Pubblicato il 26/11/2025

N. 00951/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00061/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 61 del 2025, proposto da
Società Cristallo S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Galvani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Civitanova Marche, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Lucchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Provincia di Macerata;
Fausto Troiani in qualità di Presidente del Consiglio Comunale di Civitanova Marche;

per l'annullamento

della delibera n. 53 del 5/11/2024 con la quale il Consiglio Comunale di Civitanova Marche ha deciso di “non adottare ai sensi e per gli effetti dell’art. 26 della L.R. 34/92 e s.m.i. la Variante parziale al vigente PRG finalizzata alla realizzazione di attrezzature terziarie nel quartiere San Marone” e dell’allegato atto di trascrizione degli interventi e delle dichiarazioni di voto dei Consiglieri Comunali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Civitanova Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. UC RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente allega di essere proprietaria di un’area, in Comune di Civitanova Marche, avente estensione complessiva di mq. 13.521 classificata, nel vigente PRG, zona F2-V4 quale filtro agricolo (parchi, giardini pubblici, orti urbani, ecc.) tra l’edificato, le infrastrutture e il territorio rurale, con lo scopo principale di preservare la visuale del parco di Villa Eugenia.

Intenzionata a sfruttare le opportunità di urbanistica concordata pubblico/privato, di cui alla delibera di Consiglio Comunale 21/5/2014 n. 32, formulava, in data 19/3/2018, una proposta di variante urbanistica relativa al compendio in questione.

In sintesi si proponeva di “completare quella parte di tessuto urbano con attrezzature, servizi ed infrastrutture che potessero colloquiare con le strutture esistenti, di carattere medio commerciale-direzionale ed abitative potenziando e qualificando al contempo la peculiarità della zona” (cfr. relazione tecnica allegata all’istanza).

In particolare il progetto prevedeva “la realizzazione di 3.200 mq di superficie commerciale-direzionale distribuite su due costruzioni, ripartite come segue: 1.920 mq di superficie di vendita, 640 mq di superficie accessoria non destinata alla vendita e 640 mq di superficie a destinazione direzionale” oltre ai relativi standard (cfr. relazione tecnica cit.).

Veniva infine quantificato il “vantaggio economico” generato dall’intervento (€ 337.308,00) da corrispondere al Comune per la realizzazione di opere e interventi in campo urbanistico e infrastrutturale (cfr. relazione tecnica cit.).

Dopo l’istanza seguirono interlocuzioni tra le parti con integrazioni istruttorie e alcuni riaggiustamenti del progetto che poi ottenne la condivisione “dal punto di vista politico-amministrativo” della Giunta Comunale con delibera 8/10/2020 n. 390, la quale concludeva dando mandato, al competente Dirigente del Settore VI (Pianificazione Urbanistica – Edilizia – SUAP), di avviare “ogni iniziativa utile e necessaria per la successiva trattazione della presente proposta, secondo gli obiettivi strategici fissati con il presente atto”.

Nella fase interlocutoria l’estensione del progetto venne ampliata a mq. 25.300 con incremento del “vantaggio economico” per il Comune fino a € 501.000.

La variante urbanistica venne quindi sottoposta all’esame del Consiglio Comunale che la adottò provvisoriamente con delibera 22/12/2023 n. 88, chiudendo così la prima fase della procedura urbanistica regionale (suddivisa in adozione provvisoria e adozione definitiva).

Dopo le ulteriori procedure (pubblicazioni, deposito, VAS, osservazioni, pareri di altri enti) e alcuni riaggiustamenti tecnico/progettuali per aderire alle richieste della Provincia, il Responsabile del procedimento formulò una proposta di delibera consiliare per l’adozione definitiva a conclusione della seconda fase.

A seguito di una lunga e complessa discussione consiliare, l’organo collegiale respingeva tuttavia la proposta formulata dal Responsabile del procedimento.

Di conseguenza, con delibera 5/11/2024 n. 53, il Consiglio Comunale decideva di “non adottare, ai sensi e per gli effetti dell’art. 26 della L.R. 34/92 e ss.mm.ii., la variante parziale al vigente P.R.G. finalizzata alla realizzazione di attrezzature terziarie del Quartiere San Marone”.

È opportuno ricordare, fin da ora, che il testo deliberativo non indica le concrete ragioni per le quali il Consiglio Comunale ha deciso di non adottare la variante proposta dagli uffici.

Nell’atto si legge esclusivamente quanto segue: “Uditi gli interventi e le dichiarazioni di voto dei consiglieri, come da trascrizione allegata e costituente parte integrante e sostanziale della presente deliberazione”; “Visto l’esito delle votazioni sulle osservazioni e sulla proposta di delibera, così come sopra riportate”.

Nel resoconto stenografico integrale dell’intera seduta, come versato in atti (cfr. Doc. Allegato 001 deposito del 9/10/2025), la discussione consiliare che qui interessa è trascritta da pag. 32 a pag. 83 (Punto 5 ODG).

Si è costituito, per resistere al gravame, il solo Comune di Civitanova Marche.

2. Con i primi due motivi, che possono essere trattati congiuntamente poiché connessi e parzialmente ripetitivi, viene dedotta violazione di legge ed eccesso di potere sotto svariati profili. In particolare viene dedotta ingiustificata contraddittorietà dell’azione amministrativa poiché, fino alla delibera consiliare n. 25/2024, non erano emersi elementi ostativi all’approvazione del progetto e della variante, neanche in seno agli organi di indirizzo politico del Comune che avevano già espresso parere favorevole (delibera di Giunta Comunale n. 390/2020 e delibera di Consiglio Comunale n. 88/2023). Anche a livello tecnico non erano emerse ragioni ostative pur avendo preteso alcuni riaggiustamenti poi ottenuti e che avevano indotto il Responsabile del procedimento a formulare una proposta di adozione definitiva della variante in questione. Il “dietrofront” da ultimo deliberato risulta inoltre essere del tutto privo di motivazioni, non potendosi considerare sufficienti le ragioni esclusivamente “politiche” emerse nel dibattito consiliare, che neppure reca una sintesi conclusiva delle oltre 50 pagine di resoconto stenografico, impedendo così di comprendere le effettive ragioni del diniego. Si tratta, pertanto, di motivazione solo apparente e formale che sottrae alla ricorrente il diritto di difesa il cui esercizio diviene sostanzialmente impossibile.

2.1 Le doglianze meritano condivisione nei limiti che seguono.

2.2 Questo Tribunale ha già escluso l’ingiustificata contraddittorietà dell’azione amministrativa quando il Consiglio Comunale decide di non adottare definitivamente una variante che, in precedenza, nella fase istruttoria e di adozione provvisoria, aveva invece ottenuto giudizi favorevoli anche dallo stesso organo consiliare (cfr. TAR Marche, Sez. I, n. 30/7/2024 n. 711).

Nel caso testé citato (riguardante proprio il Comune di Civitanova Marche in applicazione dei criteri di urbanistica concordata di cui alla delibera consiliare n. 32/2014), i capigruppo di maggioranza avevano dato vita a una discussione focalizzata su una precisa e circostanziata ragione ostativa principale (recenti fenomeni alluvionali che si erano abbattuti sulla vicina Emilia-Romagna e anche sulle Marche), che poi aveva trovato unanime conclusione nell’esercizio dell’ampio potere discrezionale in merito alle scelte politico-amministrative di governo del territorio, dando priorità alla tutela degli interessi generali della comunità e della sicurezza dei cittadini, seguendo così un approccio improntato alla cautela, del tutto ragionevole, a fronte di avversità atmosferiche che sempre più spesso assumono forme devastanti (cfr. in tema, anche TAR Marche, Sez. I, 27/11/2023 n. 777).

In relazione a tale operato, a fronte di ragionevole motivazione evincibile da atti accessibili e pubblici, come i resoconti delle discussioni assembleari o i verbali delle deliberazioni, il Consiglio, in tema di varianti al PRG, poteva legittimamente assumere decisioni divergenti rispetto alle conclusioni o pareri esposti dai vari uffici e organi della pubblica amministrazione (cfr. in tal senso, anche Cons. Stato, Sez. IV, 2710/2012 n. 5187; TAR Veneto, Sez. II, 27/2/2015 n. 269).

2.3 Il caso qui in esame presenta tuttavia alcune differenze sulla struttura della motivazione che avrebbe dovuto giustificare le conclusioni in dispositivo.

Questo Tribunale ha recentemente affermato che, in linea generale, non è precluso al Consiglio Comunale motivare le proprie decisioni rimandando al dibattito consiliare, ma sempre che vengano rispettati alcuni principi fondamentali dell’azione amministrativa, desumibili in primo luogo dall’art. 97 della Costituzione e poi dalla Legge n. 241/1990, il che molto spesso dipende dall’oggetto della deliberazione assembleare e dal tenore degli interventi dei consiglieri (cfr. TAR Marche, Sez. I, 31/5/2025, 419/2025)

Nell’odierna vicenda questi principi non sono stati tuttavia rispettati.

Come condivisibilmente censurato in ricorso, dalla lettura delle oltre 50 pagine di resoconto stenografico del dibattito consiliare, non emergono chiaramente una o più ragioni ostative precise e univoche, ma elementi perlopiù caotici e disomogenei, che non seguono un filo conduttore utile per comprendere l’intero iter logico/argomentativo che ha infine condotto alla reiezione della proposta formulata dagli uffici.

Il procedimento in esame, ancorché di natura urbanistica e connesso con l’esercizio di poteri discrezionali, trova tuttavia la sua disciplina nell’autovincolo che il Consiglio Comunale si era imposto con la ricordata delibera n. 32/2014, volta a stimolare proposte di urbanistica concordata pubblico/privato.

In questa fattispecie, le ragioni del diniego non si sottraggono ai criteri motivazionali, di carattere generale, evincibili dall’art. 2, comma 1, secondo capoverso, della Legge n. 241/1990 (“La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria”), da integrare, ovviamente, con la ricordata ampia discrezionalità amministrativa che presiede la materia in esame.

L’interessato deve comunque essere posto nelle condizioni di comprendere appieno le concrete ragioni del diniego, per esigenze di trasparenza e per tutelare la sua aspettativa qualificata all’accoglimento della proposta che, giova ricordarlo, lo stesso Consiglio Comunale aveva sollecitato con la delibera n. 32/2014, fissandone i criteri di valutazione.

Di fronte alle ricordate 50 pagine di resoconto stenografico sarebbe stata quindi necessaria una sintesi finale, chiara, precisa e univoca, delle ragioni ostative da sottoporre alla votazione finale dell’assemblea con piena cognizione di causa.

Così invece non è stato e la ricorrente si duole, a ragione, di questo sistema confusionario, prolisso e atecnico nell’esporre elementi ostativi che finiscono per oscurare la sostanza del discorso e trascendere in mancata trasparenza.

Al riguardo non può sopperire la sintesi (articolata in 5 punti suddivisi in: Visione d’insieme; Traffico; 4.000 firme contrarie; Urbanistica e ambiente; Interesse pubblico), elaborata ex-post dal Comune attraverso le memorie difensive, perché queste provengono dal relativo difensore e non dall’organo competente (Consiglio Comunale) che potrebbe anche ritenerle incomplete o eccessive o mal esposte.

Sono inoltre ormai pacifici, in dottrina e in giurisprudenza, gli orientamenti negativi sull’integrazione postuma della motivazione in giudizio mediante atti processuali o scritti difensivi, poiché senza una motivazione anteriore al ricorso, verrebbero frustati gli apporti (oppositivi o collaborativi) del partecipante al procedimento, essendo la motivazione della decisione strettamente legata alle risultanze dell’istruttoria, atteso che in questo modo si imporrebbe al privato di attivare la tutela giurisdizionale praticamente al “buio”, potendo questi conoscere le ragioni alla base della decisione soltanto nel corso del processo.

Peraltro il ricorrente, nonostante lo sforzo ricostruttivo e interpretativo della motivazione, si troverebbe sempre esposto all’eccezione di inammissibilità del gravame quando il diniego si basa su plurime argomentazioni autonome (c.d. atto plurimotivato) e queste non vengano tutte individuate e puntualmente contestate; è proprio quanto avvenuto nell’odierna vicenda, con l’eccezione dedotta nel paragrafo IV della memoria depositata dal Comune in data 22/2/2025 e ribadita negli scritti difensivi (paragrafo IV della memoria depositata il 18/10/2025 e paragrafo VI della memoria di replica depositata il 29/10/2025).

Al Collegio non pare che questo “modus operandi” (amministrativo prima e processuale dopo) sia coerente con le prescrizioni comportamentali ex art. 1, comma 2-bis, della Legge n. 241/1990 secondo cui: “I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede”.

Da ultimo va osservato che per l’inammissibilità della motivazione postuma, sia attraverso gli scritti difensivi che attraverso la regola del raggiungimento dello scopo, in quanto in contrasto anche con le regole del giusto procedimento amministrativo come delineato dal diritto euro unitario (in particolare, l’art. 295 TFUE, che richiede la motivazione per tutti gli atti delle istituzioni comunitarie, inclusi quelli normativi, e il diritto a una buona amministrazione di cui all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea), appare orientata anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia, che qualifica la motivazione come “forma sostanziale” e motivo di ordine pubblico da sollevarsi d’ufficio (ex plurimis, Corte di Giustizia UE sez. VII, 11/4/2013 n. 652, C- 652/11).

Il ricorso deve quindi essere accolto affinché il Consiglio Comunale venga tempestivamente riconvocato per deliberare, anche in applicazione del citato art. 1, comma 2-bis, della Legge n. 241/1990, la sintesi conclusiva delle ragioni ostative attenendosi a quanto sopra indicato.

3. Le ulteriori censure possono considerarsi assorbite poiché espressamente dedotte in via subordinata.

4. Le spese di giudizio possono tuttavia essere compensate per ragioni equitative, salva la ripetizione del contributo unificato secondo la regola della soccombenza.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l'effetto, annulla la delibera di Consiglio Comunale 5/11/2024 n. 53. Resta salvo, per il prosieguo del procedimento, l’atto di trascrizione degli interventi e delle dichiarazioni di voto dei consiglieri comunali, insieme ad eventuali ed ulteriori apporti emersi dal nuovo dibattito consiliare.

Spese compensate salva la ripetizione del contributo unificato.

La presente sentenza sarà eseguita dall'Autorità amministrativa ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE Anastasi, Presidente

UC RI, Consigliere, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC RI	CE Anastasi

IL SEGRETARIO