta fermo che se, al termine delle opere, per come effettivamente eseguite, risultino piccoli frammenti di suolo ancora in capo al privato e del tutto sforniti di utilità, come ad esempio i margini laterali dei vialetti da realizzarsi, sarà onere del privato qualificarli come veri e proprio relitti e quindi espropriarli, anche ex post , mediante tutti gli strumenti a disposizione dell’ordinamento.

9.3. Quanto alla specifica doglianza secondo cui l'esproprio dei soli camminamenti vanificherebbe la possibilità di realizzare a priori chioschi e bar, la censura è infondata.

Su una superficie residua di ben 21.000 mq, in primo luogo lo spazio per localizzare strutture rimane ampiamente disponibile; inoltre, il fatto che i camminamenti taglino in quadranti l'area della ricorrente non impedisce, di per sé, la ricollocazione delle strutture - sempre ove richieste e poi autorizzate in coerenza con la destinazione di tali aree - all'interno dei lotti residui e che si affacceranno proprio sui percorsi pedonali.

9.4. Infine, quanto alle contestazioni relative al valore del suolo (indicato dalla ricorrente in €20,13/mq nella perizia depositata, cfr. doc. 1.10 del ricorrente) ed alla mancata valutazione del deprezzamento subito per la parte residua, sebbene tali ragioni siano state spese al fine di colorare la propria pretesa di esproprio cumulativo del fondo e non per lamentarsi economicamente dell’indennità riconosciuta, le stesse sono infondate.

Il Comune ha fornito prova documentale che la parte ricorrente ha acquistato la quota di ½ dei suoli di cui si discute, nel corso del 2022 e per soli €30.000,00: la pretesa attuale di un valore di mercato superiore al mezzo milione di euro (€549.387,96, come da perizia di parte) appare, pertanto, macroscopicamente incongrua e priva di riscontro nei valori effettivi di scambio.

9.5. In definitiva, laddove la ricorrente ha ravvisato un disegno amministrativo caotico e frammentario, il Giudice riscontra l'esercizio ragionevole del potere pianificatorio, declinato adeguatamente sino al livello di dettaglio per garantire la fruibilità del territorio fronte-mare da parte della comunità cittadina e senza sacrificare oltremodo il diritto domenicale del privato, secondo quanto previsto dall’art. 42, comma 3 Cost. e dall’art. 1 del Primo Protocollo alla Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (CEDU).

10. Per quanto sopra indicato, il ricorso deve essere dichiarato in parte irricevibile, in parte inammissibile e comunque infondato nel merito, sia con riguardo alle doglianze proposte avverso gli atti presupposti che ai singoli provvedimenti di esproprio.

Le spese di lite seguono la soccombenza nei confronti del Comune resistente e sono liquidate in dispositivo, mentre vanno compensate nei confronti delle altre Amministrazioni evocate in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato dai motivi aggiunti, lo dichiara in parte irricevibile, in parte inammissibile e comunque infondato.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidate in €5.000,00 (cinquemila/00) oltre accessori di legge, in favore del Comune di Bari, compensandole tra le altre parti del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IN ND, Presidente

RE Ieva, Primo Referendario

RE OI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RE OI	IN ND

IL SEGRETARIO