Pubblicato il 05/01/2026

N. 00006/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00042/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 42 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Rosaria Broso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Entrate, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliataria ex lege in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34;

per la declaratoria di illegittimità

del diniego serbato sulla istanza di accesso agli atti del -OMISSIS- volta a prendere visione dei seguenti documenti: “Le copie di tutti i versamenti effettuati delle ritenute d’acconto codice 1040 certificate dai sostituti d’imposta indicati elencati ed identificati (all’allegato 1 n. 197 pagine) e versate all’erario con versamenti spontanei, con versamenti eseguiti a seguito di recupero con avviso bonario e/o cartelle di pagamento facendo, versamenti eseguiti a seguito di adesione alla rottamazione delle cartelle, definizione liti pendenti, e/o a seguito di pignoramenti. La copia dei versamenti richiesti è limitata alle ritenute operate e certificate con le certificazioni di ritenuta d’acconto rilasciate dagli stessi sostituti a-OMISSIS-per l’anno d’imposta -OMISSIS- (all.1 dell’istanza; all. 5.1 di questo

atto)”

e per l’accertamento

del diritto del ricorrente di estrarre copia della suddetta documentazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Entrate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 il dott. CO BA e udito l’Avvocato dello Stato per la parte resistente;

Considerato che:

- in data -OMISSIS-, con istanza di accesso agli atti per ragioni difensive, richiamati gli artt. 22, 24 e 25 l.n. 241/1990, parte ricorrente ha chiesto alla Agenzia delle Entrate di prendere in visione o estrarre copia della seguente documentazione: “ Le copie di tutti i versamenti effettuati delle ritenute d’acconto codice 1040 certificate dai sostituti d’imposta indicati elencati ed identificati (all’allegato 1 n. 197 pagine) e versate all’erario con versamenti spontanei, con versamenti eseguiti a seguito di recupero con avviso bonario e/o cartelle di pagamento facendo, versamenti eseguiti a seguito di adesione alla rottamazione delle cartelle, definizione liti pendenti, e/o a seguito di pignoramenti. La copia dei versamenti richiesti è limitata alle ritenute operate e certificate con le certificazioni di ritenuta d’acconto rilasciate dagli stessi sostituti a-OMISSIS-per l’anno d’imposta -OMISSIS- (all.1 dell’istanza; all. 5.1 di questo atto) ”;

- con provvedimento notificato in data -OMISSIS-, l’Agenzia delle Entrate ha respinto l’istanza di accesso, in particolare motivando che: “ l’ampia definizione di documento amministrativo non consente di ricondurre nell’ambito applicativo dell’accesso documentale anche documenti da costituire o certificati che non siano preesistenti alla richiesta di accesso. Si rammenta infatti che “l’accesso riguarda i soli documenti rappresentativi di atti già esistenti, non essendo tenuta l’Amministrazione ad elaborare dati in suo possesso per soddisfare le domande di accesso poiché tale istituto è preordinato alla conoscenza di documenti preesistenti e non può essere utilizzato allo scopo di promuovere la costituzione di nuovi documenti in cui siano contenute le informazioni richieste” (T.A.R. Toscana, Firenze, sez. II, 19 dicembre 2018, n. 1655) ”;

- con ricorso notificato il 9 gennaio 2025 ed iscritto a ruolo il 14 gennaio 2025, parte ricorrente ha impugnato il predetto provvedimento chiedendo accertarsi il suo diritto a prendere visione della documentazione richiesta;

- in data 16 gennaio 2025 si è costituita l’Agenzia delle Entrate, con memoria di forma;

- in data 30 settembre 2025 l’Agenzia delle Entrate ha depositato memoria con la quale, in estrema sintesi, ha eccepito che “ il perimetro della richiesta avversa è ampio ed indeterminato, e si riconduce ad un generico riferimento agli atti del procedimento amministrativo ;”;

- all’esito della camera di consiglio del 26 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

Ritenuto che il ricorso è fondato e va accolto, nei termini di seguito indicati.

In materia di accesso difensivo, giova premettere che l'art. 24, comma 7 della legge n. 241/1990 dispone che: " 7. Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale ".

In proposito, devono essere richiamati i principi espressi dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze 25 settembre 2020, n. 19, 20 e 21, come efficacemente sintetizzati con la sentenza della terza sezione del Consiglio di Stato 3 novembre 2022, n. 9588, segnatamente rilevando che << l'Adunanza plenaria ha precisato che l'accesso difensivo è consentito, qualora la parte dimostri:

a) la necessità (o la stretta indispensabilità) della conoscenza del documento in presenza di un "nesso di strumentalità" tra il diritto all'accesso e la situazione giuridica "finale", da accertare mediante un giudizio prognostico ex ante, nel senso che il documento richiesto è stimato necessario ad acquisire elementi di prova in ordine ai fatti - principali e secondari - integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica "finale" controversa e delle pretese astrattamente azionabili in giudizio; in relazione a tale condizione l'Adunanza plenaria ha ulteriormente aggiunto che:

a1) è richiesto che la situazione soggettiva "finale", direttamente riferibile al richiedente, sia "concretamente e obiettivamente incerta e controversa tra le parti", per essere in corso una "crisi di cooperazione", quanto meno da pretesa contestata, non essendo sufficiente un'incertezza meramente ipotetica e subiettiva, anche se non sia ancora pendente un processo in sede giurisdizionale;

a2) al fine di verificare la corrispondenza tra la situazione (sostanziale) giuridicamente tutelata ed i fatti (principali e secondari) cui la stessa fattispecie si compone, l'interprete è tenuto a operare, "in termini di pratica sussunzione", il raffronto tra la fattispecie concreta di cui la parte domanda tutela in giudizio e l'astratto paradigma legale che ne costituisce la base legale;

a3) il giudizio sull'interesse legittimante è ancorato inoltre ai canoni della "immediatezza", "concretezza" e "attualità" (ai sensi dell'art. 22, comma 1, lett. d) l. n. 241 del 1990);

che, inoltre, l'istante dimostri:

b) la corrispondenza, mediante la quale è circoscritto l'interesse all'accesso agli atti solo ad una situazione giuridicamente tutelata;

c) il collegamento, nel senso che il legislatore richiede non solo che la situazione legittimante l'accesso sia corrispondente al contenuto di un astratto paradigma legale, ma sia anche collegata al documento in modo da evidenziare in maniera diretta ed univoca il nesso di strumentalità che avvince la situazione soggettiva finale al documento, "e per l'ottenimento del quale l'accesso difensivo, in quanto situazione strumentale, fa da tramite".

Con la precisazione che:

"a) in materia di accesso difensivo ai sensi dell'art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell'istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l'ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare;

b) la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell'art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull'ammissibilità, sull'influenza o sulla decisività del documento richiesto nell'eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all'autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull'accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell'accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990 " (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 18 marzo 2021, n. 4).

Tanto premesso, nel caso in esame l'istante ha congruamente rappresentato l'interesse difensivo, immediato, concreto e attuale, astrattamente corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata che lo stesso interessato intende curare e strumentalmente collegata, in maniera diretta e univoca, ai documenti richiesti, rilevante ai sensi del comma 7 dell'art. 24 della legge n. 241/1990, laddove, in particolare, chiaramente evidenzia, già nell'istanza, il collegamento sia con l’avviso di accertamento-OMISSIS- emesso dalla stessa amministrazione resistente, sia con la comunicazione di notizia di reato presentata dalla medesima Agenzia alla Procura di Lamezia Terme.

Il collegamento difensivo dunque sussiste nella misura in cui l’avviso di accertamento ora richiamato è fondato anche sulla ritenuta inattendibilità o sull’anomalia delle ritenute d’acconto presentate dal ricorrente, mentre la comunicazione di notizia di reato fa riferimento anche al mancato versamento delle ritenute in discorso.

Altresì deve ritenersi che la richiesta di accesso sia sufficientemente specifica, in quanto: a) delimita i versamenti a quelli dei sostituti di imposta indicati dall’elenco fornito dallo stesso ricorrente; b) delimita ulteriormente le modalità di versamento all’erario; c) delimita ancora i documenti richiesti alle “ ritenute operate e certificate con le certificazioni di ritenuta d’acconto rilasciate dagli stessi sostituti a-OMISSIS-per l’anno d’imposta -OMISSIS- ”.

Viene così esplicitato in modo chiaro il collegamento che consente di identificare i documenti di cui si richiede l’accesso.

Problema del tutto diverso è quello relativo all’eventuale inesistenza dei documenti di cui si richiede l’ostensione, considerato che, per consolidata giurisprudenza, l’istanza di accesso (e il relativo ricorso) non possono essere strumentali alla formazione di documenti che l’amministrazione non detenga già.

Sul punto il Collegio non ignora che l’avviso di accertamento n. -OMISSIS- fa espresso riferimento alla “ palese assenza di prove documentali sull’effettività delle ritenute subite. In questo quadro di irregolarità e anomalie, ciò che il contribuente non ha esibito e che l’ufficio avrebbe potuto riconoscere, sono versamenti effettivi d’imposta (senza compensazioni) effettuate dai suoi clienti ” (pag. 65) e che la comunicazione di notizia di reato fa riferimento alla mancanza dei versamenti delle ritenute.

Tuttavia l’inesistenza degli atti richiesti non è stata dichiarata in modo chiaro e inequivocabile dalla Agenzia delle Entrate, in particolare avuto riguardo ai requisiti a tal fine richiesti dalla consolidata giurisprudenza in materia.

Si richiama in tal senso il precedente di questo T.A.R. per cui: “ Nei procedimenti di accesso ai documenti amministrativi l'esercizio del relativo diritto o l'ordine di esibizione impartito dal giudice non può riguardare, per evidenti ragioni di buon senso, che i documenti esistenti e non anche quelli non più esistenti o mai formati. Grava nondimeno sulla P.A. destinataria dell'accesso di indicare sotto la propria responsabilità quali sono gli atti inesistenti che non è in grado di esibire, con l'obbligo di esplicitare in modo dettagliato le ragioni concrete di tale impossibilità. Tale obbligo, si precisa, va assolto a cura del responsabile dell'Ufficio in sede amministrativa e con dichiarazioni univoche, e non con spiegazioni alternative e contrastanti, né con integrazioni della motivazione in sede giudiziale ” (T.A.R. Catanzaro, (Calabria) sez. II, 13/02/2024, n.225, e giurisprudenza ivi richiamata).

Per tale motivo il ricorso deve essere accolto, con conseguente obbligo della Agenzia delle Entrate di ostendere la documentazione oggetto dell’istanza di accesso, fatta salva la eventuale dichiarazione di inesistenza di parte o di tutta la documentazione, resa dal responsabile dirigente dell’Ufficio, con spiegazione del motivo per cui tale motivazione è inesistente.

Le spese, avuto riguardo alle particolarità del giudizio, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, condanna l’Agenzia delle Entrate a ostendere la documentazione oggetto dell’istanza di accesso entro trenta giorni dalla pubblicazione della presente sentenza, fatta salva la eventuale dichiarazione di inesistenza o di non possesso di parte o di tutta la documentazione, resa dal responsabile dirigente dell’Ufficio, entro il medesimo termine di trenta giorni, con spiegazione del motivo per cui tale documentazione non è esistente o non è nel possesso dell’amministrazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IV CO, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere

CO BA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO BA	IV CO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.