Pubblicato il 11/03/2026

N. 00527/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00396/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 396 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Incerpi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Questura Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Codacons, rappresentato e difeso dagli avvocati Gino Giuliano, Carlo Rienzi, con domicilio eletto presso lo studio Carlo Rienzi in Roma, viale G. Mazzini N 73;

per l'annullamento

del provvedimento Categoria -OMISSIS-), con cui il Questore della Provincia di Cagliari ha respinto l’istanza proposta ex art. 88 del T.U.L.P.S. dalla ricorrente in data -OMISSIS- per la raccolta delle scommesse di cui all’art. 1, comma 643, della Legge n. 190 del 2014;

- di tutti gli atti presupposti, antecedenti, consequenziali e connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Questura Cagliari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il dott. GA RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, nella sua qualità di titolare del punto di vendita sito in Cagliari (CA), -OMISSIS-, presso il quale viene esercitata “ la raccolta scommessa su scommesse sportive a quota fissa su eventi sportivi e non sportivi diversi dalle corse dei cavalli ”, ha impugnato il provvedimento epigrafato con cui il Questore di Cagliari ha denegato la sua istanza ex art. 88 T.u.l.p.s., in quanto, stante la cessazione dell’originaria attività autorizzata nel 2017, l’istanza viene qualificata come avvio di nuova attività, trovando perciò applicazione l’art. 12, comma 2, della L.R. Sardegna n. 2/2019, risultando perciò ostativa l’ubicazione dell’esercizio a distanza inferiore a 500 metri da luoghi sensibili.

2. Avverso tale atto la ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto:

- I Violazione di legge Sul “principio di legalità” dell’art. 12, comma 2, della legge regionale sardegna n. 2 del 08/01/2019 , in quanto, in sostanza, l’art. 12, comma 2 della l.r. n. 2 del 2019 non sarebbe immediatamente applicabile, dovendosi, al contrario, riconoscere alla stessa una natura meramente programmatica, vista la delega alla Giunta Regionale di determinare le

distanze dai luoghi sensibili.

- II Carenza di istruttoria – difetto di motivazione - mancata contestazione dei c.d. “luoghi sensibili” nel provvedimento di revoca licenza ex art. 88 tulps notificato in data -OMISSIS- , in quanto “ la ricorrente abbia già ricevuto dalla Questura di Cagliari, in merito al Punto Vendita sito in Cagliari (CA), -OMISSIS-, un provvedimento di REVOCA (Cfr. Allegato n. 4) della Licenza ex art. 88 T.U.L.P.S. per la raccolta delle scommesse di cui all’art. 1, comma 643, della legge 23 dicembre 2014 n. 190 e successive modificazioni ed integrazioni, rilasciata in data -OMISSIS-, dalla medesima Questura ” (provvedimento del -OMISSIS-) e in tale sede non fosse stata sollevata la questione della vicinanza a luoghi sensibili, mentre “ la posizione debitoria precedentemente rilevata è stata integralmente regolarizzata dalla ricorrente per mezzo di un Piano di Rateizzazione ” (pp. 4-5 ricorso);

- III Violazione di legge – travisamento dei fatti difetto di motivazione – eccesso di potere , in quanto l’istanza della ricorrente non consisteva in una nuova apertura di sala scommesse bensì nella prosecuzione di un’attività già autorizzata con licenza ex art. 88 TULPS dal 2017.

- IV Violazione di legge – eccesso di potere , in quanto “ applicare oggi la disciplina delle distanze a un’attività autorizzata nel 2017 costituisce violazione del principio “tempus regit actum ” (p. 6).

- V Eccesso di potere violazione di legge , per:

- violazione del legittimo affidamento, poichè la ricorrente ha agito in buonafede confidando nella conservazione del proprio titolo abilitativo una volta rimossa l’irregolarità contributiva;

- il divieto imposto risulta manifestamente sproporzionato rispetto alle finalità di prevenzione del gioco d’azzardo patologico;

- violazione della normativa procedurale (L. 241/1990): il provvedimento impugnato difetta di adeguata motivazione.

3. Resiste in giudizio il Ministero dell’Interno, che ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.

4. Si è costituito in giudizio, con atto di intervento ad oppenendum , il Codacons, che ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.

5. Con ordinanza cautelare n. 154 dell’11 giugno 2025 è stata respinta l’istanza di sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato per difetto del requisito del fumus boni iuris .

6. All’udienza pubblica del 4 marzo 2026, in vista della quale la ricorrente non ha depositato memorie o documenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è infondato e deve essere rigettato, come già evidenziato nella pur sommaria fase cautelare.

8. È in primo luogo infondato il primo motivo di ricorso, potendo a tal fine richiamarsi quanto già affermato da questa Sezione con la sentenza n. 444 del 5 giugno 2024 la cui motivazione si richiama ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) c.p.a.:

“ La tesi interpretativa proposta dalla ricorrente, per cui la norma non sarebbe immediatamente applicabile, ma avrebbe natura unicamente programmatica, vista la delega alla Giunta regionale di determinare le distanze dai luoghi sensibili, mai attuata, non può trovare accoglimento.

7. Il criterio interpretativo strettamente letterale su cui tale tesi si fonda infatti si scontra con una interpretazione sistematica e di ratio legis, nonché con una lettura costituzionalmente orientata della scelta compiuta dal legislatore regionale, attraverso una formulazione letterale senz’altro poco perspicua, ma che non conduce al risultato interpretativo su cui si fonda il ricorso.

In questo senso infatti, la norma in esame si inserisce in una Legge, la L.R. n. 2/2019, che ha appunto la finalità di “a) prevenire e contrastare la diffusione di dipendenze patologiche legate al gioco d'azzardo; b) accrescere la consapevolezza del rischio correlato al gioco, ancorché lecito, e salvaguardare le fasce più deboli della popolazione; c) contenere e ridurre gli effetti negativi connessi alla pratica del gioco d'azzardo lecito sulla sicurezza urbana, sulla viabilità, sull'inquinamento acustico e sul governo del territorio” (art. 1, comma 1) e che, per tale finalità, si articola in diverse competenze strettamente regionali (artt. 3-11), tra cui, inter alia, l’adozione di un Piano regionale del gioco d’azzardo patologico (art 3) o l’istituzione di un Osservatorio regionale del disturbo da gioco d'azzardo (art. 4) e, al capo III, in competenze strettamente comunali.

È in questo terzo capo della legge che è inserita la norma qui in esame, l’art. 12, volto a regolamentare a livello regionale l’autorizzazione all’esercizio dell’esercizio, che viene rilasciata dal Comune.

Ora, se così è, evidente appare la funzionalizzazione dell’esercizio del potere legislativo regionale a contrastare la diffusione di patologie connesse al gioco d’azzardo, che ben può estrinsecarsi nella fissazione di un limite di distanza dai luoghi sensibili per l’ottenimento dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività. (…)

10. A fronte del compendio normativo ed ermeneutico sin qui esposto, perciò, non può accedersi alla tesi della ricorrente per cui il limite di 500 metri di distanza dai luoghi sensibili posto dalla norma regionale non sarebbe applicabile fino all’intervento della Giunta regionale, cui è delegata l’adozione di un atto ulteriore per la determinazione di più specifiche distanze entro il predetto limite dei 500 metri di distanza dai luoghi sensibili.

Tale interpretazione frustrerebbe del tutto la finalità perseguita dal legislatore regionale, poiché è esso stesso ad aver adottato una disciplina che intende prevenire la diffusione della ludopatia, che è, come visto, interesse pubblico di rango primario, e ne verrebbe rinviata l’applicazione ad un momento futuro ed incerto, anche alla luce della circostanza per cui, ai sensi del successivo comma 5, la Giunta avrebbe dovuto esercitare la delega di cui al comma 2 entro il termine di tre mesi dall’entrata in vigore della legge.

Peraltro, come pacifico in causa, nel caso di specie insistono luoghi sensibili a distanza ben inferiore ai 500 metri, misura massima prevista dall’art. 12, comma 2 cit.

Di tal che, alla luce di tutto quanto sopra esposto, si impone una interpretazione dell’art. 12, comma 2 cit., alla luce del sistema normativo nel quale è inserito e della ratio legis, nonché sul piano dell’interpretazione costituzionalmente orientata, nel senso che l’indicazione della misura, pur massima, di 500 metri di distanza delle sale giochi dai luoghi sensibili, sia posta in via precettiva, salva l’adozione di un successivo atto della Giunta regionale che, nell’ambito della predetta misura, individui distanze diverse “tenendo conto della densità demografica dei comuni”, ai sensi del combinato disposto dell’art. 12, commi 2 e 5 cit. ” (T.a.r. Sardegna, sez. I, 5 giugno 2024, n. 444, a cui si rinvia per i riferimenti giurisprudenziali).

9. Chiarita l’applicabilità generale ed immediata dell’art. 12 della l.r. n. 2 del 2019, esso risulta applicabile al caso di specie, essendo infondati i connessi motivi di ricorso da II a V.

9.1. Come già evidenziato in sede cautelare, non risulta che l’attività fosse già autorizzata in capo alla ricorrente anteriormente all’entrata in vigore della legge regionale, né che vi sia stata una semplice “ prosecuzione ” (p. 2 memoria per la camera di consiglio cautelare) priva di discontinuità, poiché appare decisivo, in senso contrario, il provvedimento del -OMISSIS- con cui la licenza rilasciata alla ricorrente era stata revocata (doc. 2 Ministero), peraltro nelle more di un lungo iter procedimentale volto a consentire alla stessa di regolarizzare la propria posizione sul piano contributivo.

La revoca è perciò idonea a determinare una definitiva cesura col precedente titolo e, perciò, l’istanza presentata nel febbraio 2025 non può che essere qualificata come relativa a una nuova licenza, a cui evidentemente si applica la disciplina nelle more sopravvenuta.

È priva di fondamento giuridico la tesi della ricorrente, sostenuta nella memoria in vista della decisione cautelare, per cui, stante la regolarizzazione intervenuta pur dopo la revoca, “ l’Amministrazione doveva riesercitare il potere in autotutela restitutoria e ripristinare il titolo ”, trattandosi di tesi priva della minima base giuridica e normativa, posto che ormai il precedente titolo era improduttivo di effetti e caducato e, perciò, la regolarità contributiva sopravvenuta, motivo della revoca, può rilevare solo per la presentazione di una istanza per una nuova licenza.

Tuttavia, in sede di rilascio della nuova licenza, evidentemente la Questura ha correttamente valutato la sussistenza di tutti i presupposti di legge, risultando esiziale per la ricorrente il già citato art. 12, comma 2 della l.r. n. 2 del 2019, sopravvenuta rispetto al rilascio della precedente licenza (2017), ma ormai revocata.

9.2. Non è rilevante che in sede di adozione del provvedimento di revoca della precedente autorizzazione non fosse stata segnalata la distanza da luoghi sensibili, poiché effettivamente in tale sede ciò non poteva rilevare, pena l’applicazione retroattiva della l.r. n. 2 del 2019 ed era sufficiente, ai fini della revoca della licenza de 2017, l’irregolarità contributiva della ricorrente.

9.3. Non sussiste invece alcuna applicazione retroattiva dell’art. 12, comma 2, della l.r. n. 2 del 2019 nel caso che occupa, posto che, come già chiarito, non viene applicata la norma alla licenza del 2017, che sarebbe in tesi oggetto di istanza di prosecuzione, bensì essa aveva ormai del tutto perduto efficacia e perciò l’applicazione della l.r. n. 2 del 2019 alla nuova istanza presentata è legittima e doverosa, essendo norma vigente al momento della richiesta di nuova apertura.

9.4. Alcuna violazione del legittimo affidamento della ricorrente può, per tali ragioni, sussistere, posto che la stessa non poteva considerare “ in buona fede ” ancora efficace il titolo del 2017, stante la sua espressa revoca e che la supposta buona fede non può evidentemente far mantenere efficacia ad una licenza che l’aveva ormai perduta.

9.5. Infine, non può dirsi sproporzionato il divieto rispetto alla finalità di prevenzione del gioco d’azzardo, essendo a tal fine sufficiente ricordare i consolidati assunti giurisprudenziali in materia:

“ 7.1. Come ha chiarito la giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez.V, n.7099 del 12 agosto 2024), «la stessa distinzione tra sale da gioco e agenzie per le scommesse non comporta […] che i limiti distanziometrici non si applichino alle seconde. […] Proprio questo Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5327 del 16 dicembre 2016, ha ribadito che in ambito nazionale, ed in particolare ai fini della tutela della salute (art. 32 Cost.), l’attività di gestione delle scommesse lecite, prevista dall’art. 88 del R.D. n. 773 del 1931, è parificata alle sale da gioco invece disciplinate dal precedente art. 86. […] Le norme attuative della singola legge regionale, pertanto, devono essere interpretate secondo una interpretazione logica e sistematica e, malgrado le espressioni letterali impiegate, non possono che essere riferite «ad entrambe le attività, fonti entrambi di rischi di diffusione della ludopatia» (Cons. St., sez. V, 16 dicembre 2016, n. 5327). […] Dunque i limiti distanziometrici si applicano anche alle agenzie delle scommesse, non essendo decisivo né discretivo, in senso contrario, il fatto che la legge regionale e il regolamento comunale sembrino riferirsi letteralmente alle sole sale da gioco e non alle agenzie per le scommesse ai fini delle distanze dai luoghi sensibili perché, come bene osserva il Ministero appellante, se il legislatore regionale, per ipotesi (e irragionevolmente), avesse voluto davvero circoscrivere l’applicabilità di cui all’art. 2 della L.R. n. 17 del 2012 alle sole sale da gioco, avrebbe menzionato solo le sale da gioco al comma 2 dell’art. 1 e non anche il “gioco lecito”, più in generale, e avrebbe usato una dizione non equivoca utilizzando espressioni come “esclusivamente”, “unicamente”, riferite alle sale da gioco».

Una diversa interpretazione porrebbe, inoltre, seri dubbi di costituzionalità derivanti non solo dall’apparente contrasto tra la legislazione regionale e quella nazionale (art. 7, comma 10, del decreto-legge, 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, in legge 8 novembre 2012, n. 189), nonché con l’art. 32 Cost. e con il diritto alla salute, «che ovviamente prevale sul pur rilevante valore dell’art. 41 Cost., in quanto le attività economiche non possono svolgersi in contrasto con la tutela della dignità umana e con l’applicazione delle distanze rispetto ai luoghi sensibili proprio a tutela della salute dei soggetti più esposti al rischio della ludopatia, che costituisce una minaccia grave alla dignità della persona umana, meritevole della massima protezione proprio a difesa dell’integrità psicofisica dei soggetti più vulnerabili e, in quanto tali, esposti al rischio del gioco d’azzardo patologico» (Consiglio di Stato, sez. III, 26 marzo 2021, n. 2579).

7.2. Sull’assimilazione delle attività di raccolta scommesse rispetto a quelle delle sale gioco, si è espressa anche questa Sezione con sentenza n.2786 del 21 marzo 2024, richiamando anch’essa e condividendo le statuizioni della sentenza n. 5327 del 16 dicembre 2016 ” (Cons. Stato, sez. III, 30 dicembre 2024, n. 10474, ripresa anche da T.a.r. Sardegna, Sez. I, ord. n. 118 del 28 maggio 2025).

10. In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo nei confronti del Ministero dell’Interno, mentre possono essere compensate nei confronti dell’interveniente Codacons.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente alla rifusione, in favore del Ministero dell’Interno, delle spese del giudizio, che liquida in euro 2.000,00, oltre accessori di legge se dovuti.

Spese compensate nei confronti dell’interveniente ad opponendum.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Antonio AN, Presidente FF

GA RA, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GA RA	Antonio AN

IL SEGRETARIO