Pubblicato il 16/03/2026

N. 00463/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00906/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 906 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Fusillo e Giovanni Battista Ghini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno - Questura di Forlì - Cesena, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento “DASPO” del 29 aprile 2025 in forza del quale il Questore di Forlì ha vietato al ricorrente per la durata di anni 1 e mesi sei (18 mesi) dalla data di notifica del provvedimento di accedere ai luoghi, sia in Italia che negli altri Paesi dell'unione europea ove si svolgono partite di calcio in cui siano impegnate squadre italiane, comprese le nazionali, per le quali esista un calendario di livello nazionale o internazionale e le cosiddette amichevoli che si dovessero disputare le società partecipanti alle predette manifestazioni nonché a quei luoghi […] di volta in volta regolamentati dalle competenti autorità ai sensi dell’art. 5, comma 3, del codice della strada e resi noto al pubblico mediante prescritti segnali […];

nonché di ogni ulteriore atto preordinato, connesso, consequenziale e collegato, comunque lesivo per gli interessi del ricorrente, anche non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno - Questura di Forlì - Cesena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. OL SI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 29 marzo 2025, il ricorrente ha preso parte alla partita di calcio fra -OMISSIS- ed -OMISSIS- valevole per il campionato di Terza Categoria, stagione Calcistica 2024/25.

Nel corso della gara, il ricorrente è stato espulso e successivamente, a causa degli eventi occorsi durante e dopo la gara, così come oggetto della segnalazione dell’AIA, sezione di Forlì, e descritti dall’arbitro di gara nel referto sportivo e nel successivo supplemento, nonché nelle ulteriori dichiarazioni rese dal medesimo arbitro in sede di S.I.T., è risultato destinatario del provvedimento, indicato in epigrafe, in forza del quale la Questura di Forlì ha vietato allo stesso, per la durata di anni 1 e mesi sei (18 mesi) dalla data di notifica del provvedimento «di accedere ai luoghi, sia in Italia che negli altri Paesi dell'unione europea ove si svolgono partite di calcio in cui siano impegnate squadre italiane, comprese le nazionali, per le quali esista un calendario di livello nazionale o internazionale e le cosiddette amichevoli che si dovessero disputare le società partecipanti alle predette manifestazioni nonché a quei luoghi di volta in volta regolamentati dalle competenti autorità ai sensi dell’art. 5, comma 3, del codice della strada e resi noto al pubblico mediante prescritti segnali […]».

Avverso il suddetto provvedimento, il ricorrente ha proposto impugnazione, con ricorso depositato in data 9 luglio 2025, chiedendone l’annullamento per il seguente articolato motivo, in sintesi: 1. Il provvedimento sarebbe illegittimo per difetto di adeguata istruttoria; pur avendo il ricorrente tenuto un comportamento offensivo nei confronti dell’arbitro, non sussisterebbero gli elementi per giustificare l’adozione di un Daspo, come emergerebbe dalle dichiarazioni sottoscritte da venti persone, potenziali testimoni, e prodotte nel presente giudizio, dalle quali si desumerebbe la non veridicità dei fatti riportati nel referto arbitrale o riferiti dall’AIA; l’Amministrazione non avrebbe considerato che i Carabinieri sono intervenuti successivamente ai fatti e che, comunque, sarebbe da escludere che il DASPO possa essere comminato ai partecipanti all’evento trattandosi di provvedimento riservato a spettatori e sostenitori; inoltre, il provvedimento non risulterebbe proporzionato posto che la condotta contestata è stata commessa da un giocatore nel corso di una partita di terza categoria, mentre il Questore di Forlì ha inteso vietare al ricorrente di assistere dal vivo “alle partite di calcio di squadre italiane, comprese le nazionali, per le quali esista un calendario di livello nazionale o internazionale e le c.d. amichevoli che dovessero disputare le società partecipanti alle predette manifestazioni”; il provvedimento, peraltro, sarebbe inutile e illogico, in quanto la terza categoria di calcio non ha calendario nazionale ma è un campionato a livello locale, organizzato dai Comitati Regionali e Provinciali della Lega Nazionale Dilettanti (LND), sì che il ricorrente potrebbe ancora frequentare i campetti dell’-OMISSIS-, pur non potendo assistere a partite di livello nazionale o internazionale.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno – Questura di Forlì, per resistere al ricorso.

Con ordinanza n. -OMISSIS-, pubblicata in data 23 ottobre 2025, l’intestato Tar ha ordinato all’Amministrazione resistente di provvedere, entro il termine previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a. per la produzione documentale, a depositare tutti gli atti e documenti istruttori sui quali è fondato il provvedimento impugnato e, in particolare, il referto dell’arbitro e il verbale di sommarie informazioni rese dall’arbitro medesimo.

Il Ministero dell’Interno ha depositato in giudizio la documentazione richiesta.

Il ricorrente ha depositato memoria difensiva.

All’esito dell’udienza del 11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La Questura di Forlì-Cesena ha emesso il Daspo impugnato, valorizzando, in motivazione, quanto segue, in sintesi, tenendo conto di quanto risultante dagli atti dell’ordinamento sportivo:

- il Giudice Sportivo ha squalificato il ricorrente fino al 30 giugno 2026 per aver pesantemente minacciato l'arbitro che lo aveva ammonito, e successivamente espulso per gli insulti ricevuti e i gravi atteggiamenti minacciosi rivolti al giudice di gara;

- dal referto dell'arbitro risulta che questi ha segnalato, con allegato a parte, il tenore delle minacce proferite dal ricorrente oltre a sottolinearne il comportamento intimidatorio protrattosi ben oltre il termine della partita;

- in particolare, l’arbitro ha dichiarato che il ricorrente ha tentato di aggredirlo sferrandogli un pugno, gesto violento scongiurato grazie all'intervento di due compagni di squadra; mentre veniva allontanato a forza dal campo di gioco, il ricorrente si è poi rivolto all'arbitro mimando il gesto di tagliargli la gola e proferendo gravissime e ripetute espressioni offensive, del seguente tenore: "figlio di puttana ti aspetto fuori per pestarti a sangue, testa di cazzo ti uccido";

- il ricorrente, quando la partita era già conclusa, ha atteso l'arbitro vicino al cancello che conduce agli spogliatoi e ha tentato di nuovo di aggredirlo con calci e pugni senza riuscirvi, colpi che tuttavia hanno raggiunto gli addetti alla sicurezza e un dirigente della squadra locale, intervenuti a protezione del direttore;

- i dirigenti locali, preoccupati che la situazione potesse degenerare e aggravarsi ulteriormente, hanno richiesto l'intervento dei Carabinieri; anche in presenza dei militari, il ricorrente ha mantenuto un atteggiamento irridente verso l'arbitro, manifestando persino l'intenzione di seguirlo con la propria autovettura anche fuori dal campo sportivo, proposito minaccioso scongiurato dai Carabinieri che lo hanno trattenuto e identificato;

- il comportamento violento e aggressivo, oltre che profondamente antisportivo del ricorrente mantenuto anche dopo l'espulsione dal campo, ha condizionato anche i compagni di squadra tanto da ingenerare nell'arbitro la convinzione che gli stessi non accettassero più i provvedimenti arbitrali; il direttore di gara ha, pertanto, ritenuto che non vi fossero più le condizioni per far proseguire l'incontro regolarmente, ma, al solo fine di evitare ulteriori tensioni, lo ha fatto proseguire, pro forma, fino al termine del tempo regolamentare; per tali motivi, il Giudice Sportivo ha poi inflitto la sconfitta a tavolino per 3 a 0 e una multa di 250.00 euro alla società -OMISSIS- Calcio;

- la condotta del ricorrente è intollerabile da parte di un atleta e talmente pericolosa da aver esposto anche a grave rischio l'ordine e la sicurezza pubblica, costringendo all'intervento sul posto personale dell'Arma dei Carabinieri e determinando poi la lunga squalifica del calciatore e la "sconfitta a tavolino" della squadra in cui egli milita;

- il ricorrente annovera i seguenti precedenti di polizia: 5 maro 2023, guida in stato d'ebbrezza; 2 agosto 2023, violazione amministrativa dell'art. 193 CdS per mancanza della copertura amministrativa della propria autovettura, in seguito sottoposta a sequestro amministrativo.

- è necessario, alla luce degli accadimenti descritti, impedire che il ricorrente reiteri analoghe condotte, caratterizzate da indole violenta, in occasione di manifestazioni sportive.

- la condotta tenuta dal ricorrente, a prescindere da ogni valutazione sul contegno che dovrebbe assumere un giocatore di calcio durante l'evento sportivo, assume particolare gravità poiché non si è limitata ad una protesta o ad un episodico gesto di irritazione ma ad un crescendo incontenibile di atteggiamenti aggressivi e minacciosi, sintomo di un'indole violenta e prevaricatrice, sì che quest’ultima potrebbe "esprimersi" sia sul rettangolo di gioco che sugli spalti di una manifestazione calcistica;

- la squalifica già inflitta dal Giudice Sportivo è ritenuta non esaustiva, la condotta contestata integrando il disposto letterale dell'art. 6, comma 1, lett. b), l. n. 401 del 1989.

Partendo proprio dal dato normativo, va rilevato che, ai sensi dell’art. 6, comma 1, l. n. 401 del 1989 e smi, « il questore può disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive specificamente indicate, nonché a quelli, specificamente indicati, interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime, nei confronti di: …b) coloro che, sulla base di elementi di fatto, risultino avere tenuto, anche all'estero, sia singolarmente che in gruppo, una condotta evidentemente finalizzata alla partecipazione attiva a episodi di violenza, di minaccia o di intimidazione, tali da porre in pericolo la sicurezza pubblica o da creare turbative per l'ordine pubblico nelle medesime circostanze di cui alla lettera a) ».

Il Consiglio di Stato, in materia, ha avuto modo di affermare che « il provvedimento di divieto è connotato da ampia discrezionalità, spettando all'autorità amministrativa la valutazione in concreto dell'inaffidabilità del soggetto in forza di un equo bilanciamento tra il prevalente interesse pubblico alla tutela dell'ordine e della sicurezza dei cittadini e l'interesse privato ad accedere liberamente negli stadi (Consiglio di Stato, sez. III, n. 8381/2022). Sotto il profilo probatorio, la giurisprudenza ha qualificato la fattispecie come tipicamente appartenente al diritto amministrativo della prevenzione per l'inequivoca volontà del legislatore di anticipare la soglia della prevenzione alle situazioni di pericolo concreto, per le quali vale la logica del "più probabile che non", non richiedendosi anche per questa misura amministrativa di prevenzione (al pari di quelle adottate in materia di prevenzione antimafia) la certezza ogni oltre ragionevole dubbio della lesione del bene giuridico della sicurezza e dell’ordine pubblico, ma, appunto, una dimostrazione fondata su "elementi di fatto" gravi, precisi e concordanti, secondo un ragionamento causale di tipo probabilistico improntato ad una elevata attendibilità (Consiglio di Stato, sez. III, n. 866/2019). Quanto alla riconducibilità causale delle condotte ascritte ai soggetti destinatari di daspo, come pure ha chiarito di recente la Corte europea dei diritti dell'uomo (sez. I, 8 novembre 2018, ric. n. 19120/15, Seražin c. Croazia) pronunciandosi sulle analoghe misure previste dalla legislazione croata, è stato precisato che l'applicabilità della misura prescinde da una condanna penale, sia per la finalità prevalente della misura, consistente nella creazione di un ambiente che prevenga comportamenti violenti o pericolosi a protezione dell'ordine pubblico e degli altri spettatori, sia per la mancanza di afflittività, non consistendo in una privazione della libertà o in una imposizione di obbligazione pecuniaria. Con riguardo alla specifica identificazione dei responsabili dei comportamenti che legittimano l’irrogazione del daspo, costituisce consolidato giurisprudenziale quello per cui sono sufficienti i rilievi ed i riscontri effettuati dall’autorità di pubblica sicurezza, a prescindere da accertamenti più approfonditi (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. III, n. 317/2021) » (Cons. Stato, sez. III, 2 agosto 2023, n. 7487).

È stato evidenziato (Cons. Stato, Sez. III, 2 agosto 2023, n.7488) che « il rapporto tra i presupposti applicativi delle misure di prevenzione e la sanzione penale si sostanzia in termini di "relativa autonomia", con la conseguenza che l'applicazione delle prime può prescindere dall' accertamento di condotte penalmente rilevanti poste in essere dall'interessato. Il giudizio sulla pericolosità sociale del soggetto "avvisato" non richiede la sussistenza di prove compiute, come quelle che potrebbero essere poste alla base di una sentenza penale, sulla commissione di reati, essendo sufficienti anche risultanze fattuali tali da indurre l'Autorità di polizia a ritenere sussistenti le condizioni di pericolosità sociale, che possono dar luogo all'applicazione delle misure di prevenzione, prima ancora che si verifichi se le condotte abbiano rilevanza penale e siano tuttora punibili”…. Sotto altro profilo è stato osservato che la valutazione discrezionale dell'amministrazione deve comunque basarsi su elementi gravi, precisi e concordanti, che devono essere richiamati nel provvedimento che a sua volta deve essere congruamente motivato (Cons. di Stato, Sez. III, 10 novembre 2022, n. 11409; 3 agosto 2023, n. 7493) e che ai fini a supportare il provvedimento di DASPO sono sufficienti i rilievi e i riscontri effettuati dall’autorità di pubblica sicurezza, a prescindere da accertamento più approfonditi (Cons. Stato, sez. III, 2 agosto 2023, n. 7487) ».

Il Tar Sicilia, sez. stacc. Catania, sez. I, 24 dicembre 2025, n. 3738, ha avuto modo di ricordare che per l’adozione del daspo « è insieme sufficiente ed indispensabile un giudizio prognostico negativo in capo ai destinatari fondato su elementi di fatto gravi, precisi e concordanti, secondo un ragionamento causale di tipo probabilistico improntato a una elevata attendibilità»… «Va ulteriormente precisato che è sempre necessario che al destinatario del divieto sia ascrivibile un comportamento concreto, volto con chiarezza e univocità alla commissione del fatto potenzialmente pericoloso o espressamente previsto dalla legge come tale (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. II, 20 giugno 2022, n. 5047; Cons. Stato, sez. III, 29 novembre 2021, n. 7945; Cons. Stato, sez. III, 3 agosto 2021, n. 5731) ».

Ferma, alla luce di quanto affermato dalla giurisprudenza sopra riportata, la rilevante anticipazione della soglia di tutela dell’interesse pubblico da parte delle Questure, e la possibilità, per queste ultime, di valorizzare anche solo prove indiziarie, purché gravi, precise e concordanti, vi è da chiedersi se le risultanze del solo referto arbitrale e delle dichiarazioni a SIT rese dal medesimo direttore di gara, in relazione, peraltro, ad un evento che avrebbe visto come “vittima” del comportamento del giocatore proprio l’arbitro in questione, siano elementi sufficienti a giustificare l’adozione del provvedimento in esame, in assenza di altri elementi e di un contraddittorio procedimentale e documentale con il ricorrente, asserito responsabile.

A tal proposito, in un recente caso definito da Tar Campania, sez. VII, 29 luglio 2025, n. 5730, è stato affermato che «se è vero che il “valore probatorio privilegiato del referto arbitrale è limitato all’ordinamento sportivo (si ricordi che l’«arbitro di calcio non è pubblico ufficiale; è associato all’AIA (Associazione italiana arbitri), la quale è componente della FIGC (Federazione italiana giuoco calcio, associazione con personalità giuridica di diritto privato), a sua volta federata al CONI (Comitato olimpico nazionale italiano, ente pubblico non economico)»: cfr. Cass. civ., Sez. Un., 9 gennaio 2019, n. 328)”, è altrettanto vero che la parte ricorrente, nel caso in esame, non ha introdotto elementi idonei a contrastare la descrizione in fatto racchiusa nel referto arbitrale».

Nel suddetto precedente, cioè, la “sufficienza” probatoria del referto arbitrale, non avente, al di fuori dell’ordinamento sportivo, alcuna fede privilegiata, è stata riconosciuta in ragione del fatto che il destinatario del Daspo non aveva offerto alcun elemento di prova in senso contrario.

In questo senso, tanto più che vengono in rilievo dichiarazioni rese sostanzialmente dal soggetto “vittima” del fatto contestato e non da un soggetto “terzo” rispetto ai fatti accaduti, la gravità, precisione e concordanza delle stesse quali elementi indiziari, devono essere valutate alla luce dell’assenza o meno di elementi di prova in senso contrario presentati dal destinatario del Daspo, e/o da eventuali accertamenti utili effettuati dall’Autorità di pubblica sicurezza, come indicato dalla giurisprudenza che precede.

Nel caso di specie, le dichiarazioni contenute negli atti “arbitrali” e nel verbale di SIT anzitutto non collimano con quanto accertato dai Carabinieri relativamente ai fatti accaduti al momento del loro arrivo, oltre al fatto che anche le stesse dichiarazioni dell’arbitro sono contraddittorie a tal proposito.

Infatti, l’arbitro, nel referto, afferma che « Quando sono giunti i Carabinieri all’impianto di gioco, hanno provveduto alla mia identificazione. In tale frangente, il signor -OMISSIS- mi lancia, con chiaro senso di sfida, dei baci ed è stato trattenuto dai Carabinieri perché voleva seguirmi con la sua autovettur a», e nel Provvedimento della giustizia sportiva si legge che « Intervenivano successivamente i Carabinieri a seguito della richiesta formulata dai dirigenti locali. Ciò non di meno il calciatore teneva, pur alla presenza dei Carabinieri, un atteggiamento irridente verso l’arbitro manifestando l’intenzione di seguirlo con la propria autovettura. Veniva a tale scopo trattenuto dai Carabinieri ».

In sede di SIT l’arbitro afferma che «… alla vista dei Carabinieri, ha cominciato a mandare baci con la mano verso di me con il chiaro intento di dileggiarmi e i Carabinieri si sono diretti subito verso di lui ad identificarlo, dopodiché io ne ho approfittato per tornare a casa».

Ma, soprattutto, nella loro relazione i Carabinieri danno solo conto del fatto che « Al nostro arrivo la situazione era tranquilla e non vi era alcun pericolo così uscivamo dal campo sportivo insieme all'arbitro e, una volta fuori dalla struttura, ci indicava il calciatore con il quale aveva avuto la discussione, tesserato con la squadra dell'-OMISSIS-. Identificavamo il ragazzo in -OMISSIS- nato a -OMISSIS- il -OMISSIS- […]; quest'ultimo ci riferiva di aver solamente chiesto all'arbitro dei chiarimenti su alcune decisioni arbitrali durante la gara. Il -OMISSIS-riferiva di non voler sporgere denuncia per i fatti accaduti ma di riportare il tutto nel rapporto di fine gara che avrebbe stilato, con una successiva richiesta di squalifica per il calciatore. Accompagnavamo l'arbitro vicino la propria autovettura e lo stesso si allontanava ».

In tal senso, i Carabinieri, al contrario di quanto si legge negli atti dell’ordinamento sportivo, non riferiscono di alcun atto di dileggio, ma anzi riferiscono di una situazione tranquilla.

Questa parte delle dichiarazioni è l’unica nella quale vi sia un riscontro da parte di un’Autorità pubblica ed è evidentemente contrario alle dichiarazioni dell’arbitro, il ché non depone certamente per la concordanza e precisione delle stesse.

Sotto altro profilo, il ricorrente ha prodotto in giudizio dichiarazioni di altri soggetti terzi, asseritamente informati sui fatti, che hanno reso dichiarazioni in ordine agli eventi occorsi che non collimano con le dichiarazioni rese dall’arbitro e nell’ambito degli atti dell’ordinamento sportivo.

Orbene, sebbene non vi siano elementi per ritenere che tali dichiarazioni siano sicuramente veritiere, e se, certamente, non possa ritenersi accertata la versione del ricorrente per il solo fatto della presenza delle dichiarazioni medesime e di quanto sopra detto in ordine alla relazione dei Carabinieri, ai fini che qui interessano, d’altronde, deve ritenersi che sussista un difetto di istruttoria e di motivazione in quanto le circostanze da ultimo analizzate pongono in dubbio la precisione e concordanza “indiziarie” delle dichiarazioni rese dall’arbitro, a fronte delle quali la Questura avrebbe dovuto approfondire sul piano istruttorio e motivazionale la fondatezza delle stesse, acquisendo, eventualmente, informazioni da soggetti informati sui fatti.

Sotto altro profilo, poi, oltre al difetto di istruttoria e motivazione, va rilevato come il divieto interposto dalla Questura al ricorrente di assistere dal vivo «alle partite di calcio di squadre italiane, comprese le nazionali, per le quali esista un calendario di livello nazionale o internazionale e le c.d. amichevoli che dovessero disputare le società partecipanti alle predette manifestazioni», non appare, in mancanza di una specifica motivazione che lo giustifichi, né ragionevole, né proporzionato, in quanto applicato in relazione ad un fatto commesso da un giocatore nel corso di una partita di terza categoria, senza che siano stati, al contrario, vietati allo stesso gli ingressi e la possibilità di assistere alle partite organizzate dalla Lega Nazionale Dilettanti (LND).

Pertanto, il ricorso deve essere accolto nei soli limiti e per le ragioni che precedono, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, fatto salvo il riesercizio del potere da parte dell’Amministrazione resistente in conformità a quanto sopra esposto.

Le spese di lite devono essere integralmente compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e per le ragioni indicate in parte motiva e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL RI, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

OL SI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL SI	OL RI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.