Pubblicato il 07/05/2026

N. 00842/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00544/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 544 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Silva Gotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Pietro in Casale, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Gualandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Altabella n. 3;

nei confronti

Città Metropolitana di Bologna, non costituita in giudizio;
-OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Luca Faggioli, Luca Pagliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luca Pagliani in Bologna, via Santo Stefano n. 50;

per l'annullamento

-del diniego di annullamento “in autotutela” della Scia prot. n. -OMISSIS- depositata a nome di -OMISSIS-, pervenuto con atto prot. n. -OMISSIS- del 27 aprile 2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Pietro in Casale, di -OMISSIS- e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 marzo 2026 il dott. NI IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

1. Il ricorrente ha impugnato il provvedimento del Comune di San Pietro in Casale prot. n. -OMISSIS- del 27 aprile 2021, con il quale è stata respinta l’istanza diretta all’annullamento in autotutela della IA presentata da -OMISSIS- e -OMISSIS- per l’esecuzione di lavori di ristrutturazione dell’edificio di loro proprietà.

Espone di essere proprietario di un immobile confinante con quello dei controinteressati e comproprietario, unitamente a questi ultimi, dell’area censita al foglio 1, mappale 308. Assume che la IA prot. n. -OMISSIS-del 15 luglio 2016 e la successiva variante prot. n. -OMISSIS- del 2017 sarebbero state formate sulla base di una falsa rappresentazione dello stato dei luoghi, poiché i controinteressati avrebbero indicato come oggetto dell’intervento la sola particella 85, di loro proprietà esclusiva, omettendo di dichiarare che la realizzazione della recinzione e l’apertura di accessi carrai avrebbero interessato anche il mappale 308, in comproprietà.

Su tale premessa il ricorrente deduce che il Comune avrebbe dovuto annullare la IA, anche oltre il termine ordinario di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, in applicazione della disciplina sulle false rappresentazioni dei fatti. In via ulteriore sostiene che, quand’anche fosse configurabile una difformità esecutiva e non un vizio originario del titolo, l’Amministrazione avrebbe dovuto attivare i poteri di vigilanza e repressione previsti dal d.P.R. n. 380 del 2001. Ha domandato, altresì, il risarcimento dei danni, deducendo che l’apertura dei nuovi accessi e la modifica dell’assetto dei luoghi avrebbero comportato il transito e la sosta di veicoli sull’area comune, con lesione del suo diritto di proprietà.

Il Comune si è costituito in giudizio, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto la controversia investirebbe, nella sostanza, questioni proprietarie e di confine devolute al giudice ordinario, nonché la tardività della sollecitazione del potere di autotutela rispetto a una IA presentata nel 2016 e a lavori ultimati nel 2017. Nel merito ha chiesto il rigetto del ricorso.

Si sono costituiti anche i controinteressati, i quali hanno parimenti eccepito la natura civilistica della controversia, deducendo che il ricorso tende a trasferire davanti al giudice amministrativo una lite petitoria concernente l’uso e la delimitazione del mappale 308. Nel merito, hanno insistito sulla correttezza dell’operato comunale, sul consolidamento della IA e sull’insussistenza di una falsa rappresentazione determinante.

Nelle successive memorie il ricorrente ha valorizzato la sentenza resa dal Tribunale civile di Bologna, che avrebbe accertato lo sconfinamento e ordinato il ripristino dello stato dei luoghi. Il Comune e i controinteressati hanno replicato che detta sentenza è stata impugnata e sospesa, e comunque non dimostrerebbe la falsità originaria della IA né muterebbe la rigida suddivisione tra profili pubblicistici del titolo edilizio e rapporti tra privati.

La causa è stata quindi trattenuta in decisione.

DI

1. Va preliminarmente esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune e dai controinteressati.

L’eccezione non è fondata.

La situazione giuridica dedotta in giudizio dal ricorrente non ha consistenza di diritto soggettivo dominicale, ma di interesse legittimo pretensivo-oppositivo rispetto all’esercizio dei poteri comunali di vigilanza, controllo e autotutela in materia edilizia.

Il ricorrente, infatti, non domanda in via immediata l’accertamento della proprietà o dei confini del mappale 308, né la regolazione dei rapporti tra comproprietari o confinanti, ma censura il provvedimento con cui il Comune ha respinto l’istanza diretta a sollecitare l’intervento dell’Amministrazione sulla IA presentata dai controinteressati.

La controversia rientra pertanto nella giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 7 c.p.a., venendo in rilievo una posizione di interesse legittimo correlata all’esercizio, o al mancato esercizio, di un potere pubblico.

Resta fermo che le questioni relative alla proprietà, ai confini, alla comproprietà e all’uso del mappale 308 possono essere conosciute da questo Tribunale soltanto in via incidentale e nei limiti strettamente necessari alla verifica della legittimità dell’atto impugnato, senza alcuna efficacia di giudicato sui diritti reali, la cui cognizione appartiene al giudice ordinario.

2. Può invece prescindersi dall’esame delle ulteriori eccezioni preliminari, attesa l’infondatezza del ricorso nel merito.

3. Il primo motivo, con cui si deduce la violazione dell’art. 14 della legge regionale Emilia-Romagna n. 15 del 2013, degli artt. 6, 19 e 21-nonies della legge n. 241 del 1990, nonché il difetto di motivazione e l’assenza del presupposto, muove dalla tesi secondo cui la IA sarebbe stata assentita in forza di dichiarazioni non veritiere sulla titolarità e sull’estensione dell’area interessata dai lavori.

La censura non è condivisibile.

Dagli atti risulta che la IA e la successiva variante indicavano quale area dell’intervento il mappale 85, sul quale insiste l’edificio di proprietà dei sigg. -OMISSIS-. È su tale base che il Comune ha escluso la sussistenza di un vizio genetico del titolo, osservando che la pratica depositata rappresentava la realizzazione della recinzione sul mappale di proprietà esclusiva e senza interessamento del mappale 308. La motivazione, benché sintetica, è sufficiente a rendere intelligibile la ragione del diniego: l’Amministrazione ha distinto il piano della formazione della IA, riferita alla particella 85, da quello dell’eventuale esecuzione materiale non conforme allo stato rappresentato.

La circostanza che il mappale 308 sia in comproprietà non è, di per sé, decisiva. Lo sarebbe se la IA avesse inequivocabilmente avuto a oggetto opere da realizzare su tale particella senza l’assenso del comproprietario. Ma la pratica edilizia, secondo quanto accertato dal Comune e non efficacemente superato dagli atti di causa, si riferiva alla particella 85. La contestazione del ricorrente non prova quindi una dichiarazione falsa originaria; prospetta, piuttosto, che, a dispetto della rappresentazione grafica degli elaborati, la successiva esecuzione dei lavori abbia inciso su un’area comune. Si tratta di un accertamento diverso, che richiede la definizione dei confini e della consistenza dei diritti dominicali.

D’altro canto, va ricordato che il titolo edilizio è rilasciato o, comunque, si forma con salvezza dei diritti dei terzi. Tale clausola non esonera il Comune da ogni verifica sulla legittimazione del richiedente, ma delimita l’onere istruttorio dell’Amministrazione: il controllo sui limiti privatistici è doveroso quando essi siano certi, non contestati o immediatamente conoscibili, non quando la loro individuazione imponga un’indagine tecnica e petitoria complessa. Diversamente, il procedimento edilizio verrebbe utilizzato per ottenere, in via amministrativa, una tutela propria del giudizio ordinario.

Neppure la successiva sentenza del Tribunale civile di Bologna conduce a diversa conclusione. Essa è intervenuta dopo l’adozione del diniego impugnato, risulta impugnata e sospesa, e comunque attiene alla tutela dei diritti reali e al ripristino dei rapporti tra privati. Anche ove se ne valorizzino gli accertamenti, essi non dimostrano che, al momento della presentazione della IA, i controinteressati abbiano reso una falsa rappresentazione oggettivamente determinante ai fini della formazione del titolo. Al più, confermano che l’esecuzione delle opere può avere prodotto effetti rilevanti all’interno degli assetti proprietari, tutelabili, come tali, davanti al giudice ordinario.

Peraltro, lo stesso decreto di archiviazione, con il quale sarebbe stata definita la parallela vicenda penale, non possiede efficacia vincolante in questo giudizio. Tuttavia esso assume rilievo quale elemento di contesto, poiché dà conto della natura controversa della delimitazione dell’area e dell’esistenza di apporti tecnici contrapposti. Tale dato rafforza la conclusione per cui non ricorreva una falsità manifesta e determinante, idonea a superare i limiti temporali e sostanziali dell’autotutela.

Il ricorrente sostiene, poi, che il termine per l’esercizio dell’autotutela avrebbe dovuto decorrere dal momento in cui il Comune ha ricevuto l’istanza del 4 febbraio 2021, avendo solo allora acquisito piena contezza dei fatti. L’assunto non può essere accolto nei termini prospettati. In assenza di una falsa rappresentazione accertata nei presupposti essenziali del titolo, il potere di intervento sulla IA resta assoggettato ai termini ordinari previsti dall’art. 19, commi 3, 4 e 6-bis, della legge n. 241 del 1990, richiamati dal comma 6-ter anche a tutela del terzo. Decorso tale arco temporale, la posizione del segnalante si consolida nei confronti dell’Amministrazione e, correlativamente, del terzo che solleciti l’esercizio del potere. La diversa tesi renderebbe indefinito il termine di stabilizzazione del titolo, facendolo dipendere dal momento in cui il vicino acquisisca o elabori una propria ricostruzione tecnica dello stato dei luoghi.

Non è quindi configurabile, nella specie, il presupposto di cui all’art. 21-nonies, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990. Tale disposizione consente l’annullamento anche oltre il termine ordinario in presenza di provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive false o mendaci. Ma essa postula, nel contempo, che la non veridicità sia accertata e abbia inciso sulla formazione del titolo; non consente di qualificare come falsità ogni successiva controversia sulla corretta delimitazione di un confine o sull’uso di un’area comune.

Sono infondate anche le ulteriori doglianze relative alla mancata acquisizione di atti di assenso della Città Metropolitana per l’apertura o la chiusura di accessi sulla strada provinciale. La censura è formulata in termini assertivi e non dimostra che il diniego di autotutela sia illegittimo per la mancata considerazione di un assenso necessario e certamente mancante. Eventuali profili autorizzatori concernenti la viabilità o la disciplina degli accessi attengono, in ogni caso, a procedimenti distinti e non provano la dedotta falsa rappresentazione sulla titolarità dell’area.

Né assume rilievo invalidante la forma dell’atto impugnato, che il ricorrente qualifica come mera lettera priva dell’indicazione dei termini e dell’autorità cui ricorrere. Il contenuto dell’atto è inequivocabilmente provvedimentale, avendo definito l’istanza di annullamento; l’omessa indicazione dei rimedi non incide sulla validità del diniego e, nel caso concreto, non ha pregiudicato l’esercizio del diritto di difesa, essendo stato il ricorso tempestivamente proposto.

4. È infondato anche il secondo motivo, con cui il ricorrente deduce la violazione degli artt. 27, 29 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, sostenendo che il Comune avrebbe comunque dovuto avviare il procedimento sanzionatorio per difformità dal titolo.

L’esercizio dei poteri di vigilanza edilizia presuppone l’emersione di una difformità urbanistico-edilizia rispetto al titolo o alla disciplina applicabile. Nel caso in esame, il Comune ha verificato la pratica depositata e ha rilevato che, secondo gli elaborati, la recinzione risultava collocata sul mappale 85. L’eventuale interessamento del mappale 308, dedotto dal ricorrente, dipendeva ancora una volta dall’accertamento dell’esatta estensione delle proprietà e dal confronto tra elaborati, stato dei luoghi e titoli civilistici. Non sussisteva, pertanto, un abuso edilizio manifesto che imponesse, quale atto dovuto, l’apertura del procedimento repressivo invocato.

Resta fermo che, ove in un distinto procedimento emergano opere effettivamente difformi dal titolo o prive dei necessari presupposti pubblicistici, l’Amministrazione conserva i propri poteri di controllo. Ciò, tuttavia, non consente di annullare in questa sede il diniego impugnato, né di imporre al Comune un accertamento sostitutivo di natura petitoria.

Parimenti irrilevante, ai fini del presente giudizio, è il riferimento contenuto nella memoria di replica del ricorrente a una successiva sanatoria che sarebbe stata rilasciata ai controinteressati. Tale atto non costituisce oggetto dell’odierna impugnazione, è successivo al provvedimento qui scrutinato e dovrà, se del caso, essere contestato con autonomi rimedi. Esso non può integrare retroattivamente la motivazione del diniego né trasformare il presente giudizio in un sindacato su un diverso procedimento.

5. Non vi sono, infine, i presupposti per disporre la verificazione sollecitata dal ricorrente in sede di replica. L’accertamento tecnico richiesto, volto a stabilire se e in quale misura gli elaborati o le opere incidano sul mappale 308, non è necessario ai fini della decisione. Il ricorso va infatti respinto non perché sia positivamente accertata l’inesistenza di qualsiasi interferenza con l’area comune, ma perché tale interferenza, ove sussistente, non dimostra di per sé la falsità originaria e determinante della dichiarazione correlata alla IA né l’illegittimità del diniego comunale nei limiti in cui è stato adottato.

6. Va disattesa anche la domanda risarcitoria.

Essa è proposta in termini derivati rispetto all’annullamento del diniego e non può trovare accoglimento una volta esclusa l’illegittimità dell’azione amministrativa.

7. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

La peculiarità della vicenda, la non agevole sovrapposizione tra profili edilizi e questioni dominicali, nonché l’esistenza di un parallelo contenzioso civile tra le parti, giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente e i controinteressati.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA NO, Presidente

NI IN, Primo Referendario, Estensore

Elena Garbari, Primo Referendario

L'TE	IL PRESIDENTE
NI IN	MA NO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.