Pubblicato il 09/03/2026

N. 04399/2026 REG.PROV.COLL.

N. 11079/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11079 del 2025, proposto da
Pastore S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B68467CDE5, rappresentato e difeso dagli avvocati Vito Aurelio Pappalepore, Alessandra Ciocia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Ladisa S.r.l., controinteressato intimato non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del decreto n.171 del 7 agosto 2025, recante annullamento della "Procedura aperta dematerializzata, in ambito europeo, finalizzata alla conclusione di un Accordo quadro per l'affidamento - con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi del combinato disposto degli articoli 59, 71 e 108 del D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 e s.m.i.  - dell'Appalto di fornitura del Vitto dei detenuti ed internati ristretti negli Istituti penitenziari per adulti della circoscrizione territoriale del Provveditorato Regionale Amministrazione Penitenziaria del Lazio Abruzzo e Molise secondo quanto previsto dalla Legge n. 354 del 1975, da svolgersi mediante l'approvvigionamento e consegna di derrate alimentari necessarie al confezionamento di pasti giornalieri completi (colazione, pranzo e cena), conforme ai criteri ambientali minimi (CAM) di cui al decreto Ministero dell'ambiente della tutela del territorio e del mare DM n. 65 del 10 marzo 2020, G.U. 4 aprile 2020, n. 90  - GARA N.5246977 - Lotto di gara n. 2-44 CIG B68467CDE5";

- della nota prot. n.69299/U del 20.8.2025, di negativo riscontro alla richiesta di riesame avanzata con atto di significazione prot.2179/2025 dell'8 agosto 2025;

- della determina n.177 del 9 settembre 2025, recante indizione della procedura di gara aperta sopra soglia comunitaria, ai sensi del combinato disposto di cui agli articoli 59, 71 e 108 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, "dematerializzata", finalizzata alla conclusione di: un Accordo quadro per la fornitura, mediante approvvigionamento e consegna, di derrate alimentari necessarie al confezionamento di pasti giornalieri completi (colazione, pranzo e cena) per il "Servizio Vitto" dei detenuti ed internati ristretti negli Istituti penitenziari per adulti del distretto Lazio, Abruzzo e Molise, nel rispetto dei criteri ambientali minimi per la fornitura di derrate alimentari adottati con decreto del Ministro dell'Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare 10 marzo 2020, pubblicato sulla G.U. n. 90 del 4 aprile 2020 - Periodo contrattuale 24 mesi oltre eventuale esercizio di opzione per 12 mesi ex art. 120 del D.Lgs. 36/2023 comma 10 ed eventuale applicazione della proroga tecnica per un massimo di 6 mesi ex art. 120 del D.Lgs. 36/2023 comma 11, nonché eventuale applicazione in diminuzione o in aumento delle prestazioni fino a concorrenza del quinto dell'importo del contratto ex art.120 comma 9 del D.Lgs. 36/2023;

- di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale, ivi compresi gli atti di gara approvati con la richiamata determina n.177 del 9 settembre 2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 la dott.ssa IN AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con determina a contrarre n. 90 del 3 aprile 2025 il Provveditorato regionale dell’Amministrazione penitenziaria per il Lazio, Abruzzo e Molise ha indetto una procedura aperta dematerializzata, in ambito europeo, finalizzata alla conclusione di un Accordo quadro per l’affidamento - con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi del combinato disposto degli articoli 59, 71 e 108 del D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 e s.m.i. – dell’appalto di fornitura del vitto dei detenuti ed internati ristretti negli Istituti penitenziari per adulti della circoscrizione territoriale del Provveditorato Regionale Amministrazione Penitenziaria del Lazio Abruzzo e Molise secondo quanto previsto dalla Legge n. 354 del 1975, da svolgersi mediante l’approvvigionamento e consegna di derrate alimentari necessarie al confezionamento di pasti giornalieri completi (colazione, pranzo e cena), pubblicata in GUUE con avviso n. 253235-2025 del 17.04.2025 – gara n.5246977.

Successivamente all’avvio della procedura di evidenza pubblica, due operatori economici hanno presentato una richiesta per l’annullamento in autotutela della gara, per essere la lex specialis in contrasto con gli artt. 108, comma 7 del d.lgs. n. 36/2023, 46 bis del d.lgs. n. 198/2006 e 5 della l. n.

162/2021, non avendo la stazione appaltante previsto nel disciplinare di gara, tra i criteri premianti, l’attribuzione del punteggio alle imprese in possesso della certificazione di cui all’articolo 46-bis del d.lgs.198/2006 per l’adozione delle politiche che favoriscono la parità di genere.

Il PRAP Lazio, preso atto delle richieste formulate dai predetti operatori economici, ha disposto l’annullamento in autotutela del bando di gara, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge 241/1990.

La ricorrente ha chiesto alla stazione appaltante “di rettificare il decreto n.171 del 7 agosto 2025, allineandosi –come modus operandi- a quello tenuto dal Provveditorato Regionale della Lombardia con decreto n. 1316.ID del 30 luglio 2025”.

Il Provveditorato, nel riscontrare la richiesta di riesame, ha confermato le valutazioni già in precedenza espresse ed ha pubblicato la nuova procedura di gara per il Servizio di vitto, con assegnazione termine per la presentazione delle offerte al 20 ottobre 2025.

Con ricorso depositato il 29 settembre 2025 e ritualmente notificato, l’odierno ricorrente ha impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe, previa sospensione dell’efficacia per il seguente articolato motivo:

Violazione ed erronea applicazione dell’art.21 nonies, l. n.241/1990. Violazione ed omessa applicazione dell’art.7, l. n.241/1990. Violazione dei principi generali in tema di procedimenti di secondo grado. Violazione del legittimo affidamento. Violazione dell’art.1, d.lgs. n.36/2023. Eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità manifesta, travisamento, carente ed erronea istruttoria, carente ed erronea motivazione. Sviamento. Illegittimità diretta e derivata.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione controdeducendo a quanto sostenuto nell’atto introduttivo e domandando il rigetto del ricorso.

Con ordinanza nr. 5581/2025 il Collegio ha rigettato la domanda cautelare.

All’udienza pubblica del 14 gennaio 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

Il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Giova premettere che l’Amministrazione che si determini all'annullamento, in sede di autotutela, di una gara d'appalto, non è tenuta a darne previa comunicazione, ex art. 7, l. 7 agosto 1990 n. 241, finanche all'aggiudicatario provvisorio, atteso che l'aggiudicazione provvisoria ha natura di atto endoprocedimentale, inserendosi nell'ambito della procedura di scelta del contraente come momento necessario ma non decisivo, atteso che la definitiva individuazione del concorrente, cui affidare l'appalto, risulta cristallizzata soltanto con l'aggiudicazione definitiva; pertanto, versandosi ancora nell'unico procedimento iniziato con l'istanza di partecipazione alla gara, e vantando in tal caso l'aggiudicatario provvisorio solo una mera aspettativa alla conclusione del procedimento, non si impone la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 23/06/2010, n. 3966), infatti, “la possibilità che all'aggiudicazione provvisoria della gara non faccia seguito quella definitiva è evento del tutto fisiologico, che esclude qualsivoglia affidamento tutelabile; pertanto la revoca (come pure l'annullamento) dell'aggiudicazione provvisoria non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di atto endoprocedimentale che si inserisce nell'ambito del procedimento di scelta del contraente come momento necessario, ma non decisivo; solamente l'aggiudicazione definitiva attribuisce, in modo stabile, il bene della vita ed è pertanto idonea ad ingenerare un affidamento in capo all'aggiudicatario, sì da imporre l'instaurazione del contraddittorio procedimentale (in termini, tra le tante, Cons. Stato, V, 4 dicembre 2017, n. 5689)” (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 8273 del 2023).

Nel caso in esame, peraltro, alla data di adozione del decreto di annullamento della procedura di gara, non era ancora intervenuto lo scioglimento della verifica dell’anomalia, giusta l’inversione procedimentale esperita ai sensi dell’art. 107 del D.Lgs. n. 36/2023, di guisa che può essere riconosciuta alla ricorrente solo una mera aspettativa alla conclusione del procedimento e non si impone la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela.

In secondo luogo, appare necessario osservare che la revoca della gara è espressione del potere di autotutela della P.A. e, quindi, come tale è caratterizzata da ampia discrezionalità, sindacabile solo per illogicità e manifesta irragionevolezza. Infatti, “ in relazione ai procedimenti ad evidenza pubblica per l'affidamento di lavori, servizi e forniture, l'amministrazione conserva il potere di ritirare in autotutela il bando, le singole operazioni di gara o lo stesso provvedimento di aggiudicazione, ancorchè definitivo, in presenza di vizi dell'intera procedura, ovvero a fronte di motivi di interesse pubblico tali da rendere inopportuna, o anche solo da sconsigliare, la prosecuzione della gara ” (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 20/08/2025, n. 7091).

Nel caso di specie, non è dato ravvisare il carattere irragionevole o manifestamente illogico del provvedimento, atteso che l’annullamento della procedura si è fondato su rilievi relativi alla corretta valorizzazione di criteri premiali, con particolare riferimento alla mancata applicazione dell’art.108 comma 7 del D.lgs. 36/23 il quale prevede un obbligo di inserire nella lex specialis le clausole premiali per la promozione della parità di genere di cui all’art. 46 bis del codice delle pari opportunità, di cui al d.Lgs 11 aprile 2006 n. 198. Tale impostazione è stata sottolineata dall’ANAC la quale, con il parere di precontenzioso di cui alla delibera n.145 del 9.4.25, ha chiarito che la parità di genere non è una clausola opzionale, ma un criterio legale cogente, da rispettare in ogni fase della procedura.

A ciò deve soggiungersi che, la circostanza pure evidenziata dalla ricorrente per la quale – in casi analoghi – le Amministrazioni si siano determinate diversamente (ad esempio decidendo di procedere ad un annullamento in autotutela (totale o parziale) della procedura di gara) non vale ad inficiare la legittimità dei provvedimenti impugnati, giacché si tratta di apprezzamenti ampiamente discrezionali, non vincolati da determinazioni assunte da altre amministrazioni nel rispetto dell’autonomia e dell’indipendenza di ciascuna stazione appaltante (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 9877 del 10.11.2022).

Né, infine, può assumere rilievo ai fini della legittimità dei provvedimenti impugnati la circostanza che l’inclusione dei criteri premiali non avrebbe modificato l’esito della graduatoria nella parte in cui l’odierna ricorrente risulterebbe ugualmente aggiudicataria del Lotto di gara n. 2-44 CIG B68467CDE5 in quanto, in primo luogo, la stazione appaltante ha compiuto correttamente una valutazione ex ante della sussistenza delle condizioni di legittimità della procedura, non assumendo rilievo che mediante una verifica prospettica l’aggiudicatario del lotto indicato sarebbe rimasto invariato e, inoltre, perché – come confermato dalla stessa ricorrente – “ l’unica conseguenza sarebbe, semmai, che la società Ventura scalerebbe dalla 2° alla 4° posizione in graduatoria ”, con conseguente sensibile alterazione degli interessi di parti concorrenti.

Per le ragioni che precedono il ricorso deve essere rigettato.

Vista la novità della controversia, le spese di lite possono essere ugualmente compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IC OI, Presidente

IN AR, Primo Referendario, Estensore

Francesco Baiocco, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN AR	IC OI

IL SEGRETARIO