Pubblicato il 03/03/2026

N. 00505/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01671/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1671 del 2025, proposto da
OL RO, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Pellegrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Treviso, non costituito in giudizio;
Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Venezia, piazza S. Marco n. 63;

per l’annullamento

- del provvedimento di diniego di autorizzazione paesaggistica del 13 giugno 2025, prot. n. 0091905, dal Dirigente del Settore Musei-Biblioteche e Cultura-Turismo del Comune di Treviso, notificato mediante portale Impresainungiorno in data 13 giugno 2025;

- del presupposto parere negativo del 4 giugno 2025, prot. n. 0019213-P, della Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso notificato in data 4 giugno 2025;

- di ogni altro atto presupposto e connesso, anche non conosciuto, ivi compresa la comunicazione di preavviso di diniego del 19 maggio 2025, prot. n. 0017361-P, della Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il dott. EA IZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente è proprietario di un immobile composto da due unità residenziali, ubicato nel Comune di Treviso, in zona classificata B.3.-097 del piano degli interventi (PI) del medesimo Comune, avente destinazione residenziale e censita al catasto fabbricati al foglio 45, mappale 1741, subalterni 4, 5 e 6 e mappale 2071, in vicolo Sebastiano Venier n. 7.

Il predetto immobile, risalente agli anni ‘50, è soggetto a vincolo paesaggistico, sia ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004, in quanto collocato a distanza inferiore a 150 mt dal fiume Sile, sia ai sensi dell’art. 136, lett. c) e lett. d), d.lgs. 42/2004, in forza del vincolo apposto all’area col decreto ministeriale 8 settembre 1958.

1.1. In data 6 febbraio 2024, lo stesso ricorrente ha presentato al Comune una prima istanza di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, finalizzata alla ristrutturazione edilizia mediante integrale demolizione e ricostruzione.

L’amministrazione comunale, acquisito il parere negativo della Commissione Locale per il Paesaggio (reso il 19 febbraio 2024), ha trasmesso, in data 3 dicembre 2024, la documentazione alla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso ai fini della formulazione del parere ai sensi dell’art. 146, comma 5, d.lgs. 42/2004.

1.2. A seguito della comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10- bis legge 241/1990 (avvenuta con nota del 17 dicembre 2024) e del successivo diniego dell’istanza di proroga per le osservazioni, la Soprintendenza ha espresso un primo parere negativo in data 9 gennaio 2025 evidenziando come “ la proposta progettuale avanzata [risultasse] essere avulsa dal contesto di riferimento e del tutto autoreferenziale, come peraltro riconosciuto dalla Commissione Locale per il Paesaggio nella propria proposta di parere contrario”. In tale contesto, la stessa amministrazione, dopo avere svolto alcune considerazioni sulle soluzioni architettoniche ritenute “eccessivamente frammentate ”, ha rimarcato come il fabbricato proposto avrebbe rappresentato “per volumetria, scelte compositive e finiture esterne, un ulteriore elemento di disordine e depauperamento percettivo ” in grado di “ peggiorare la condizione attuale, con effetti detrattori in termini di qualità paesaggistica d’insieme ”. Ha quindi concluso segnalando che i motivi ostativi avrebbero potuto “ essere superati attraverso una diversa proposta progettuale, da sottoporre ad autonomo procedimento di autorizzazione ”.

Sulla scorta di tale parere vincolante, il Comune ha respinto l’istanza autorizzatoria.

1.3. Preso atto dei rilievi formulati, la parte ricorrente ha proceduto a una revisione del progetto di ristrutturazione e, in data 14 febbraio 2025, ha inoltrato una nuova istanza di autorizzazione paesaggistica.

Sull’istanza così rimodulata, la Commissione Locale per il Paesaggio ha espresso parere favorevole nella seduta del 17 marzo 2025, accertandone la compatibilità “ con le caratteristiche paesaggistiche dell’ambito e del contesto in cui si [inseriva] ” . Conseguentemente, con nota dell’8 aprile 2025, il Comune ha trasmesso gli atti alla Soprintendenza con proposta di accoglimento, ai sensi del citato art. 146, comma 5, d.lgs. 42/2004.

In senso opposto, invece, si è espressa nuovamente la Soprintendenza che, con nota del 19 maggio 2025, ha comunicato il preavviso di diniego, ritenendo l’intervento proposto non conforme agli obiettivi di tutela dell’area relativa.

Nello specifico, la Soprintendenza, dopo aver negato un confronto richiesto dalla parte ricorrente, ha confermato in via definitiva il proprio parere negativo con nota pervenuta al Comune di Treviso il 4 giugno 2025, prot. n. 0019213, composta di tre distinte argomentazioni dedicate ad altrettanti aspetti:

(i) la tipologia edilizia del fabbricato produrrebbe “ un esito detrattivo in termini di qualità paesaggistica” tenuto conto della “ esistenza nelle vicinanze di edifici dissonanti rispetto al contesto di riferimento ”;

(ii) l’assetto volumetrico, essendo “ caratterizzato da una sovrapposizione di volumi a forma squadrata ”, apparirebbe “ fortemente impattante nel contesto paesaggistico ” senza “ ricercare alcuna relazione né percettiva né compositiva, se non di visuale rispetto al canale ”;

(iii) le componenti architettonico-formali non apparirebbero “ compatibili rispetto al sito, risultando in forte contrasto con le caratteristiche tipologiche dell’edilizia residenziale locale ”.

1.4. Il Comune, sulla base di tale parere, ha emanato in data 13 giugno 2025 il provvedimento con cui ha rigettato anche la seconda istanza presentata per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

2. Il ricorrente, con atto introduttivo notificato in data 2 settembre 2025 e depositato in data 15 settembre 2025, ha quindi impugnato il provvedimento comunale e il presupposto parere adottato dalla Soprintendenza, per i seguenti motivi:

I. Violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 10-bis della legge 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 146 d.lgs. 42/2004 sotto altro profilo. Violazione art. 14-bis legge 241/1990 e art. 11 d.P.R. 31/2017. Eccesso di potere: eccesso di potere, sotto altro profilo, per difetto di motivazione e carenza di istruttoria. Violazione del principio di leale collaborazione, del dissenso costruttivo e di consumazione dell’azione amministrativa. Violazione del giusto procedimento, dell’affidamento e del buon andamento di cui all’art. 97 Cost.

Il ricorrente lamenta, in primo luogo, l’illegittimità del parere della Soprintendenza per il mancato rispetto dei canoni di cooperazione procedimentale. Deduce che il progetto presentato in data 14 febbraio 2025 costituiva l’esatto recepimento delle prescrizioni fornite dalle amministrazioni in occasione del primo diniego. La Soprintendenza, tuttavia, avrebbe esercitato il proprio potere in modo atomistico, introducendo nuove censure su elementi progettuali estranei alle precedenti indicazioni ovvero disattendendo completamente queste ultime. Tale condotta integrerebbe una violazione dell’affidamento, del principio di economicità nonché del principio del c.d. “dissenso costruttivo”, configurando uno sviamento rispetto alla funzione del preavviso di rigetto, che dovrebbe invece orientare il privato verso soluzioni assentibili;

II. Violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, violazione e/o erronea applicazione degli artt. 1, 3 e 6 legge 241/1990 e s.m.i. Violazione del decreto ministeriale di vincolo 8 settembre 1958. Violazione art. 9 Cost. Eccesso di potere: eccesso di potere per carenza di istruttoria, proporzionalità, illogicità, travisamento dei fatti e motivazione insufficiente e contraddittoria. Sviamento di potere.

Secondo la prospettazione attorea, la Soprintendenza avrebbe riferito la tutela ad un non meglio precisato “ stile architettonico tradizionale ”, finalità del tutto estranea al decreto di vincolo dell’8 settembre 1958, il quale mira alla salvaguardia del quadro d’insieme (viali, mura e canali) e non all’imposizione di modelli estetici predefiniti, in particolare per edifici, quale sarebbe quello per cui è causa, che non “partecipano” del pregio storico oggetto di vincolo. Le critiche alle scelte architettonico-formali contemporanee e all’incremento altimetrico risulterebbero illogiche per plurime ragioni:

- non terrebbero conto della disomogeneità del contesto circostante, seppur contraddittoriamente evidenziata nel provvedimento impugnato;

- ometterebbero di valutare l’effettivo impatto percettivo dell’opera dalle aree pubbliche e dal corso d’acqua, oggetto della tutela;

- finirebbero, in conclusione, per sovrapporre il gusto estetico soggettivo alla discrezionalità tecnica esercitabile, precludendo arbitrariamente espressioni di architettura contemporanea;

III. Eccesso di potere: eccesso di potere per disparità di trattamento, violazione del principio di proporzionalità, contraddittorietà con pregressi atti, carenza di istruttoria e travisamento dei fatti.

Parte ricorrente deduce la violazione del principio di uguaglianza e proporzionalità, evidenziando come, nel medesimo ambito vincolato e in aree limitrofe, la Soprintendenza abbia autorizzato nel tempo numerosi interventi connotati da un linguaggio architettonico marcatamente moderno (coperture piane, ampie vetrate, volumi squadrati). La totale chiusura opposta al progetto del ricorrente si porrebbe in contrasto con la pregressa prassi autorizzativa, configurando una disparità di trattamento a fronte di situazioni di fatto analoghe;

IV. Illegittimità derivata.

Le illegittimità come sopra motivate si ripercuoterebbero sul provvedimento comunale di diniego principalmente gravato.

3. In data 25 settembre 2025 si è costituito in giudizio il Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e le Province di Belluno, Padova e Treviso, chiedendo la reiezione del ricorso e contestando, con separata memoria, le censure formulate dal ricorrente.

4. In esito alla camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 chiamata per l’esame dell’istanza cautelare, il Collegio – nel fare “ salve le eventuali azioni in autotutela ovvero le ulteriori e opportune analisi di contesto dirette al migliore bilanciamento degli interessi di tutte le parti coinvolte ” e sul presupposto che “ le esigenze del ricorrente [fossero] apprezzabili favorevolmente e tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio ” – ha provveduto alla fissazione, ex art. 55, comma 10, c.p.a., dell’udienza di discussione nel merito.

Il Collegio ha comunque “ ritenuto che [occorressero] gli approfondimenti propri della fase del merito su tutte le censure dedotte dal ricorrente e, in particolare sulla prima per via del suo carattere assorbente, alla luce della posizione assunta dalla Soprintendenza che, prima facie, non [risultava] essere perfettamente in linea con il principio della leale collaborazione e con quello del c.d. dissenso costruttivo, così come correttamente richiamati nell’atto introduttivo del giudizio attraverso il rinvio a puntuali indirizzi pretori ”.

5. In data 8 gennaio 2026, la Soprintendenza ha depositato la relazione ministeriale difensiva, volta sostanzialmente a contestare l’adeguamento progettuale alle indicazioni fornite nel corso delle prime interlocuzioni.

6. Con memoria del 19 gennaio 2026, parte ricorrente ha evidenziato come, a seguito di propria richiesta e sollecito, in data 30 dicembre 2026, si era tenuto un solo infruttuoso incontro tra i professionisti incaricati dal ricorrente e il funzionario della Soprintendenza.

A detta del ricorrente, durante tale incontro non sarebbero emerse indicazioni per il riesame dell’impugnato parere e nemmeno sarebbero state esplicitate le ragioni poi oggetto della relazione ministeriale difensiva sopra richiamata, che si sostanzierebbero in una illegittima motivazione postuma del gravato parere.

7. All’udienza pubblica del 19 febbraio 2026, sentiti i difensori delle parti come specificato nel verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso merita accoglimento per la fondatezza del primo motivo di gravame.

2. Con tale doglianza, infatti, i ricorrenti lamentano la violazione del principio, ormai consolidato in giurisprudenza, dell’obbligo di leale collaborazione tra soggetti privati e pubblica amministrazione quale espressione del principio del buon andamento della sua azione presidiato dall’art. 97 Cost.

Sul punto, giova preliminarmente richiamare, l’insegnamento giurisprudenziale – al quale questo Tribunale ha già aderito in passato (TAR Veneto, sez. II, 7 maggio 2024, n. 912) – a mente del quale “ la tutela del preminente valore del paesaggio non deve necessariamente coincidere con la sua statica salvaguardia, ma richiede al contrario interventi improntati a fattiva collaborazione delle autorità preposte alla tutela paesaggistica, funzionali a conformare le iniziative edilizie al rispetto dei valori estetici e naturalistici insiti nel bene paesaggio ” (Cons. Stato, sez. VI, 24 marzo 2014, n. 1418; nello stesso senso, TAR Lazio, sez. II- bis , 27 febbraio 2014, n. 2297).

La discrezionalità tecnica esercitata dalla preposta amministrazione, quindi, deve certamente ancorarsi alla verifica della compatibilità dell’opera con i valori paesaggistici tutelati dal vincolo imposto ai sensi del d.lgs. 42/2004 ma deve sostanziarsi in una motivazione puntuale, concreta e non stereotipata, idonea a evidenziare lo specifico contrasto tra l’intervento progettato e i valori paesaggistici oggetto di protezione, non potendo risolversi in valutazioni apodittiche o in generici richiami a criteri di armonia o coerenza.

Per giurisprudenza consolidata, infatti, “ nella motivazione del diniego di autorizzazione paesaggistica, l’Amministrazione [deve] specificare le ragioni del diniego, ovvero esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell’area interessata dall’apposizione del vincolo.

Non è sufficiente, quindi, la motivazione del diniego all’istanza di autorizzazione fondata su una generica incompatibilità, non potendo l’Amministrazione limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe e formule stereotipate ” (Cons. Stato, sez. VI, 30 gennaio 2018, n. 634; in termini, Cons. Stato, sez. II, 7 settembre 2020, n. 5393).

2.1. In tale cornice, si inserisce il principio del c.d. “dissenso costruttivo”, elaborato quale corollario dei principi di buona amministrazione e di tutela dell’affidamento, in virtù del quale, qualora l’amministrazione esprima un parere negativo, essa è tenuta non solo a esplicitare le ragioni ostative, ma anche a indicare gli accorgimenti e le modifiche idonei a rendere l’intervento compatibile con il vincolo, in un’ottica di leale collaborazione con il privato e di perseguimento dell’interesse pubblico che comporti il minor sacrificio possibile delle posizioni giuridiche coinvolte.

Come rilevabile dall’indirizzo pretorio puntualmente richiamato da parte ricorrente, “ il dissenso opposto da una autorità tutoria dei vincoli ambientali/paesaggistici, ove non recante le prescrizioni utili a superarlo, si pone «in contrasto con il principio di leale collaborazione, il quale impone alla Soprintendenza di esprimere un dissenso costruttivo, evidenziando le modifiche o le prescrizioni in ragione delle quali il progetto possa eventualmente superare il vaglio, indicando quale tipo di accorgimento tecnico o, al limite, di modifica progettuale potrebbe far conseguire all’interessato l’autorizzazione paesaggistica, in quanto la tutela del preminente valore del paesaggio non deve necessariamente coincidere con la sua statica salvaguardia, ma richiede interventi improntati a fattiva collaborazione delle autorità preposte alla tutela paesaggistica, funzionali a conformare le iniziative edilizie al rispetto dei valori estetici e naturalistici del bene paesaggio ” (da ultimo, ex multis , TAR Campania, Salerno, sez. I, 27 ottobre 2025, n. 1729; sul punto anche TAR Lazio, Roma, sez. II– quater , 6 marzo 2023, n. 3631; TAR Toscana, sez. II, 21 marzo 2022, n. 353).

Tale principio implica, peraltro, un necessario requisito di coerenza interna dell’azione amministrativa: ove l’amministrazione indichi specifiche soluzioni progettuali come astrattamente idonee a superare il dissenso, ingenerando nel privato un ragionevole affidamento sulla possibilità di conseguire il titolo richiesto mediante l’adeguamento del progetto, essa non può opporre successivamente un nuovo diniego fondato su ragioni ulteriori, diverse o incompatibili con quelle precedentemente espresse; siffatto comportamento paleserebbe una contraddittorietà di fondo, oltre a concretizzare uno sviamento di potere.

2.2. Nel caso di specie, nell’ambito del primo procedimento autorizzatorio, la Soprintendenza ha espresso il proprio dissenso sull’originaria proposta progettuale e ha indicato una serie di modifiche e accorgimenti ritenuti necessari ai fini della compatibilità paesaggistica, segnalando, in particolare, che “ gli attuali motivi ostativi potrebbero essere superati attraverso una diversa proposta progettuale, da sottoporre ad autonomo procedimento di autorizzazione, che preveda soluzioni volumetriche meno frammentate e che sviluppi il disegno degli spazi esterni in funzione di una maggiore mitigazione e che tenga in debita considerazione le visuali aperte dal viale Tasso ”.

Tali indicazioni, unitamente a quelle contenute nel parere della Commissione Paesaggio, hanno comportato una sostanziale riformulazione dell’intervento, con la presentazione di un nuovo progetto che, per ammissione della stessa amministrazione, ha tenuto conto delle prescrizioni impartite (tramite la rimodulazione dell’articolazione volumetrica, la parziale riorganizzazione degli spazi esterni in chiave mitigativa con inserimenti arborei e la valorizzazione delle visuali prospettiche segnalate), tant’è che ne è seguita la proposta di provvedimento favorevole da parte del Comune.

Nell’ambito del secondo procedimento, tuttavia, si sono introdotte valutazioni e motivazioni che, pur formalmente riferite a una nuova istanza, si configurano in parte ulteriori e in parte incompatibili con quelle precedentemente espresse, spostando l’asse valutativo su profili non previamente evidenziati e, in taluni passaggi, valorizzando generiche considerazioni che risultano più attinenti a un giudizio di preferenza estetica per determinate soluzioni architettoniche, piuttosto che alla tutela oggettiva dei valori paesaggistici sottesi al vincolo. Si fa riferimento, in particolare, alle raccomandazioni formulate in termini di nuove previsioni progettuali finalizzate ad ottenere l’assenso dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo: (i) “ un’organizzazione tipologica e volumetrica del nuovo fabbricato che risulti di minore impatto visivo e percettivo; nel contesto di riferimento, ricercando al contempo soluzioni estetico-formali, architettoniche e materiche maggiormente compatibili con quelle proprie dell’edilizia di tipo tradizionale affinché la nuova realizzazione possa affermarsi correttamente inserita nell’ambito paesaggistico di intervento, costituendosi anche come veicolo di valorizzazione dello stesso ”; (ii) “ un progetto delle aree esterne con possibile previsione di inserimenti arborei non limitati alla sola fascia verde prospiciente al Fiume Sile, ma volto anche alla riqualificazione delle zone più interne del lotto ”.

Sul punto, non convince la tesi difensiva dell’amministrazione secondo cui si tratterebbe di due procedimenti autonomi, tali da escludere qualsiasi vincolo di coerenza tra le determinazioni adottate.

Come questo Collegio ha già tratteggiato, se è vero che la presentazione di un nuovo progetto può dar luogo a un distinto procedimento, nell’ipotesi di una sua rielaborazione operata alla luce delle prescrizioni impartite, si configura una evidente continuità sostanziale tra le due fasi, tale da radicare in capo al privato un affidamento qualificato circa la rilevanza e stabilità delle indicazioni ricevute.

D’altro canto, è la stessa amministrazione che – a seguito dell’ordinanza cautelare ove sono state “ fatte salve le ulteriori e opportune analisi di contesto dirette al migliore bilanciamento degli interessi di tutte le parti coinvolte ” – ha sostenuto come le nuove censure costituirebbero la “naturale specificazione” di quelle precedentemente formulate.

Tale ricostruzione, tuttavia, è in patente contraddizione con la pregressa difesa e, soprattutto, non trova riscontro nel contenuto oggettivo dei due pareri, tra i quali emergono profili di discontinuità motivazionale non riconducibili a una mera puntualizzazione o specificazione.

Sotto tale profilo, pertanto, il comportamento dell’amministrazione si pone in insanabile contrasto anche con i principi di economicità e di non aggravamento del procedimento, atteso che il ricorrente, confidando nelle indicazioni ricevute, ha riformulato integralmente il progetto, sostenendo nuovi oneri tecnici ed economici; a fronte di ciò, l’introduzione di ragioni ostative ulteriori e non previamente esplicitate si traduce in un aggravamento ingiustificato della sua posizione e in una sostanziale elusione della funzione conformativa che il primo diniego aveva assunto.

Va da sé che l’illegittimità del parere reso dalla Soprintendenza si riverbera necessariamente sul provvedimento conclusivo adottato dal Comune.

3. Alla luce delle considerazioni che precedono, assorbite le altre censure, il ricorso va accolto e, per l’effetto, vanno annullati i provvedimenti impugnati.

4. Le spese di lite seguono la soccombenza e devono essere poste a carico dell’amministrazione resistente nella misura indicata in dispositivo; sussistono invece giusti motivi per disporne la compensazione nei confronti del Comune intimato, in considerazione della posizione dallo stesso rivestita.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna la Soprintendenza al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese di lite, che liquida in euro 2.500 (duemilacinquecento/00), oltre ad accessori di legge, se dovuti; compensa per il Comune intimato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

IA LA, Presidente

EL GA, Primo Referendario

EA IZ, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EA IZ	IA LA

IL SEGRETARIO