Pubblicato il 23/04/2026

N. 01875/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01984/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1984 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Donatella GO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, con domicilio eletto presso lo studio Antonello Mandarano in Milano, via della Guastalla 6;
Autorità Garante Nazionale dei Diritti delle Persone con Disabilita, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l’annullamento

1) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento - prot. -OMISSIS- e successiva integrazione in atti P.G. n. 78647/2025 - di chiusura del procedimento di diniego relativo all’assegnazione di un’area di sosta riservata con il contrassegno disabili n. 93309 a favore di -OMISSIS-, in -OMISSIS-, emesso dal Comune di -OMISSIS-  - Direzione Mobilità  - Unità gestione permessi, in data 11.3.2025 e notificato in data 24.3.2025, e dei provvedimenti presupposti, consequenziali e connessi, ivi compresa, per quanto occorra, l’ordinanza Sindacale -OMISSIS- -OMISSIS-.

2) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 29\10\2025:

- della comunicazione 27.6.2025 della Direttrice dell’Area Smart Mobility, di riapertura del procedimento relativo all’assegnazione di un’area di sosta riservata con il contrassegno disabili n. -OMISSIS- a favore di -OMISSIS-, in -OMISSIS-, con cui si dichiarava di provvedere a sottoporre l’istanza - in atti PG n. -OMISSIS- e le successive integrazioni in atti PG n. -OMISSIS- – alla “Commissione Aree di sosta Disabili personalizzate” per un riesame;

- della comunicazione -OMISSIS- della Direttrice dell’Area Smart Mobility, di chiusura del procedimento relativo all’assegnazione di un’area di sosta riservata con il contrassegno disabili n. -OMISSIS- a favore di GO FI, in -OMISSIS- - in atti PG n. -OMISSIS- e le integrazioni in atti PG n. -OMISSIS- - con cui si è comunicata l’adozione di ordinanza viabilistica istitutiva di area riservata ai veicoli autorizzati alla sosta per disabili di tipo generico in prossimità della residenza della signora -OMISSIS-, in corso di attuazione;

- dell’ordinanza viabilistica n. -OMISSIS- prot. -OMISSIS- del 25.7.2025, emessa dal Direttore di Area pianificazione e programmazione mobilità allegata alla comunicazione di cui al punto precedente, nonché della concreta attuazione di essa, e della sua recente modificazione, mediante intervento sulla relativa segnaletica verticale;

- del verbale della riunione della “Commissione Aree di sosta Disabili personalizzate”, di data ignota ma presumibilmente svoltasi nel luglio 2025, ad esito della quale la Commissione avrebbe determinato l’impossibilità, in assenza di nuovi elementi, di procedere al riesame di una istanza già valutata;

- della comunicazione 14.10.2025 – prot. -OMISSIS- - della Direttrice dell’Area Smart Mobility, di asseriti chiarimenti a precisa richiesta di parte ricorrente del 7.10.2025, anche per la parte in cui si è negato l’accesso al verbale della riunione della Commissione di cui al punto precedente;

- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e connesso, anche istruttorio, ancorché non conosciuto;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Milano e di Autorità Garante Nazionale dei Diritti delle Persone con Disabilita;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il dott. AB FO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e TT

1) Il sig. -OMISSIS- espone di essere procuratore generale, legale rappresentante e caregiver della moglie, sig.ra -OMISSIS-, con la quale risiede a -OMISSIS-, in -OMISSIS-.

I coniugi -OMISSIS-, entrambi ricorrenti, sono proprietari dell’immobile destinato a loro abitazione, ma sono sprovvisti di box e/o posto auto nell’edificio, o nelle sue vicinanze.

Nel ricorso si evidenzia che la sig.ra -OMISSIS- è da anni affetta da demenza su base mista, neurodegenerativa-vascolare-idrocefalica, con importante e ingravescente decadimento cognitivo, con rischio costante di cadute se non è accompagnata costantemente nelle comuni attività della vita quotidiana.

La sig.ra GO è stata riconosciuta invalida al 100% ed è “portatrice di handicap in situazione di gravità” (ex lege n. 104/1992) e con “grave limitazione della capacità di deambulare”.

In ragione di tali condizioni cliniche, ha ottenuto dal Comune di Milano il contrassegno di parcheggio per disabili n. 93309.

I ricorrenti hanno presentato al Comune di -OMISSIS- delle istanze ex art. 381, comma 5, del DPR n. 495/1992 al fine di ottenere l’istituzione di un’area di sosta riservata-personalizzata in -OMISSIS-.

L’istanza è stata respinta dall’amministrazione comunale con il provvedimento indicato in epigrafe e oggetto del ricorso principale, teso a contestare anche la presupposta ordinanza sindacale in data 8 aprile 2019, con la quale il Comune ha dettato la “disciplina dell’assegnazione degli stalli di sosta riservati a persone titolari di contrassegno di parcheggio disabili”.

A seguito dell’ordinanza n. -OMISSIS-, con la quale il Tribunale ha accolto la domanda cautelare presentata dai ricorrenti, sospendendo il provvedimento di diniego, il Comune di Milano ha adottato una nuova determinazione negativa, contestata con il ricorso per motivi aggiunti.

2) Con il ricorso principale vengono impugnati sia l’ordinanza sindacale in data 08.04.2019, sia il provvedimento di diniego – meglio indicato in epigrafe – che, a sua volta, richiama il parere della Commissione istituita dal Comune di Milano, parere parimenti censurato.

I ricorrenti articolano più doglianze, da trattare congiuntamente perché strettamente connesse sul piano logico e giuridico, con le quali lamentano, in termini di violazione di legge, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, che la delibera sindacale contrasta con l’art. 381 del dpr 1992 n. 495, con conseguente illegittimità del diniego che ne ha fatto sostanziale applicazione, fermo restando che gli atti impugnati non hanno considerato le effettive condizioni cliniche della ricorrente, come emergenti dalla documentazione medica prodotta.

Le censure sono fondate.

2.1) L’art. 381, comma 5, del dpr 1992 n. 495 stabilisce che “Nei casi in cui ricorrono particolari condizioni di invalidità della persona interessata, il comune può, con propria ordinanza, assegnare a titolo gratuito un adeguato spazio di sosta individuato da apposita segnaletica indicante gli estremi del "contrassegno di parcheggio per disabili" del soggetto autorizzato ad usufruirne (fig. II.79/a). Tale agevolazione, se l’interessato non ha disponibilità di uno spazio di sosta privato accessibile, nonché fruibile, può essere concessa nelle zone ad alta densità di traffico, dietro specifica richiesta da parte del detentore del "contrassegno di parcheggio per disabili"…”.

L’ordinanza sindacale in data 08.04.2019 ha disciplinato l’assegnazione delle autorizzazioni cui si riferisce il comma 5 dell’art. 381, precisando che: a) la finalità del legislatore statale “è quella di garantire e agevolare le esigenze di mobilità del disabile in primis in qualità di guidatore e non di trasportato”; b) “unitamente alle esigenze di continua mobilità del disabile sopra indicate le istanze devono documentare una condizione di gravissimo, permanente e continuativo disagio motorio del richiedente, e la relativa patologia deve risultare stabilizzata”.

Il provvedimento di diniego si limita a riprodurre il parere negativo della Commissione medica, ponendolo a fondamento della determinazione assunta.

Tale parere evidenzia testualmente che “dalla documentazione sanitaria allegata non si evince la gravissima, permanente e continuativa compromissione della capacità di deambulare, determinata da una patologia stabilizzata; non emerge l’esigenza di frequenti spostamenti che rendano imprescindibile l’utilizzo di un veicolo immediatamente a disposizione del disabile”.

La semplice lettura del provvedimento impugnato evidenzia che l’amministrazione ha ritenuto insussistenti i requisiti per il rilascio dell’autorizzazione limitandosi a riprodurre, sin dal parere della Commissione e poi nel provvedimento di diniego, le locuzioni utilizzate nell’ordinanza sindacale del 2019, con riferimento all’assenza di una condizione di gravissimo, permanente e continuativo disagio motorio del richiedente, nonché alla circostanza che la relativa patologia non sarebbe stabilizzata. Anche nella parte in cui afferma l’insussistenza dell’esigenza di frequenti spostamenti, il provvedimento riecheggia la deliberazione sindacale, laddove richiede la dimostrazione di un bisogno di “continua mobilità del disabile”.

In relazione a tali previsioni, va osservato, in primo luogo e con particolare riferimento alla legittimità dell’ordinanza sindacale, che, in generale, la disciplina della circolazione stradale corrisponde ad una pluralità di competenze legislative esclusive dello Stato (cfr. Tar Lombardia, sez. III, 2770/2023, depositata in data 23.11.2023), tra le quali primeggia l’ordine pubblico e la sicurezza (art. 117, secondo comma, lett. h Cost.), in ragione della finalità di prevenire comportamenti antigiuridici afferenti all’impiego dei veicoli.

In aggiunta, e a seconda degli scopi dell’intervento di volta in volta spiegato, si profilano le competenze legislative esclusive statali in tema di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lett. l Cost.) e di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (art. 117, secondo comma, lett. s Cost.), come da giurisprudenza costituzionale costante a partire dalla sentenza n. 428 del 2004 (in seguito, sentenze n. 223 del 2010; n. 77 del 2013; n. 129 del 2021; n. 69 del 2023).

Ne consegue che compete alla fonte primaria statale non soltanto disciplinare la materia, ma anche allocare le relative funzioni amministrative al più idoneo livello di governo, secondo i criteri di cui all’art. 118 Cost..

Se anche si volesse profilare una correlazione con la materia di legislazione concorrente della tutela della salute, ex art. 117, comma terzo, Cost., resterebbe fermo che l’attribuzione di competenze amministrative a livello comunale postula una previsione di legge regionale, neppure invocata dalla parte resistente.

L’art. 381 del dpr 1992 n. 495 non attribuisce ai Comuni un potere di intervento, sul piano regolamentare o strettamente amministrativo, teso a delimitare o restringere i presupposti per il rilascio dell’autorizzazione all’uso riservato di uno stallo di sosta.

L’art. 381 postula la sussistenza di “particolari condizioni di invalidità della persona interessata”, la circostanza che l’interessato non abbia la “disponibilità di uno spazio di sosta privato accessibile, nonché fruibile” e che la richiesta riguardi “zone ad alta densità di traffico”.

In altre parole, per l’assegnazione dello spazio di sosta ad personam, occorre la triplice condizione costituita dalle “particolari condizioni di invalidità”, dall’alta densità di traffico e dall’assenza di uno spazio di sosta privato.

Il Comune di -OMISSIS- con l’ordinanza sindacale in esame, le cui previsioni sono state trasfuse nel diniego parimenti gravato, non si è limitato ad applicare l’art. 381 cit., ma ne ha delimitato il contenuto, pur in difetto dell’attribuzione legislativa di un simile spazio di intervento.

L’ordinanza richiede, in luogo di particolari condizioni di invalidità, la presenza di una “condizione di gravissimo, permanente e continuativo disagio motorio del richiedente”, precisando, inoltre, che deve trattarsi di “una patologia stabilizzata”, introducendo così parametri che si pongono al di là della previsione normativa statale e che ne riducono la portata applicativa.

Non solo, il Comune ha previsto che sia possibile il rilascio dell’autorizzazione solo a fronte di “esigenze di continua mobilità del disabile”, aggiungendo che deve trattarsi di “esigenze di mobilità del disabile in primis in qualità di guidatore e non di trasportato”.

Si tratta di aspetti che incidono, da un lato, sulla consistenza delle condizioni di invalidità della persona interessata, rendendole più restrittive rispetto alla previsione dell’art. 381 cit., dall’altro, che introducono un limite “funzionale” di cui non vi è traccia nella norma statale, allorché precisano che deve trattarsi di esigenze di mobilità del disabile quale guidatore e non quale trasportato.

I profili ora visti palesano che l’ordinanza sindacale – non affetta da difetto di attribuzioni o incompetenza poiché i Comuni sono titolari di poteri amministrativi in ordine alla regolazione della circolazione stradale e degli spazi di sosta, anche riservati – si pone in violazione dell’art. 381 del reg. di esec. al codice della strada, perché introduce requisiti più rigorosi di quelli posti dalla norma citata per il rilascio dell’autorizzazione.

Ciò non significa che l’Amministrazione comunale sia priva di poteri valutativi discrezionali, in sede di rilascio dell’autorizzazione, ma che tali poteri non si estendono ad aspetti attinenti all’accertamento delle condizioni di salute della persona interessata, che devono essere medicalmente certificati (come nel caso di specie), né consentono un sindacato sul quantum delle esigenze di mobilità.

Sul punto, la giurisprudenza, cui aderisce il Tribunale, evidenzia che l’art. 381, anche se non specifica quali siano le particolari condizioni di invalidità che possano determinare la concessione di un posto auto riservato alla persona, è chiaramente finalizzata a migliorare le condizioni di vita delle persone afflitte da importanti limitazioni della capacità di deambulazione, garantendo il loro diritto alla libertà di movimento mediante l’approntamento di adeguate misure previste dalla normativa, che il Comune è tenuto ad assicurare, anche in ragione della gravità delle patologie del richiedente, salvo giustificare l’oggettiva impossibilità di fornire tali presidi.

La discrezionalità che la richiamata disposizione riconosce al Comune è evidentemente limitata alla verifica della esistenza di eventuali problematiche di viabilità e sicurezza - da accertarsi con specifica istruttoria di cui è necessario dar conto nelle motivazioni dell’eventuale provvedimento di diniego - che impediscano l’assegnazione dello stallo di sosta riservato.

La predetta limitata discrezionalità attribuita al Comune deve, dunque, trovare un adeguato bilanciamento con l’esigenza, tutelata dalla norma, di assicurare una certa libertà di movimento al soggetto richiedente, tenuto conto del suo grado di disabilità, e quindi di garantire alla persona condizioni di vita meno limitanti e più dignitose (cfr. Cons. giust. amm. Sicilia, 16 dicembre 2024, n. 978; Cons. St., sez. V, 12.09.2025 n. 334/2025).

Così individuato l’ambito di discrezionalità spettante ai Comuni in sede di rilascio dell’autorizzazione, risultano contrastanti con l’art. 381 cit. le previsioni dell’ordinanza sindacale impugnata, che, da un lato, intervengono sulle caratteristiche che deve presentare la patologia che affligge il disabile, dall’altro, incidono sul concetto stesso di mobilità, declinandolo nella necessità di una continua mobilità e riferendolo al disabile quale guidatore e non trasportato.

Simili previsioni, oltre che contrastanti con la norma statale, sono intrinsecamente irragionevoli, poiché l’esigenza di assicurare la libertà di movimento del disabile, che esprime la ratio dell’istituto, teso a garantire condizioni di vita meno limitanti, sussiste anche quando le esigenze di spostamento non sono continuative, come pretende l’ordinanza sindacale e, soprattutto, riguardano il disabile come persona, indipendentemente dal suo essere guidatore. Diversamente opinando si rischierebbe di comprimere la libertà di movimento del disabile proprio nelle situazioni di maggiore difficoltà, allorché la disabilità è tale da precludere la guida di veicoli.

L’art. 381 cit. tutela la libertà di movimento del disabile in quanto tale, per garantirgli condizioni di vita dignitose e ciò indipendentemente dal fatto che sia in grado di condurre un veicolo o possa spostarsi solo come trasportato.

Tali profili di illegittimità si estendono al provvedimento di diniego, che ha applicato i parametri posti dall’ordinanza sindacale.

Va pertanto ribadita la fondatezza delle censure in esame.

2.2) Parimenti sono fondate le censure tese a lamentare la carenza di motivazione e di istruttoria.

Il provvedimento, il cui contenuto è già stato riferito, si affida ad argomentazioni laconiche e, senza soffermarsi sulla concreta consistenza della documentazione clinica prodotta a sostegno dell’istanza, esclude in modo apodittico che la persona disabile versi in condizioni di salute che giustifichino il rilascio dell’autorizzazione.

Sul punto, è sufficiente osservare che la copiosa documentazione clinica prodotta in giudizio palesa che la ricorrente è affetta da molteplici e gravi patologie non reversibili, in progressivo e ulteriore aggravamento, in una situazione di accertata invalidità al 100% e di spiccato impedimento alla deambulazione, anche se riferita a limitati spostamenti e finanche alla possibilità di sostare senza la presenza del caregiver.

E’ documentata la gravità di patologie estremamente limitative della deambulazione, il carattere non reversibile di esse, il loro progressivo e costante aggravamento.

A fronte di tali risultanze l’Amministrazione si è limitata a respingere l’istanza sulla base di affermazioni generiche, che come già evidenziato, si sostanziano nel ripercorrere le formule lessicali utilizzate dall’ordinanza sindacale in data 8.4.2019, la cui illegittimità è già stata vagliata.

Ne deriva la fondatezza anche delle doglianze in esame.

3) Con il ricorso per motivi aggiunti, i ricorrenti censurano in primo luogo la determinazione comunale del 28.07.2025, con la quale l’amministrazione – che con nota del 27.06.2025 aveva comunicato la nuova sottoposizione dell’istanza alla “Commissione Aree di sosta disabili personalizzate” – ha disposto la chiusura del procedimento aperto sull’istanza di assegnazione di un’area di sosta riservata, evidenziando che “la commissione medica ha determinato l’impossibilità, in assenza di nuovi elementi, di procedere al riesame di un’istanza già valutata”.

Nel contempo, il provvedimento rappresenta che è stata adottata una distinta ordinanza viabilistica che istituisce “un’area riservata ai veicoli autorizzati alla sosta per disabili di tipo generico in prossimità della residenza della signora -OMISSIS- in -OMISSIS-, quale soluzione migliorativa dell’assetto esistente”.

I ricorrenti deducono il difetto di istruttoria e di motivazione, oltre alla sostanziale violazione del contraddittorio.

Le censure sono fondate e suscettibili di valutazione congiunta, stante la connessione che le avvince.

Il provvedimento impugnato si pone all’esito della riapertura del procedimento disposta d’ufficio dall’amministrazione comunale dopo l’ordinanza cautelare del Tribunale che ha sospeso gli atti impugnati con il ricorso principale.

La nuova determinazione amministrativa sostiene che la Commissione medica avrebbe escluso la possibilità di riesaminare la fattispecie in assenza della produzione di nuovi elementi.

Vale considerare che, a seguito dell’istanza di accesso ex art. 116, comma 2, cpa avanzata dai ricorrenti, il Tribunale con ordinanza n. 259/2026 ha disposto l’ostensione del verbale della seduta della Commissione del 15.07.2025.

Ebbene tale verbale non introduce alcun riferimento all’istanza riferita a -OMISSIS-, né reca alcuna indicazione in ordine a valutazioni svolte dalla Commissione sull’istanza proposta dai ricorrenti.

Ne deriva che quanto rilevato nel provvedimento impugnato, in ordine alla ritenuta impossibilità da parte della Commissione di adottare nuove determinazioni a causa della mancanza di nuovi documenti, non trova alcun riscontro nella documentazione istruttoria versata in atti.

Le circostanze indicate palesano piuttosto che, a fronte della formale riapertura del procedimento, l’amministrazione non ha svolto un’effettiva rivalutazione della fattispecie, tanto che il verbale della Commissione neppure prende in considerazione la posizione dei ricorrenti.

Quanto al contraddittorio sostanziale, va osservato che l’amministrazione non ha documentato di avere rivolto ai ricorrenti delle nuove richieste istruttorie, ed in particolare di allegare nuovi elementi informativi in relazione all’istanza proposta, sicché il provvedimento è intrinsecamente viziato sul piano della coerenza visto che contesta la mancata produzione di nuovi elementi che l’amministrazione non ha mai richiesto ai ricorrenti, pur avendo riaperto d’ufficio il procedimento.

In via di ulteriore precisazione, vale evidenziare che i ricorrenti non erano tenuti a produrre ex se ulteriore documentazione, atteso che già in sede cautelare il Tribunale aveva messo in luce che la documentazione prodotta palesava la sussistenza di particolari condizioni di invalidità della persona interessata.

Ne deriva la fondatezza anche delle censure articolate con il ricorso per motivi aggiunti.

Occorre precisare che i ricorrenti contestano con i motivi aggiunti anche l’ordinanza viabilistica n. -OMISSIS- del 25.7.2025, che ha istituito un’area di sosta riservata ai veicoli già autorizzati alla sosta per disabili.

La contestazione non è supportata da un concreto interesse.

Fermo restando che l’istituzione dell’area di sosta per disabili è espressamente avvenuta “nelle more della definizione” del presente giudizio, sicché si tratta di un atto ad efficacia non durevole inidoneo ad intaccare stabilmente la sfera giuridica dei ricorrenti, va osservato che l’istituzione di tale area non pregiudica i ricorrenti, sia perché offre una possibilità ulteriore di posteggio, sia perché non preclude l’adozione dell’autorizzazione ex art. 381 cit. cui si riferiscono i provvedimenti comunali impugnati e dei quali si è già rilevata l’illegittimità.

Si tratta di un’impugnazione formale, prospettata nell’ambito della descrizione della fattispecie complessiva e delle successive determinazioni adottate dall’amministrazione, per meglio lumeggiare i profili di illegittimità dedotti direttamente nei confronti degli altri provvedimenti comunali e già esaminati.

Ne deriva la fondatezza anche del ricorso per motivi aggiunti nei limiti ora esposti.

4) In definitiva il ricorso principale e quello per motivi aggiunti sono fondati secondo quanto esposto in motivazione.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando:

1) accoglie il ricorso principale e annulla: a) l’ordinanza sindacale impugnata, nei limiti delle parti contestate e indicate in motivazione; b) il diniego impugnato e indicato in epigrafe;

2) accoglie il ricorso per motivi aggiunti e annulla il diniego indicato in epigrafe;

3) condanna il Comune di Milano al pagamento delle spese di lite, liquidandole in euro 1.000,00 (mille), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

CH SO, Presidente

AB FO, Consigliere, Estensore

Valentina Santina Mameli, Consigliere

L'TE	IL PRESIDENTE
AB FO	CH SO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.