Pubblicato il 02/04/2026

N. 00434/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01044/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1044 del 2024, proposto da:
- -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Macchione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio del difensore, in Bari, via Crispi, n. 6;

contro

- Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Dell'Anna e Camilla Caporusso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso l’Avvocatura comunale, in Bari, via Principe Amedeo, n. 26;
- Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio (SABAP) per la Città Metropolitana di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria ex lege in Bari, via Melo, n. 97;

per l'annullamento:

- del provvedimento di autorizzazione paesaggistica -OMISSIS-, sottoscritto il 28.6.2024 dal Direttore del Settore recupero e valorizzazione del territorio del Comune di Bari, nella parte in cui si determina negativamente in ordine alla realizzazione della piscina e opere annesse e della nota prot. -OMISSIS-del 21.6.2024 con cui la Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Città Metropolitana di Bari ha espresso parere negativo per la realizzazione della piscina e opere annesse ai sensi del comma 8 dell’art. 146 del d. lgs. n. 42/2004;

- di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato, consequenziale e, comunque, distonico con le richieste della ricorrente e, segnatamente, della nota prot. -OMISSIS-del 21.06.2024, rubricata al protocollo dell’ufficio al -OMISSIS-del 21.06.2024, con cui la Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Città Metropolitana di Bari ha espresso parere ai sensi del comma 8 dell’art. 146 del d. lgs. n. 42/2004, nella parte (punto 9 del provvedimento di AP) in cui ha reputato che ‹‹ particolarmente critica risulta essere inoltre la prevista realizzazione della piscina interrata sopra richiamata, e le sue 2 connesse e necessarie dotazioni impiantistiche… ›› decretandone di fatto la non realizzabilità nonché, ove occorra, del parere espresso dalla competente Commissione locale per il paesaggio nella seduta del -OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bari e della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Città Metropolitana di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2025 il dott. LO ES e uditi per le parti i difensori l'avv. Antonia Molfetta, su delega dell'avv. Giuseppe Macchione, per la ricorrente, l'avv. dello Stato Guido Operamolla, per la difesa erariale, e l'avv. Camilla Caporusso, anche su delega orale dell'avv. Michele Dell'Anna, per il Comune resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e DI

1. La sig.ra -OMISSIS-, con istanza acquisita al protocollo del Comune di Bari in data -OMISSIS-, ha chiesto l’autorizzazione paesaggistica – ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 (codice dei beni culturali e del paesaggio) e del d.P.R. n. 31/2017 – per interventi edilizi di manutenzione straordinaria e riconfigurazione delle aree pertinenziali esterne, nonché per la realizzazione di una piscina con annesse opere di servizio e sistemazioni esterne, in un terreno di sua proprietà, sito in Bari e tipizzato C3 dal Piano regolatore generale (PRG), in parte sistemato a giardino, antistante alla villa unifamiliare ove intende andare a risiedere con la famiglia.

L’area di intervento è in parte interessata dal bene paesaggistico “territori costieri”, tutelato ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. a), del codice dei beni culturali e del paesaggio, pertanto, il Comune ha richiesto, in sede procedimentale, il contributo istruttorio della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio (SABAP) per la Città Metropolitana di Bari.

1.1. Con provvedimento del 21 giugno 2024, il Direttore del Settore recupero e valorizzazione del territorio del Comun di Bari – tenuto conto proprio del parere negativo della locale Soprintendenza – ha rilasciato l’autorizzazione paesaggistica con diverse prescrizioni, determinandosi però negativamente in ordine alla realizzazione della piscina e delle opere annesse, ritenendo l’impianto della piscina – seppur localizzato al di fuori dell’area tutelata – “un elemento estraneo e ben lontano dalla auspicata valorizzazione dei paesaggi” .

In considerazione del diniego parziale ricevuto, con ricorso ritualmente notificato e depositato in data 8 settembre 2024, la sig.ra -OMISSIS- ha impugnato l’autorizzazione paesaggistica in parte qua , instando per l’annullamento del provvedimento nei limiti del relativo interesse, ossia rispetto alla determinazione che ha negato la realizzazione della piscina e delle opere connesse.

1.2. Prima di esporre le sue doglianze, la ricorrente ha precisato che – a differenza delle altre opere proposte in progetto e ricadenti all’interno della fascia costiera di 300 metri e soggette alla valutazione di compatibilità paesaggistica ai sensi della parte III del d.lgs. n. 42/2004 – l’ubicazione della piscina si pone al di fuori della fascia costiera e, comunque, non è soggetta ad alcuna disciplina di tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio. Ciononostante, la locale Soprintendenza ha ritenuto di formulare – solo per la piscina – parere negativo.

1.3. Tanto premesso, affidando il ricorso a due motivi, la ricorrente ha dedotto violazione dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 e degli artt. 3 e 10- bis della l. n. 241/1990, del Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR), nonché eccesso di potere e difetto di motivazione.

Ha esposto, in particolare, che:

- non sarebbe stato affatto necessario acquisire alcun parere per la realizzazione della piscina (e delle opere annesse), posto che – come anticipato poc’anzi – la relativa particella di fondo sarebbe pacificamente (anche per le controparti) ubicata in area esterna alla fascia costiera tutelata per legge;

- la competente Soprintendenza avrebbe desunto l’esistenza del suo (postulato) potere alla stregua di una considerazione del tutto priva di base normativa, soggettiva e non condivisibile, secondo la quale, anche in difetto di una disciplina di tutela paesaggistica – come tipicamente e tassativamente indicata dal comma 1 dello stesso art. 146 cit. – il suo parere sarebbe comunque giustificato dalla natura “pertinenziale” degli interventi oggetto della valutazione, anche se estranei alla fascia costiera (unico bene paesaggistico tutelato afferente al progetto de quo );

- sempre l’Organo tutorio statale avrebbe erroneamente richiamato gli “ obiettivi generali del PPTR ”;

- sarebbe stato trascurato il fatto che, almeno ad avviso della ricorrente, lo stesso PPTR non esclude affatto – anche nelle zone rurali sottoposte a tutela paesaggistica e comunque qualificate dalla presenza di costruzioni in pietra a secco, quindi in zone di maggiore pregio rispetto a quella in scrutinio – la realizzazione delle piscine;

- il provvedimento della Soprintendenza avrebbe comunque omesso – o in ogni caso non adeguatamente preso in considerazione – la necessaria, puntuale valutazione del contesto in cui l’intervento si inserisce e delle misure di mitigazione previste nella relazione tecnica paesaggistica, così venendo meno all’onere di rendere un “parere costruttivo” in luogo di una valutazione tranciante;

- oltretutto, è comunque mancata la comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10- bis della l. n. 241/1990.

2. Si è costituito in giudizio il Comune di Bari, rappresentando come per l’Ente civico fosse necessario allinearsi al parere obbligatorio e vincolante della Soprintendenza, atteso che lo strumento urbanistico non si è adeguato alle prescrizioni d’uso dei beni paesaggistici tutelati.

Ha poi evidenziato come, nel caso in esame, si verta in ambiti connotati da ampia discrezionalità tecnica e che, comunque, le linee guida del PPTR avrebbero natura vincolante, diversamente da quanto ritenuto dalla ricorrente. Sulla omessa comunicazione dei motivi ostativi ha dedotto che la competenza fosse della Soprintendenza.

3. La Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Provincia di TA (di seguito anche solo SABAP di BAT), costituitasi in giudizio per il tramite dell’Avvocatura distrettuale dello Stato, ha inteso porre in rilievo, innanzitutto, che: “(…) sebbene tale particella sia solo in parte vincolata, fa tuttavia parte di un unicum progettuale, il quale deve essere valutato nel suo insieme e non in modo atomistico.

In questa logica, la prevista realizzazione della piscina, seppur disposta al margine della zona vincolata della particella catastale oggetto di intervento, non risulta essere in linea con la salvaguardia del contesto tutelato, come ben specificato, nel merito e nell'ambito della sfera di discrezionalità tecnica della SABAP”.

È stato poi valorizzato il richiamo all’elaborato 4.4.3 del PPTR, concernente le “linee guida per il patto città campagna: riqualificazione delle periferie e delle aree agricole periurbane” , evidenziandosi come la realizzazione della piscina sia stata ritenuta dalla competente SABAP in contrasto con le finalità di contenimento e limitazione delle opere di edificazione e di urbanizzazione di cui al citato elaborato.

Nulla, poi, è stato dedotto sull’omissione procedimentale di cui al 10- bis della l. n. 241/1990.

4. Alla pubblica udienza del 7 ottobre 2025, in vista della quale le parti hanno proceduto allo scambio di ulteriori memorie e repliche per meglio argomentare le relative posizioni, la causa – previa discussione di rito – è stata trattenuta in decisione.

5. In punto di fatto, giova subito chiarire che non è qui in contestazione la circostanza che l’area in cui la ricorrente intende realizzare la piscina non faccia parte della fascia costiera “di rispetto” dei 300 metri, ai sensi dell’art.142 del d.lgs. n. 42/2004 e dell’art. 45 delle norme tecniche di attuazione (NTA) del PPTR. Non sfugge, infatti, al Collegio come dall’analisi del provvedimento gravato risulti pacificamente ammesso il fatto che gli interventi concernenti la realizzazione della piscina siano “localizzati al di fuori dell’area interessata dai territori costieri” ( cfr. provvedimento di autorizzazione paesaggistica -OMISSIS- del 21.6.2024 – pag. 3). A ulteriore conferma di tale acclarato presupposto fattuale, del resto, basti evidenziare come anche nelle deduzioni della difesa erariale si chiarisca, in via preliminare, che la “particella sia solo in parte vincolata” e che la piscina sia “disposta al margine della zona vincolata” ( cfr. pagg. 1 e 2 della relativa memoria difensiva depositata il 25.1.2025).

6. Ciò posto, si tratta quindi di accertare se il parere della SABAP di BAT, che assurge ad elemento ostativo unico – per come richiamato testualmente nel provvedimento del Comune – all’assentimento della realizzazione della piscina cui ambisce l’istante e che è stato considerato dall’Amministrazione civica come obbligatorio e vincolante, sia stato legittimamente adottato, ovvero se l’atto sia viziato per violazione di legge ed eccesso di potere, come dedotto dalla difesa della ricorrente, con ogni conseguente effetto caducante sul diniego finale qui gravato.

6.1. Al riguardo, principiando da una breve analisi della normativa di riferimento, occorre rammentare innanzitutto che l’art. 142, comma 1, del d.lgs. n. 42/2004 (codice dei beni culturali e del paesaggio) sottopone a tutela, in quanto di interesse paesaggistico, tra l’altro e per quanto qui rileva, “i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sul mare”. Inoltre, a mente dell’art. 146 del medesimo codice, i proprietari, i possessori o i detentori a qualsiasi titolo di immobili e aree tutelati dalla legge non possono distruggerli né modificarli e hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il “progetto degli interventi” che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione ( cfr. art. 146, comma 2, del d.lgs. n. 42/2004). Poi, sempre a norma dell’articolo da ultimo citato, in particolare al comma 5, si prevede che sull'istanza di autorizzazione paesaggistica deve essere acquisito il parere vincolante del Soprintendente ma – si badi bene – “in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla legge o in base alla legge, ai sensi del comma 1”.

6.2. Nel caso di specie, il progetto, considerato nel suo complesso e per come presentato dalla ricorrente, reca la peculiarità per cui taluni interventi riguardano immobili e/o aree sottoposte a tutela in quanto ricomprese nella predetta “fascia costiera” mentre altri, ossia la realizzazione della piscina interrata e delle opere annesse, riguardano un’area esterna al vincolo paesaggistico ( “territori costieri” ). L’Ente tutorio ha fornito il proprio contributo tecnico-istruttorio, ai sensi dell’art. 146, comma 8, dunque “limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso” , confermando talune prescrizioni già espresse dalla Commissione locale per il paesaggio, per gli interventi su immobili o su aree tutelate, e indicandone altre sempre rispetto agli interventi assentiti e ricadenti nella fascia dei 300 metri dalla costa. La Soprintendenza ha poi ritenuto “ particolarmente critica” la realizzazione della piscina interrata, atteso che essa, seppur localizzata al di fuori dell’area interessata dai territori costieri, ‹‹per tipologia e dimensioni andrebbe ad inserire nel contesto tutelato un elemento estraneo e ben lontano dalla auspicata valorizzazione dei paesaggi e delle figure territoriali di lunga durata e della struttura estetico-percettiva dei paesaggi della Puglia, obiettivo anch’esso esplicitato tra gli obiettivi generali del PPTR e quelli specifici riportati nel già citato elaborato 4.4.3: “Linee Guida per il patto città campagna: riqualificazione delle periferie e delle aree agricole periurbane”››.

6.3. Orbene, è del tutto evidente come il parere della Soprintendenza sia stato reso (anche) in relazione ad interventi che – diversamente da quanto prevede l’art. 146, comma 5, del d.lgs. n. 42/2004, sopra testualmente citato – non sono da eseguirsi su aree sottoposte a tutela dalla legge o in base alla legge, come peraltro hanno pacificamente ammesso le stesse Amministrazioni resistenti in fase procedimentale, oltre che le relative difese in sede processuale. Al riguardo, pur potendosi valorizzare, in via generale, una ragionevole valutazione unitaria del progetto, anche tenuto conto del dato letterale di cui all’art. 146, comma 2, del d.lgs. n. 42/2004 (norma che fa riferimento, per l’appunto, al “progetto degli interventi” alludendo così ad una valutazione complessiva), ciò non potrebbe comunque comportare – se non mediante un diretto contrasto col principio di legalità dell’azione e di tipicità dei provvedimenti amministrativi – una censura totale anche della parte di progetto che riguardi aree esterne alla tutela del paesaggio.

6.4. A tale preliminare sviamento dalle attribuzioni di potere predeterminate a livello legislativo, si aggiungono poi ulteriori profili di illegittimità nella misura in cui la Soprintendenza ha prescritto – rispetto alla medesima area non vincolata e al medesimo intervento, ossia l’impianto della piscina interrata – di evitare “del tutto il previsto inserimento di elementi del tutto avulsi dal contesto tutelato” , così integrando anche un palese deficit istruttorio e motivazionale: infatti, al di là di formule di stile utilizzate e del generico rinvio al “citato” (invero mai esplicitato) elaborato 4.4.3 del PPTR, l’Amministrazione non dà minimamente conto delle ragioni concrete di contrasto tra la realizzazione della piscina interrata e la “struttura estetico-percettiva della Puglia”, né di (eventuali) contenuti specifici ricavabili dalle “linee guida per il patto città campagna” di cui al predetto elaborato 4.4.3 del PPTR. Soltanto in sede processuale e mediante le deduzioni della Avvocatura erariale, quindi tardivamente rispetto all’assolvimento dell’onere motivazionale di cui all’art. 3 della l. n. 241/1990, sono stati esternati quei parametri urbanistici riportati nel citato elaborato annesso alla pianificazione paesaggistica, i quali – peraltro – non sembrano neppure così chiaramente ostativi alla realizzazione dell’intervento edilizio ambìto, come ritenuto nella memoria erariale. In ogni caso, è certamente mancata una qualsivoglia valutazione tecnica e puntuale sull’impianto in questione, rispetto al quale non risulta alcun approfondimento in termini di dimensioni, volumi, profondità nonché di altri aspetti strutturali ed edilizi potenzialmente impattanti sul bene paesaggistico; di conseguenza, come puntualmente osservato dalla difesa attorea, non sono state neppure prese in considerazione misure specifiche di mitigazione per l’intervento proposto, come invece accaduto in ordine agli interventi relativi all’area vincolata.

6.5. Sotto tale aspetto, non può farsi a meno di cogliere anche profili di contraddittorietà dell’azione amministrativa sulla valutazione di compatibilità paesaggistica, atteso che, da una parte, vi è stato un favorevole apprezzamento (seppur con talune prescrizioni) delle opere programmate nella fascia costiera, mentre, dall’altro lato, si è pervenuti ad una valutazione negativa rispetto alla realizzazione della piscina ricadente, tuttavia, in area esterna alla “fascia costiera”; il tutto senza alcuna concreta e manifesta motivazione di contrasto con specifici valori paesaggistici.

6.6. Dunque, ricorrono plurimi indici sintomatici dell’eccesso di potere perpetrato dall’Amministrazione tutoria con il parere ex art. 146, comma 8, del d.lgs. n. 42/2004, di cui alla nota prot. -OMISSIS-del 21.6.2024, poi testualmente inglobato nell’autorizzazione paesaggistica qui gravata, la quale ne subisce – in via derivata – le inevitabili conseguenze sul piano degli effetti giuridici. Deve infatti rilevarsi che il Comune di Bari, pur non avendo condotto, mediante la Commissione locale per il paesaggio, alcuna indagine in ordine alla realizzazione della piscina (avendo verosimilmente valorizzato la circostanza per la quale il progetto d’impianto risulta ubicato, come detto più volte, in area esterna alla fascia costiera di 300 metri) e pur non avendo – di conseguenza – rilevato alcun motivo ostativo alla realizzazione del progetto relativamente a tale opera, ha espressamente dato atto nel provvedimento che il parere della Soprintendenza “assume natura obbligatoria e vincolante” , limitandosi a riportarne fedelmente il contenuto nel provvedimento adottato. Da tale angolo prospettico, è fin troppo agevole rilevare come il contributo istruttorio della Soprintendenza vada quindi qualificato come presupposto giuridico-fattuale unico a sostegno del diniego parziale adottato e che, pertanto, una volta accertata l’illegittimità del predetto contributo, si determina un effetto caducatorio immediato e diretto, in parte qua , anche sull’atto finale, atteso il nesso di pregiudizialità logico-giuridica intercorrente tra il parere dell’Amministrazione statale tutoria e l’autorizzazione paesaggistica adottata dal Comune resistente.

7. In conclusione, si rivelano fondate le censure proposte, sotto il profilo dell’eccesso di potere, avverso il parere della Soprintendenza prot. -OMISSIS- del 21.6.2024, ciò comportando la conseguente illegittimità derivata in parte qua dell’autorizzazione paesaggistica -OMISSIS- del 21.6.2024. Resta, invece, logicamente assorbito il vizio dedotto circa la mancata comunicazione dei motivi ostativi. Il ricorso va quindi accolto e, per l’effetto, il provvedimento gravato annullato limitatamente al parziale diniego in esso contenuto ( cfr. punto 9 dell’autorizzazione paesaggistica del Comune di Bari -OMISSIS- del 21.6.2024), con specifico riferimento alla realizzazione, nell’ambito dell’intervento edilizio per cui è causa, della piscina interrata e delle opere annesse.

Le spese seguono la soccombenza, nei confronti della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Città Metropolitana di Bari, e sono liquidate come da dispositivo; si ritengono, invece, sussistenti i presupposti per disporne la compensazione rispetto al Comune di Bari, avuto riguardo alla fase procedimentale nonché al contenuto motivo e dispositivo del provvedimento per cui è causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla in parte qua il provvedimento impugnato, nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la Città Metropolitana di Bari al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese di lite, liquidate in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, e alla rifusione del contributo unificato ove effettivamente versato; compensa le spese rispetto al Comune di Bari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2025, con l'intervento dei magistrati:

MA GG, Presidente

Carlo Dibello, Consigliere

LO ES, Referendario, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
LO ES	MA GG

IL SEGRETARIO