Pubblicato il 26/01/2026

N. 01577/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02019/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2019 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Ospedale San Carlo di Nancy Gvm Care e Research S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaele Izzo, Alessandro Vinci Orlando, Filippo MA Longhi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Izzo E Associati Studio Legale in Roma, via Boezio n.2;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Roberta Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale Roma 1, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Mollo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Neurological Centre Of Latium – Istituto di Neuroscienze S.r.l., Casa di Cura Città di Aprilia S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determinazione del Direttore della Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria n. G17623 del 13/12/2022, pubblicata sul B.U.R.L. n. 104 del 20/12/2022, recante la definizione dei saldi spettanti per l'anno 2021 alle strutture private accreditate per lo svolgimento di funzioni assistenziali-ospedaliere di pronto soccorso e terapia intensiva e per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale erogate sugli accessi in pronto soccorso non seguiti da ricovero;

- della Determinazione del Direttore della Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria n. G17148 del 6/12/2022, non ancora pubblicata ma citata nella n. G17623/2022, recante la definizione della remunerazione per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale erogate sugli accessi in pronto soccorso non seguiti da ricovero;

- della Determinazione del Direttore della Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria n. G14656 del 26/10/2022, pubblicata sul B.U.R.L. n. 93 del 10/11/2022, recante la definizione del livello di finanziamento per l'anno 2021 delle funzioni assistenziali-ospedaliere di pronto soccorso e terapia intensiva;

- delle Determinazioni del Direttore della Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria n. G00083/2022 e n. G08567/2022, recanti la definizione dei livelli massimi di finanziamento per l'anno 2020 delle funzioni assistenziali-ospedaliere di pronto soccorso e terapia intensiva, nonché del DCA n. 498/2019, recante il criterio del valore standard medio per la definizione del finanziamento delle funzioni assistenziali;

- ove necessario, della D.G.R. n. 339/2021 recante la definizione dei livelli massimi di finanziamento 2021 per l'assistenza sanitaria e sociosanitaria e la disciplina delle relative regole di finanziamento, remunerazione e contrattualizzazione delle prestazioni sanitarie e sociosanitarie;

- di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e/o collegato a quelli impugnati

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Ospedale San Carlo di Nancy Gvm Care e Research S.r.l. il 3/5/2023:

- della Determinazione del Direttore della Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria n. G17148 del 6/12/2022, non pubblicata, trasmessa dall'Associazione AIOP il 23/02/2023, recante la definizione della remunerazione per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale erogate sugli accessi in pronto soccorso non seguiti da ricovero ed il dettaglio dei dati impiegati dall'Amministrazione;

- di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e/o collegato a quelli impugnati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 la dott.ssa SI PI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, esponendo di gestire l’Ospedale San Carlo di Nancy, ove sono attivi, tra l’altro, un presidio di pronto soccorso, un reparto di terapia intensiva e 173 posti letto accreditati dalla Regione Lazio e contrattualizzati dalla ASL Roma 1, impugna con il ricorso introduttivo il provvedimento, meglio indicato in epigrafe, con il quale la Regione ha definito i saldi spettanti per l'anno 2021 alle strutture private accreditate per lo svolgimento di funzioni assistenziali-ospedaliere di pronto soccorso e terapia intensiva e per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale erogate sugli accessi in pronto soccorso non seguiti da ricovero.

In particolare le censure mosse da parte ricorrente riguardano la fissazione dei tetti con riferimento al servizio di pronto soccorso e a quello di terapia intensiva, determinati dalla Regione in maniera inferiore rispetto agli anni precedenti.

Erronea sarebbe, inoltre, la ripartizione tra gli operatori e conseguentemente la remunerazione riconosciuta alla ricorrente, in quanto riferita al valore standard medio, ma insufficiente a coprire i costi fissi sostenuti dalla struttura.

2. Si è costituita la Regione Lazio per resistere al ricorso.

3. Con motivi aggiunti del 3 maggio 2023 parte ricorrente ha, altresì, gravato la successiva determinazione con cui la Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria ha definito la remunerazione per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale erogate sugli accessi in pronto soccorso non seguiti da ricovero in quanto errata nel considerare un numero di accessi valorizzabili ai fini della definizione della remunerazione pari a n. 14.901, anziché pari a n. 17.981, corrispondente alla reale produzione erogata dalla struttura.

4. La Regione con memoria del 20 ottobre 2025 ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità e la improcedibilità del ricorso per molteplici ragioni: 1) tardività dell’impugnazione con riferimento alla determinazione G00083 del 10 gennaio 2022, pubblicata sul BUR n. 82 del 4 ottobre 2022; 2) intervenuto accordo tra le parti, approvato con deliberazione di giunta regionale n. 462 dell’8 agosto 2023; 3) sottoscrizione, per il triennio 2019-2021, dell’accordo ex art. 8-quinquies d.lgs. 502 del 1992 con accettazione sia del budget assegnato quale tetto massimo di erogazione delle attività sanitaria, sia delle modalità di finanziamento delle funzioni assistenziali stabilito dalla Regione sulla base della programmazione della spesa sanitaria.

Nel merito la Regione ha insistito per il rigetto del ricorso in quanto infondato.

5. Da ultimo parte ricorrente ha dichiarato la cessazione della materia del contendere con riferimento alla questione posta con il ricorso per motivi aggiunti essendo intervenuto tra le parti l’accordo, approvato con D.G.R. n. 462 del 2023, circa la rettifica e l’integrazione dei finanziamenti delle prestazioni di specialistica ambulatoriale erogate in pronto soccorso per accessi non seguiti da ricovero degli anni antecedenti al 2022, ivi compreso il 2021.

Mentre ha insistito per l’accoglimento del ricorso introduttivo, con riferimento al finanziamento della funzione assistenziale per i maggiori costi di attesa del pronto soccorso e della terapia intensiva per l’anno 2021.

6. All’udienza pubblica del 25 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Avuto riguardo al ricorso introduttivo, il Collegio ritiene di soprassedere dallo scrutinio delle eccezioni di inammissibilità e improcedibilità sollevate dalla Regione, attesa la sua infondatezza nel merito.

7.1 Infondate sono le censure con cui parte ricorrente si duole dell’illegittima fissazione dei tetti di spesa per il finanziamento dei servizi di terapia intensiva e di pronto soccorso in quanto immotivatamente inferiori rispetto agli anni precedenti e fissati retroattivamente solo nel 2022.

La giurisprudenza ha infatti più volte affermato che: “ Ad ogni modo, la fissazione dei tetti di spesa costituisce oggetto di atto autoritativo di esclusiva competenza regionale e rappresenta un ineludibile obbligo dettato da esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica.

Come ha avuto modo di precisare anche l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato: “alle Regioni è stato affidato il compito di adottare determinazioni di natura autoritativa e vincolante in tema di limiti alla spesa sanitaria, in coerenza con l’esigenza che l’attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si svolga nell’ambito di una pianificazione finanziaria. Alla stregua di detta disciplina spetta ad un atto autoritativo e vincolante di programmazione regionale, e non già ad una fase concordata e convenzionale, la fissazione del tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario per singola istituzione o per gruppi di istituzioni, nonché la determinazione dei preventivi annuali delle prestazioni … Tale funzione programmatoria, volta a garantire la corretta gestione delle risorse disponibili, rappresenta, quindi, un dato inabdicabile nella misura in cui la fissazione dei limiti di spesa si atteggia ad adempimento di un obbligo che influisce in modo pregnante sulla possibilità stessa di attingere le risorse necessarie per la remunerazione delle prestazioni erogate” (Consiglio Stato, Ad. Plenaria n. 4 del 12 aprile 2012).

Il diritto alla salute, nel nostro ordinamento, viene oggi qualificato come “un diritto costituzionale condizionato dall’attuazione che il legislatore ordinario ne dà attraverso il bilanciamento dell’interesse tutelato da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti”, tenuto conto dei limiti oggettivi che lo stesso legislatore incontra nella sua opera di attuazione in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone al momento (Corte Costituzionale, 20/11/2000, n. 509).

Le Regioni, dunque, nell’esercitare detta potestà programmatoria, godono di un ampio potere discrezionale, chiamato a bilanciare l’interesse pubblico al contenimento della spesa, il diritto degli assistiti alla fruizione di prestazioni sanitarie adeguate, le legittime aspettative degli operatori privati che ispirano le loro condotte ad una logica imprenditoriale e l’assicurazione dell’efficienza delle strutture pubbliche che costituiscono un pilastro del sistema sanitario.

La giurisprudenza ha reiteratamente affermato che “L’eccedenza della capacità erogativa della struttura privata ... ben può essere collocata nel libero mercato secondo i normali comportamenti di impresa essendo la società, a differenza delle strutture pubbliche, libera di rifiutare prestazioni per il servizio sanitario nazionale eccedenti il budget assegnato, che costituisce la misura e il limite delle prestazioni sanitarie acquistabili dal settore pubblico” (Consiglio di Stato, sez. III, 16/03/2012, n. 1521). ” (Tar Lazio, Roma, sez. III st., 20 marzo 2023 n. 4765 che richiama la precedente sentenza n. 3789 del 2023).

7.2 Con riferimento poi alla retroattività della fissazione del tetto è stato rilevato che “ la retroattività in corso d'anno dei tetti di spesa è legittima e intrinseca al sistema sanitario pubblico, in cui è fisiologico che il budget da ripartire sia calcolato ad anno già in corso alla stregua dei risultati di finanza pubblica e dei tagli di conseguenza eventualmente necessari ” (cfr. Cons. Stato: Ad. plen. n. 8 del 2006 e nn. 3 e 4 del 2012 - sez. III, n.6802 del 2018)

“ Deve altresì aggiungersi che i principi regolatori della negoziazione con le strutture erogatrici vengono fissati a livello regionale di anno in anno, mediante appositi provvedimenti che esauriscono la loro efficacia nell'annualità di riferimento, connotandosi di una transitorietà incompatibile con la genesi, in capo agli operatori del settore, di un ragionevole affidamento sulla protrazione, anche per gli anni successivi, dei relativi effetti: ciò che, del resto, sarebbe confliggente con l'esigenza di esercizio efficiente del potere di programmazione, il quale esige il costante adattamento alle esigenze di fabbisogno ed ai limiti finanziari intrinsecamente mutevoli nel tempo, anche in forza delle sopravvenute disposizioni nazionali intese a fissare (ed aggiornare) gli obiettivi in termini di risparmio di spesa.

Peraltro, proprio la caratteristica di transitorietà, connaturata al potere di programmazione, preclude la formazione in capo alle strutture erogatrici, nelle more del suo esercizio, di un serio affidamento in ordine alla prosecuzione del regime previgente, al pari del fatto che l'entrata in vigore delle nuove regole di programmazione, lungi dall'intervenire, con effetti sovvertitori, su un assetto regolatorio già consolidato ed operativo, si limita a colmare un vuoto normativo, solo provvisoriamente disciplinato dalla proroga dei criteri di remunerazione dettati per le annualità precedenti ” (Cons. St., sez. III, 13 maggio 2020, n.3044).

7.3 Neppure può trovare accoglimento il terzo motivo di ricorso con cui parte ricorrente sostiene l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere della remunerazione dei servizi del pronto soccorso e della terapia intensiva senza tener conto dei costi fissi di attesa e determinati dagli elevati standard di autorizzazione e di accreditamento imposti dalla stessa Regione per tali attività.

Il criterio del valore standard medio sarebbe pertanto basato su presupposti totalmente errati ed illogici, non potendo gli accessi essere considerati come parametro (esclusivo) per la remunerazione della parte strutturale del servizio.

7.4 Il criterio del c.d. Valore standard medio (VSM), introdotto per vero il DCA n. 489 del 2019, porta a riconoscere un livello massimo di finanziamento per singolo soggetto erogatore privato accreditato in funzione del numero complessivo degli accessi netti al pronto soccorso/numero complessivo dei transiti effettuati nei posti letto in terapia intensiva rapportati con il livello massimo di finanziamento individuato per le due attività.

Il criterio prevede per ogni struttura privata accreditata una assegnazione del finanziamento in acconto (e quindi a titolo provvisorio), tarato sugli accessi/transiti rilevati nell’anno precedente a quello di riferimento, rapportati al livello di finanziamento individuato nell’ambito degli atti di programmazione regionale e a consuntivo, tarato sul numero di accessi/transiti rilevati nell’anno di riferimento, sempre rapportati al livello di finanziamento per la specifica attività.

In assenza dello specifico decreto ministeriale che ai sensi del co. 3 dell’art. 8 sexies d.lgs. n. 502 del 1992 dovrebbe definire i “ criteri generali per la definizione delle funzioni assistenziali in argomento e per la loro remunerazione massima (…) sulla base di standard organizzativi, costi unitari predefiniti dei fattori produttivi, tenendo conto, quando appropriato, del volume dell’attività svolta ”, la Regione ha dunque provveduto nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica ad individuare il suddetto criterio, la cui legittimità è stata più volte ribadita da questo Tar (da ultimo questa Sezione, sentenza 10 ottobre 2025 n. 17411).

Quanto poi ai maggiori costi che secondo parte ricorrente resterebbero non remunerati, in realtà nella stessa determinazione impugnata, come evidenziato nella difesa dell’Amministrazione resistente, è specificato che “ … in relazione al finanziamento a funzione per i maggiori costi dell’annualità 2021 sostenuti dalle strutture private accreditate per il finanziamento dei maggiori costi per le attività con rilevanti costi di attesa relativi alle reti di emergenza/urgenza e per le attività con rilevanti costi d’attesa connesse alla terapia intensiva, terapia intensiva neonatale e delle unità coronariche, con l’emananda determina dirigenziale verrà definito il finanziamento 2021 per singola struttura erogatrice ai sensi del DCA n. 498/2019, determinato sulla base del finanziamento ex DGR 339/2021 e degli accessi netti al pronto soccorso e delle giornate di occupazione dei posti letto accreditati di Terapia Intensiva comunicati dai sistemi informativi per l’annualità 2021, tenuto conto degli impatti causati dalla gestione dell’emergenza COVID.

Si precisa che, in relazione alle funzioni di T.I., T.I.N. e U.T.I.C., al fine di mantenere, a seguito dell’applicazione del criterio del “Valore Standard Medio” (VSM) di cui al soprarichiamato DCA 498/2019, una coerenza con il livello di finanziamento consuntivo per l’anno 2020, si riconoscono gli importi del fondo stanziato nel 2020 con DGR n. 769/2021 e ripartito con determinazione n. 83/2022… ”

Pertanto per le attività con rilevanti costi di attesa, i provvedimenti regionali hanno già previsto forme integrative di ristoro che valorizzano tale differenza, sia pure nel rispetto dei tetti massimi di finanziamento sulla cui legittimità valgono le considerazioni sopra esposte.

9. Per tutto quanto appena esposto il ricorso è infondato e non può essere accolto.

10. Va dichiarata, invece, l’improcedibilità del ricorso per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza d’interesse avendo parte ricorrente chiesto la cessazione della materia del contendere, della quale tuttavia non sussistono tutti i presupposti, essendo in realtà l’interesse di parte ricorrente venuto meno solo in ragione dell’intervenuto accordo delle parti che ha portato a riconoscere alla stessa un maggior valore della produzione.

11. In conclusione il ricorso introduttivo è respinto ed i motivi aggiunti sono improcedibili.

12. Le spese possono essere compensate in ragione della peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, respinge il ricorso e dichiara improcedibili i motivi aggiunti nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA TI GO, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

SI PI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI PI	MA TI GO

IL SEGRETARIO