Pubblicato il 24/04/2026

N. 00618/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00833/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 833 del 2023, proposto da
Demafra S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto De Paola, Franco Gagliardi La Gala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia del Demanio, in persona de legale rappresentante pro tempore, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

per l'annullamento

- del provvedimento adottato dal Direttore dell'Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Puglia e Basilicata il 24 febbraio 2023 (comunicato il medesimo giorno), con il quale è stata dichiarata la “ decadenza della concessione ” del bene immobile di proprietà dello Stato denominato “ Convento di San DO Maggiore Monteoliveto ” sito in Taranto ed assegnato per la sua “ valorizzazione ” alla Società ricorrente in virtù di “ contratto di concessione ” rep. n.155/2017 stipulato inter partes il 21 novembre 2017;

- nonché, per quanto di ragione, d'ogni altro atto presupposto, conseguenziale e connesso, tra cui segnatamente l'antecedente provvedimento di cui alla nota prot. n. 542 del 13 gennaio 2023, con il quale il Direttore dell'Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Puglia e Basilicata ha attivato il “ procedimento di decadenza ” della concessione de qua ;

previo accertamento e declaratoria di nullità (ed, in subordine, per l'annullamento):

- delle clausole (art. 9, punto 1 ed art. 24) unilateralmente predisposte dall'Agenzia del Demanio -Direzione Regionale Puglia e Basilicata (e inserite nel “ contratto di concessione ” rep. n.155/2017) che non sono state espressamente approvate dalla Società “ concessionaria ”, pur sancendo, rispettivamente, decadenze ipso iure a carico del concessionario e deroghe alla competenza dell'Autorità Giudiziaria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia del Demanio e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2026 il dott. EL IA e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e TO

1. L’Agenzia del Demanio, con bando pubblicato in data 16 settembre 2016, avviava una procedura a evidenza pubblica per l’assegnazione di una concessione finalizzata alla riqualificazione e allo sfruttamento economico dell’immobile denominato “ Convento di San DO Maggiore Monteuliveto ”, sito nel Comune di Taranto.

1.1. A esito della procedura risultava aggiudicataria la Demafra S.r.l., ragione per cui l’Agenzia del Demanio provvedeva al rilascio in suo favore dell’atto di concessione n. 155/2017, con previsione dell’obbligo di completamento degli interventi di restauro da eseguire sull’immobile entro il termine di trentasei mesi dalla sottoscrizione del verbale di consegna e con possibilità di proroga per un massimo di ulteriori ventiquattro mesi.

1.2. In data 20 novembre 2020 la società ricorrente chiedeva la proroga del suddetto termine, che l’Agenzia del Demanio concedeva con nota prot. 21402 del 30 novembre 2020.

1.3. Ciò posto, la società, non avendo ottenuto le autorizzazioni necessarie a procedere all’avvio delle opere di recupero dell’immobile, con istanza del 14 dicembre 2022, formulava un’ulteriore richiesta di proroga del termine per il completamento dei lavori.

1.4. L’Agenzia del Demanio, tuttavia, tenuto conto della proroga già concessa e prevedendo l’art. 9, punto 1, del contratto allegato alla concessione la decadenza ipso iure per il caso di mancata conclusione dei lavori alla scadenza del termine già prorogato, con nota prot. 542 del 13 gennaio 2023 comunicava alla ricorrente l’avvio del procedimento di decadenza dalla concessione.

1.5. La ricorrente, in data 14 febbraio 2023, faceva pervenire le proprie osservazioni, giustificando il ritardo in ragione della prosecuzione dell’emergenza da Covid-19 e delle difficoltà riscontrate nell’ottenere i titoli autorizzativi necessari all’esecuzione dei lavori previsti.

1.6. L’Agenzia, tuttavia, ritenendo tali rilievi non idonei a superare quanto rappresentato nella comunicazione di avvio del procedimento, con nota prot. 3310 del 24 febbraio 2023 dichiarava la decadenza della ricorrente dalla concessione.

2. La società, pertanto, ha impugnato il provvedimento di decadenza e gli atti connessi a mezzo di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poi trasposto in sede giurisdizionale innanzi a questo TAR con atto notificato e depositato in data 4 agosto 2023.

2.1. A sostegno del ricorso la società ha dedotto, in primo luogo, la nullità e, in subordine, l’annullabilità della previsione dell’art. 9.1 del contratto allegato alla concessione, ossia la previsione di decadenza dal rapporto concessorio in caso di mancato completamento dei lavori oltre il termine prorogato, per contrasto con l’art. 2965 cod. civ., con i principi di solidarietà correttezza e buona fede di cui agli artt. 2 Cost. e 1175 c.c. e dei principi generali dell’azione amministrativa, in particolare di proporzionalità e buon andamento. Ciò in particolare in quanto si tratterebbe di una clausola predisposta unilateralmente dall’amministrazione e tale da comportare l’automatica decadenza della concessione, senza prevedere la possibilità di valutare le concrete circostanze del caso di specie, l’effettiva imputabilità al concessionario del ritardo (dovuto alle complessità delle operazioni di restauro del bene, ai ritardi e alle opposizioni formulate dalle amministrazioni coinvolte nei procedimenti per il rilascio dei titoli necessari e alle difficoltà correlate alla pandemia da Codid-19), né di operare un’adeguata comparazione tra interesse pubblico e privato. In secondo luogo, la ricorrente ha contestato la nullità e, in subordine, l’annullabilità dell’art. 24 del contratto allegato alla concessione, in base al quale “ tutte le controversie che potranno emergere in merito alla presente concessione saranno deferite al competente Giudice del Foro di Bari ”, in quanto tale clausola violerebbe le regole sulla giurisdizione nelle controversie sui rapporti concessori ex art. 133, co. 6, lett. b, cod. proc. amm.

2.2. L’Agenzia del Demanio e il Ministero dell’Economia e delle Finanze si sono costituiti in giudizio in data 5 settembre 2023 e, in data 2 febbraio 2024, hanno depositato una memoria difensiva, con la quale hanno eccepito, in primo luogo, la tardività del ricorso, avendo ad oggetto la contestazione di clausole già contenute nell’avviso di gara e nel successivo contratto allegato alla concessione e che, quindi, la ricorrente avrebbe dovuto impugnare ab origine e alle quali, in ogni caso, avrebbe prestato acquiescenza. Le amministrazioni, inoltre, hanno dedotto l’infondatezza nel merito del ricorso, evidenziando la legittimità della clausola di decadenza impugnata, anche alla luce della già intervenuta concessione di un prima proroga di due anni e l’irrilevanza delle contestazioni relative alla clausola di ripartizione della competenza territoriale, in quanto riferite alle controversie rientranti nella giurisdizione ordinaria.

2.3. Alla camera di consiglio del 7 febbraio 2024 la ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare formulata unitamente al ricorso.

2.4. A esito dell’udienza pubblica dell’8 aprile 2026 la causa è stata trattenuto la causa in decisione.

3. Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dell’eccezione preliminare di tardività formulata dalle amministrazioni resistenti stante l’infondatezza nel merito del ricorso.

3.1. Con riferimento alle censure rivolte dalla ricorrente avverso la previsione di decadenza della concessione per mancata ultimazione delle opere alla scadenza del termine previsto è sufficiente rilevare che tale condizione era stata già predeterminata all’art. 7, co. 4, dell’originario avviso di gara del 2016 (nel quale anzi non era nemmeno fatto rifermento alla possibilità di ottenere una prima proroga), ragione per cui deve ritenersi che la stessa sia stata conosciuta e accettata dalla ricorrente al momento di partecipazione alla procedura selettiva. Medesime considerazioni possono estendersi anche ai rilievi della ricorrente in ordine allo stato di conservazione dell’immobile e alle difficoltà riscontrate nei procedimenti volti all’acquisizione dei titoli necessari per l’esecuzione degli interventi di ristrutturazione, prevedendo sempre l’art. 7, co. 4, l’accettazione della “ concessione dell’immobile nello stato di fatto e di diritto in cui lo stesso si trova ” e l’impegno a realizzare gli interventi di recupero ammessi “ assumendosi ogni alea economica e finanziaria ”.

3.2. Né può ritenersi che tali previsioni fossero irragionevoli o estremamente gravose per la concessionaria, dovendosi tenere conto che, nel caso di specie, è in considerazione una concessione di scopo, comportante non il mero affidamento dell’immobile, ma il preciso impegno alla sua riqualificazione entro un termine massimo di tre anni, con possibilità di ottenere una proroga per ulteriori due (possibilità, peraltro, nel caso di specie sfruttata dalla ricorrente), non potendosi, quindi, ritenere il termine complessivo concesso, pari a cinque anni, manifestamente insufficiente.

3.3. Nel caso di specie, quindi, l’Agenzia ha legittimamente rilevato il mancato raggiungimento delle finalità della concessione e il mancato rispetto delle relative condizioni, non essendo mai stati avviati i lavori di riqualificazione dell’immobile pur a fronte dell’intero decorso del termine previsto e già prorogato.

3.4. Né vi sono elementi per escludere l’imputabilità del mancato ottenimento delle autorizzazioni necessarie all’avvio dei lavori anche alla condotta della ricorrente, in quanto non solo non risulta che quest’ultima, pur a conoscenza delle precise scadenze previste dalla concessione, si sia mai attivata con i rimedi previsti dall’ordinamento per superare eventuali ritardi delle amministrazioni coinvolte, ma soprattutto, come riferito nello stesso ricorso, il progetto presentato non è stato mai approvato, non avendo ricevuto il nulla-osta dei Vigili del Fuoco, diniego in relazione al quale non risulta essere stata proposta impugnazione, dovendosi, quindi, concludere per la definitiva bocciatura del progetto.

3.5. Inoltre, non può nemmeno ritenersi fosse necessaria una più approfondita comparazione dei contrapposti interessi coinvolti, trattandosi di un’ipotesi di decadenza sanzionatoria codificata per il caso di mancato raggiungimento dello scopo della concessione alla scadenza del termine previsto e già integrante, quindi, la valutazione della definitiva lesione dell’interesse pubblico (ossia il recupero del bene) sotteso al rapporto.

4. Infine, quanto alle contestazioni avverso la clausola del contratto di concessione relativa alla ripartizione della competenza territoriale è sufficiente rilevare che detta previsione è chiaramente da intendersi riferita alle sole controversie rientranti nella giurisdizione ordinaria, in quanto volta a regolare la competenza e non anche la giurisdizione, tant’è che anche la stessa Agenzia del Demanio, nel provvedimento di decadenza, ha dato indicazione dell’esperibilità dei “ rimedi giurisdizionali previsti per gli atti amministrativi ” e il presente giudizio è stato incardinato innanzi al giudice amministrativo, ragione per cui le contestazioni proposte dalla ricorrente sul punto sono infondate, oltre che prive di concreto rilievo rispetto alla presente vicenda.

5. Per quanto detto, conclusivamente, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

6. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore delle amministrazioni resistenti, che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

ON PA, Presidente

Silvio Giancaspro, Consigliere

EL IA, Referendario, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
EL IA	ON PA

IL SEGRETARIO