Pubblicato il 03/04/2026

N. 00673/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02097/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2097 del 2025, proposto dalla
Vivai Piante TI Virgilio Ss di AN e NI TI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Panconesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l'annullamento

- del provvedimento di rigetto emesso dallo sportello unico per immigrazione di Pistoia in data 07.05.2025 e notificato in pari data via PEC con cui si respingeva l'istanza nominativa della ricorrente diretta ad istaurare in Italia un rapporto subordinato a carattere stagionale a favore del sig. LL OV nato in [...] il [...].

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. RC FA;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ditta ricorrente, in data 12.02.2025, presentava allo Sportello Unico per l’Immigrazione di Pistoia un’istanza nominativa volta ad ottenere un nulla osta per l’instaurazione di un rapporto di lavoro stagionale in favore di un lavoratore straniero di cittadinanza albanese.

L’Amministrazione, espletata la fase istruttoria, comunicava alla ricorrente un preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10‑bis L. 241/1990 in data 05.03.2025, fondato sull’accertata presenza del lavoratore nel territorio nazionale alla data di presentazione dell’istanza.

La ricorrente trasmetteva osservazioni in data 11.03.2025, illustrando le ragioni della permanenza in Italia del lavoratore e la sua successiva uscita dal territorio nazionale.

Nonostante tali osservazioni, l’Ufficio adottava, in data 07.05.2025, il provvedimento di rigetto, notificato il medesimo giorno, ritenendo che la presenza del lavoratore in Italia al momento dell’istanza integrasse condizione ostativa alla concessione del nulla osta.

2. Avverso tale provvedimento la ditta ricorrente ha notificato (il 1° luglio 2025) il presente ricorso, ritualmente depositato avanti questo Tribunale, deducendo plurimi profili di illegittimità, ed instando per il rilascio di misure cautelari.

Per resistere al gravame si è costituito il Ministero dell’Interno (il 18.08.2025) che ha depositato relazione amministrativa (l’1.09.2025).

Questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare, per ragioni di periculum in mora, con ordinanza n. 492/2025.

Alla udienza pubblica del 11 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è infondato.

4. Con il primo motivo di ricorso si lamenta violazione degli artt. 3 e 10 bis L. 241/90 per difetto di motivazione e di istruttoria.

La ricorrente deduce che l’Amministrazione avrebbe omesso di considerare le osservazioni puntualmente formulate in risposta al preavviso di rigetto del 05.03.2025, nelle quali veniva rappresentato che la presenza del lavoratore in Italia alla data dell’istanza era giustificata dalla pendenza delle precedenti procedure di conversione del permesso di soggiorno e che lo stesso aveva lasciato il territorio nazionale in data 09.03.2025, prima dell’adozione dell’atto finale.

La ricorrente sostiene che l’Ufficio si sarebbe limitato a richiamare in maniera apodittica la mancanza di elementi nuovi, senza confrontarsi con le specifiche circostanze dedotte e documentate, violando così il principio di partecipazione procedimentale e il correlato obbligo motivazionale.

Il motivo non è fondato.

Nel provvedimento del 07.05.2025 l’Amministrazione afferma che “non emergono elementi idonei a superare l’ostatività rilevata”, senza riferimento puntuale o più specifico alle ragioni addotte dalla ricorrente né alla documentazione allegata in risposta al preavviso di rigetto, che avrebbe imposto, secondo la prospettazione attorea, un approfondimento istruttorio più calibrato.

Il provvedimento impugnato del 07.05.2025, come ribadito nella memoria difensiva dell’Amministrazione, fonda la propria motivazione sull’accertamento che il lavoratore “risultava già presente sul territorio nazionale” alla data di presentazione dell’istanza stagionale, elemento ritenuto incompatibile con l’art. 22, comma 2, del d.lgs. 286/1998, che presuppone la residenza all’estero del lavoratore al momento della domanda.

La memoria amministrativa evidenzia che le osservazioni presentate dalla ricorrente non avrebbero apportato elementi idonei a modificare l’esito istruttorio, poiché la documentazione prodotta confermava la presenza in Italia del lavoratore straniero fino al 09.03.2025, successiva quindi alla data dell’istanza.

Nelle osservazioni inviate il 11.03.2025, la ditta ricorrente afferma che la presenza del lavoratore in Italia alla data dell’istanza era giustificata dalla pendenza di procedimenti amministrativi relativi al suo titolo di soggiorno.

La permanenza sul territorio veniva quindi motivata dalla costante attesa delle decisioni dell’Amministrazione. Si comunica infine che il lavoratore è rientrato in Albania il 09.03.2025 a seguito del rigetto della conversione, allegando copia del passaporto.

Orbene il provvedimento non risulta affetto dai vizi di carenza motivazionale lamentati.

Come è noto, per giurisprudenza costante, “ quando l'amministrazione emette un provvedimento di diniego, non è obbligata a fornire una dettagliata motivazione in relazione alle controdeduzioni presentate dall'istante in risposta al preavviso di rigetto (art. 10-bis, L. n. 241/1990). Le ragioni ostative all'accoglimento delle osservazioni possono essere implicitamente contenute nel provvedimento finale, con ciò garantendo il rispetto dei principi del giusto procedimento ” (Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 23/01/2026, n. 565).

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale “ in materia di provvedimenti amministrativi, l'Amministrazione non ha un obbligo di specifica e analitica confutazione delle osservazioni presentate dalla parte privata a seguito della comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza; è sufficiente che ne dia conto in modo sintetico ed essa non deve rispondere puntualmente a tutte le argomentazioni, purché le ragioni del non accoglimento emergano dalla motivazione complessivamente resa a sostegno dell'atto stesso ” (Cons. giust. amm. Sicilia, Sentenza, 13/01/2026, n. 9).

Orbene, nel caso di specie il provvedimento è fondato su una motivazione di fatto che non viene sconfessata dalle osservazioni presentate. Ciò rende sufficiente, secondo i canoni ermeneutici derivati dalla giurisprudenza citata, il richiamo alle osservazioni presentate ed alla valutazione della loro non rilevanza ai fini del decidere.

Per tali ragioni il primo motivo di ricorso è infondato.

5. Con il secondo motivo di ricorso si censura il provvedimento per eccesso di potere sotto i profili della carenza e dell’erroneità dell’istruttoria, nonché per violazione e falsa applicazione degli artt. 24, comma 10, e 5, comma 9‑bis, del d.lgs. n. 286/1998.

La ricorrente assume che la presenza del lavoratore in Italia alla data dell’istanza del 12.02.2025 non avrebbe potuto essere considerata ostativa, in quanto l’ordinamento ammetterebbe la permanenza sul territorio nazionale del lavoratore nelle more della definizione delle procedure di rilascio o di conversione del permesso di soggiorno.

Secondo tale impostazione il titolo oggetto di conversione, pur essendo formalmente scaduto, rileverebbe ai soli fini sostanziali, atteso che l’ordinamento attribuisce rilievo alla continuità del rapporto lavorativo, alla sussistenza dei requisiti economici e alla pendenza della quota nei flussi, e non alla mera validità formale del documento alla data di presentazione dell’istanza.

Nel caso di specie, il lavoratore avrebbe legittimamente soggiornato in Italia, ai sensi dell’art. 5, comma 9‑bis, T.U.I., nelle more di un procedimento di conversione avviato in precedenza, circostanza che escluderebbe la configurabilità della condizione ostativa rilevata dall’Amministrazione.

Conseguentemente, il provvedimento impugnato, fondato esclusivamente sulla presenza in Italia del lavoratore alla data dell’istanza, sarebbe illegittimo per violazione dei principi sopra richiamati, per erronea ricostruzione dei presupposti fattuali e per ingiustificata pretermissione della disciplina che consente la permanenza temporanea del lavoratore in attesa della definizione dei procedimenti amministrativi pendenti.

Il motivo è infondato.

In via preliminare, giova ripercorrere la vicenda amministrativa pregressa, rilevante ai fini della ricostruzione del contesto fattuale.

Dalla documentazione versata in atti risulta che il lavoratore aveva già fatto ingresso in Italia negli anni precedenti in virtù di un nulla osta per lavoro stagionale, instaurando una continuativa collaborazione lavorativa con la società ricorrente.

Nel periodo successivo, il lavoratore presentava diverse istanze dirette al rinnovo o alla conversione del permesso di soggiorno da lavoro stagionale a lavoro subordinato.

Una prima richiesta di conversione (del 28.03.2023), presentata tramite il portale dedicato, era stata oggetto di preavviso di rigetto in data 17.07.2023 e successivo rigetto definitivo in data 27.07.2023 per carenza documentale da parte del datore di lavoro e in assenza di integrazioni (cfr. doc. all. nn. 3 e 4 di parte resistente).

Una seconda richiesta di conversione (del 17.05.2024) viene formulata a seguito dell’invio del kit postale di rinnovo del permesso in data 29.07.2023 e dell’appuntamento presso la Questura (in data 7.05.2024), a valere sui flussi per l’anno 2024.

Di tale richiesta non vi è supporto documentale ma l’Amministrazione non le nega e anzi conferma l’avvenuto invio del relativo kit postale del 29.07.2023.

Una ulteriore istanza di conversione del permesso di soggiorno da stagionale a lavoro subordinato, presentata in data 10.01.2025, veniva parimenti rigettata con provvedimento del 27.02.2025, stante la mancata disponibilità di un permesso di soggiorno in corso di validità alla data della domanda.

Durante tali periodi, il lavoratore aveva continuato a svolgere attività lavorativa presso la ditta ricorrente, trovandosi sul territorio nazionale nelle more delle diverse procedure amministrative pendenti.

All’esito del nuovo procedimento attivato con l’istanza di nulla osta al lavoro stagionale del 12.02.2025, e confermate le risultanze istruttorie circa la presenza in Italia del lavoratore alla data della domanda, lo Sportello Unico adottava il provvedimento del 07.05.2025, impugnato con il presente gravame, motivato con la accertata presenza del lavoratore sul territorio nazionale e ritenendo che le osservazioni presentate dall’interessato non apportassero elementi nuovi idonei a superare la condizione ostativa accertata.

Ciò premesso è noto che l’art. 22, comma 2, del D.Lgs. n. 286/1998 dispone che “il datore di lavoro italiano o straniero regolarmente soggiornante in Italia che intende instaurare in Italia un rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato o indeterminato con uno straniero residente all'estero deve trasmettere in via telematica, previa verifica, presso il centro per l'impiego competente, della indisponibilità di un lavoratore presente sul territorio nazionale, idoneamente documentata, allo sportello unico per l'immigrazione della provincia di residenza ovvero di quella in cui ha sede legale l'impresa, ovvero di quella ove avrà luogo la prestazione lavorativa…….”.

Parte resistente, nelle proprie memorie, evidenzia che secondo tale disposizione la presentazione della domanda di nulla osta al lavoro subordinato stagionale presuppone che il lavoratore straniero risieda all’estero al momento della sua proposizione.

L’istanza di nulla osta è stata presentata il 12.02.2025 e il lavoratore a tale data era in Italia. È pacifico infatti che egli abbia lasciato il territorio nazionale il 9.03.2025.

Ciò premesso l’art. 24, comma 10, del D.Lgs. n. 286/1998, nella versione vigente al 17.05.2024, disponeva che “ il lavoratore stagionale, che ha svolto regolare attività lavorativa sul territorio nazionale per almeno tre mesi, al quale è offerto un contratto di lavoro subordinato a tempo determinato o indeterminato, può chiedere allo sportello unico per l'immigrazione la conversione del permesso di soggiorno in lavoro subordinato ”.

L’art. 5, comma 9-bis, nella versione vigente al 17.05.2024, prevedeva che “ in attesa del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno, anche ove non venga rispettato il termine di sessanta giorni di cui al precedente comma, il lavoratore straniero può legittimamente soggiornare nel territorio dello Stato e svolgere temporaneamente l'attività lavorativa fino ad eventuale comunicazione dell'Autorità di pubblica sicurezza, da notificare anche al datore di lavoro, con l'indicazione dell'esistenza dei motivi ostativi al rilascio o al rinnovo del permesso di soggiorno. L'attività di lavoro di cui sopra può svolgersi alle seguenti condizioni: a) che la richiesta del rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro sia stata effettuata dal lavoratore straniero all'atto della stipula del contratto di soggiorno, secondo le modalità previste nel regolamento d'attuazione, ovvero, nel caso di rinnovo, la richiesta sia stata presentata prima della scadenza del permesso, ai sensi del precedente comma 4, e dell'articolo 13 del decreto del Presidente della Repubblica del 31 agosto 1999, n. 394, o entro sessanta giorni dalla scadenza dello stesso; b) che sia stata rilasciata dal competente ufficio la ricevuta attestante l'avvenuta presentazione della richiesta di rilascio o di rinnovo del permesso ”.

Ne consegue che ai sensi della disciplina primaria contenuta nel d.lgs. 286/1998, la procedura per il rilascio del nulla osta al lavoro stagionale è strutturalmente preordinata all’ingresso dall’estero del lavoratore straniero. In particolare, l’art. 22, comma 2, T.U. Immigrazione, richiamato espressamente dall’Amministrazione nel provvedimento impugnato, stabilisce che la domanda di nulla osta per lavoro subordinato - ivi compreso il lavoro stagionale di cui all’art. 24 - presuppone che il lavoratore risieda all’estero alla data di presentazione dell’istanza, trattandosi di un titolo funzionale al successivo rilascio del visto di ingresso e non già ad una regolarizzazione di soggetti già presenti sul territorio nazionale.

Tale assetto normativo, confermato dalla giurisprudenza e coerente con la logica programmatoria del decreto flussi, esclude la possibilità di ottenere un nulla osta stagionale nominativo in favore di un lavoratore che, come nel caso di specie, si trovi già in Italia al momento della domanda.

È pacifico agli atti che il 12.02.2025 l’impresa abbia presentato istanza di nulla osta nominativa per lavoro stagionale.

Giova, altresì, ricostruire l’evoluzione del quadro normativo applicabile al lavoro stagionale, al fine di chiarire che, alla data del 12.02.2025, tale settore non era più soggetto a contingentamento numerico. In origine, il Testo Unico sull’Immigrazione (d.lgs. n. 286/1998), agli artt. 21, 22 e 24, strutturava l’ingresso per lavoro - anche stagionale - nell’ambito del sistema programmatorio dei flussi, demandando al D.P.C.M. annuale la definizione delle quote massime di lavoratori non comunitari ammessi nel territorio dello Stato. Tale modello prevedeva, dunque, che anche il lavoro stagionale fosse subordinato all’esistenza di una quota residua all’interno del contingente fissato di anno in anno ai sensi dell’art. 3, comma 4 T.U.I..

Successivamente, il legislatore è intervenuto con più modifiche, culminate nel d.lgs. n. 203/2016 (attuativo della direttiva 2014/36/UE), che ha riformato la disciplina del lavoro stagionale introducendo un regime più flessibile per tali rapporti, con l’obiettivo di assicurare maggiore continuità nell’impiego dei lavoratori stagionali e favorire il rilascio di permessi pluriennali (art. 5, comma 3-ter T.U.I.).

In questo percorso si colloca anche la progressiva riduzione della funzione “quantitativa” del decreto flussi per il lavoro stagionale, fino alla definitiva uscita del lavoro stagionale dal sistema delle quote nei decreti recenti. Tale circostanza è espressamente ribadita dall’Amministrazione resistente nella memoria, laddove si afferma che il DPCM Flussi 2025 non prevede alcuna quota numerica per la conversione del permesso di soggiorno da lavoro stagionale a lavoro subordinato, rendendo pertanto la domanda ammissibile al di fuori del contingente annuale.

Pertanto, alla data della domanda in esame (12.02.2025), il lavoro stagionale - quantomeno nella specifica dimensione della conversione del titolo - non era più assoggettato al regime delle quote numeriche, essendo stato collocato dal legislatore e dal decreto di programmazione nel novero delle ipotesi che possono essere accolte indipendentemente dal contingente fissato.

Da ciò discende che il diniego adottato dall’Amministrazione non poteva in alcun modo fondarsi sulla carenza di quota disponibile, essendo tale profilo normativamente superato, e dovendo la verifica istruttoria concentrarsi esclusivamente sul diverso e autonomo requisito della residenza all’estero del lavoratore alla data di presentazione dell’istanza, previsto dall’art. 22, comma 2, T.U.I. quale condizione indefettibile per il rilascio del nulla osta stagionale.

Si è già detto però che il lavoratore presentava l’ultima istanza di conversione del permesso di soggiorno da stagionale a lavoro subordinato, in data 10.01.2025, veniva parimenti rigettata con provvedimento del 27.02.2025, stante la mancata disponibilità di un permesso di soggiorno in corso di validità alla data della domanda.

Tale procedimento, alla data di richiesta del nulla osta (12.02.2025) era in corso.

Deve rilevarsi che, nel peculiare assetto normativo delineato dal d.lgs. n. 286/1998, la posizione del lavoratore stagionale che abbia presentato domanda di conversione del permesso di soggiorno in permesso per lavoro subordinato ai sensi dell’art. 24, comma 10, non richiede in alcun modo il rilascio di un nuovo nulla osta per lavoro stagionale o per lavoro subordinato.

La conversione costituisce infatti un procedimento autonomo e distinto rispetto alla procedura del nulla osta ex artt. 22 e 24 T.U.I., poiché non è volta a consentire l’ingresso del lavoratore dall’estero, ma a trasformare un titolo di soggiorno già esistente.

A ciò si aggiunge che, per espressa previsione del citato art. 5, comma 9‑bis, del Testo Unico, lo straniero che abbia presentato domanda di rilascio, rinnovo o conversione del permesso può legittimamente soggiornare e svolgere attività lavorativa nelle more della definizione del procedimento, purché munito della ricevuta attestante l’avvenuta presentazione dell’istanza.

Ne deriva che il datore di lavoro può instaurare il rapporto di lavoro subordinato senza necessità di attivare un nuovo procedimento di nulla osta, poiché quest’ultimo è istituto funzionale esclusivamente ai nuovi ingressi dall’estero e non trova applicazione rispetto a lavoratori già presenti nel territorio nazionale in condizione di legittima permanenza.

Tale ricostruzione trova conferma anche nella memoria difensiva dell’Amministrazione, dalla quale emerge che la conversione del permesso stagionale alla data del 2025 non è più soggetta a contingenti numerici e non richiede la previa disponibilità di quota, risultando dunque svincolata dal regime programmatorio dei flussi annuali.

In conclusione, la presenza regolare del lavoratore in Italia e la pendenza della procedura di conversione escludono in radice la necessità di un nuovo nulla osta e consentono l’immediata instaurazione del rapporto di lavoro subordinato.

Alla luce delle considerazioni che precedono, deve rilevarsi che, pur essendo pendente alla data del 12.02.2025 una domanda di conversione del permesso di soggiorno da lavoro stagionale a lavoro subordinato, tale procedimento non era ancora definito - come risulta dagli atti - ed è stato successivamente rigettato (con provvedimento del 27.02.2025, stante la mancata disponibilità di un permesso di soggiorno in corso di validità alla data della domanda, che non costituisce oggetto del presente giudizio).

Ciononostante, la ricorrente ha ritenuto di presentare una nuova istanza di nulla osta per lavoro stagionale, attivando così un procedimento riconducibile integralmente al paradigma delineato dagli artt. 22 e 24 del d.lgs. n. 286/1998.

In tale quadro, la presenza di un procedimento di conversione pendente non era idonea né a trasformare la natura dell’istanza presentata né a derogare al requisito legale - di carattere vincolante - che impone che il lavoratore risieda all’estero al momento della presentazione della domanda, come disposto dall’art. 22, comma 2, T.U.I. e come correttamente richiamato dall’Amministrazione nel provvedimento impugnato.

La scelta della ricorrente di attivare comunque la procedura di nulla osta comportava, dunque, l’applicazione del regime normativo proprio dei nuovi ingressi, con la conseguenza che la verifica dell’Amministrazione doveva necessariamente concentrarsi sull’accertamento della presenza o meno del lavoratore sul territorio nazionale alla data dell’istanza.

Poiché tale presenza è risultata comprovata dagli stessi atti prodotti dalla ricorrente, l’Amministrazione ha legittimamente concluso per il rigetto dell’istanza, non potendo applicarsi al procedimento criteri o presupposti propri della conversione del titolo di soggiorno, estranei all’oggetto della domanda e ininfluenti rispetto alla disciplina vincolata del nulla osta.

Il motivo è pertanto infondato.

6. Il ricorso nel suo complesso è infondato e deve pertanto essere respinto.

7. Le spese di lite possono essere compensate, in considerazione della peculiarità dei fatti dedotti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

LE IA, Presidente

Andrea Vitucci, Consigliere

RC FA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RC FA	LE IA

IL SEGRETARIO