Pubblicato il 11/12/2025

N. 02010/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03129/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la SC

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3129 del 2025, proposto da
TE NI, TO TA AR NI e ZI NI, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Iacomini e Anna Lipponi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Borgo a Mozzano, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gian Paolo Dami, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della GI SC, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Arianna Paoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Firenze, piazza Unità Italiana 1;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
“Fabio e RI” di IA RI & C. S.n.c., rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Iacopetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

i) dell’ordinanza n. 215/2025 di demolizione opere abusive su suoli di proprietà della Stato e ripristino dei luoghi (art. 210 L.RT. 65/2014 del 10.11.2014 – Art. 35 D.P.R. 380 del 06.06.2001), notificato a mezzo Vigili Urbani, Polizia Locale in data 3 settembre 2025, a firma del Responsabile del Servizio Pianificazione Urbanistica SUE – SUAP del Comune di Borgo a Mozzano;

ii) della successiva nota del 10 ottobre 2025 di rigetto dell’istanza di riesame e di annullamento in autotutela dell’ordinanza n. 215/2025;

iii) nonché di ogni altro atto antecedente, presupposto, consequenziale o, comunque, connesso, ancorché non noto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Borgo a Mozzano e della GI SC;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 il dott. ID LE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza indicata in epigrafe con cui il Comune di Borgo a Mozzano ha ingiunto la demolizione di un fabbricato in loro proprietà, in parte adibito a bar – ristorante e in parte a civile abitazione.

In particolare, il corpo di fabbrica principale occupa per una superficie di mq 150 l’area demaniale del torrente Celetra, mentre, per una porzione pari a mq 30, esso ricopre l’area degli argini torrentizi comunque sottoposti a vincolo di inedificabilità, ai sensi dell’art. 96, lett. f), del R.D. n. 523/1904.

Il predetto fabbricato è stato legittimamente edificato sulla base dell’atto di concessione demaniale del 1962, rilasciata dal Ministero dei Lavori Pubblici, e sulla base dei titoli edilizi a loro volta rilasciati dal Comune resistente ed elencati nella stessa ordinanza di demolizione.

Sennonché, con D.D. del 23 giugno 2022, n. 12409, la GI SC (nel frattempo divenuta ente proprietario) ha respinto l’istanza di rinnovo della concessione demaniale presentata dai ricorrenti (quali aventi causa, iure hereditario , dell’originario titolare).

In particolare, con il predetto atto, l’Ente proprietario ha denegato il rinnovo del provvedimento concessorio e, al contempo, ha assegnato ai ricorrenti il termine di 120 giorni per presentare un piano di ripristino dell’area demaniale, che avrebbe dovuto essere sottoposto a verifica della stessa GI, ai sensi dell’art. 93 del RD n. 523/1904.

A seguito del contenzioso svoltosi innanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche e alla Corte di Cassazione, il predetto diniego di rinnovo è divenuto definitivo, in ragione del giudicato formatosi sulla sentenza del TSAP del 3 ottobre 2023, n. 154 di reiezione del ricorso proposto per l’annullamento del prefato diniego.

In ragione di ciò, e in difetto della presentazione del piano di ripristino alla GI, il Comune di Borgo a Mozzano ha ingiunto la demolizione del fabbricato, ai sensi dell’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 210 della LRT n. 65/2014, assumendone la “ illegittimità sopravvenuta ”.

2. Con i motivi di ricorso, parte ricorrente ha censurato il provvedimento di ripristino impugnato per incompetenza e sviamento, sul rilievo che il Comune non avrebbe potuto utilizzare il potere previsto dall’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 (e dal corrispondente art. 210 della LRT n. 65/2014, sostanzialmente riproduttivo del citato art. 35), in quanto la predetta disposizione sanzionerebbe con la misura ripristinatoria in via esclusiva l’esecuzione sine titulo di opere edilizie sui beni demaniali, mentre, nel caso di specie, il manufatto è stato legittimamente edificato.

3. Si sono costituite in giudizio la GI SC e il Comune di Borgo a Mozzano.

3.1 In via preliminare, la GI SC ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo, a suo avviso, la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.

3.2 Nel merito, gli enti resistenti hanno concluso per il rigetto del ricorso.

4. In data 28 novembre 2025, la ditta “fabio e RI” di IA RI & C. s.n.c., nella qualità di conduttrice della porzione di fabbricato adibita a bar – ristorante, ha dispiegato intervento ad adiuvandum .

5. Alla camera di consiglio del 3 dicembre le parti resistenti hanno eccepito l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum , perché non notificato alla GI SC e perché notificato al Comune presso la sede reale e non presso il procuratore costituito ai sensi dell’art. 170 c.p.c.; inoltre esse hanno rilevato che l’interventore, in quanto titolare di un interesse autonomo all’annullamento del provvedimento impugnato, avrebbe dovuto impugnarlo nei termini e, in ogni caso, l’intervento ad adiuvandum adesivo dipendente proposto da un cointeressato sarebbe inammissibile.

5.1 All’esito della discussione, la causa è stata posta in decisione previo avviso alle parti circa la possibile definizione della lite con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a..

6. In via preliminare, il Collegio ritiene che la controversia appartenga alla giurisdizione del giudice amministrativo.

6.1 Sul punto, Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno affermato che: “ L'art. 143, comma 1 lett. a), r.d. n.1775 del 1933 stabilisce che appartengono alla cognizione diretta del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti presi dall'Amministrazione " in materia di acque pubbliche ". In mancanza di ulteriori precisazione del testo normativo, si è formato un orientamento consolidato nella giurisprudenza di queste Sezioni unite secondo cui devono ritenersi devoluti alla cognizione di tale Tribunale tutti i ricorsi avverso i provvedimenti che concorrono, in concreto, a disciplinare le modalità di utilizzazione di quell'acqua, onde in tale ambito vanno ricompresi anche i ricorsi avverso i provvedimenti che, pur costituendo esercizio di un potere non strettamente attinente alla materia delle acque e inerendo a interessi più generali e diversi ed eventualmente connessi rispetto agli interessi specifici relativi alla demanialità delle acque o ai rapporti concessori di beni del demanio idrico, riguardino comunque l'utilizzazione di detto demanio, così incidendo in maniera diretta ed immediata sul regime delle acque; per converso, sono escluse dalla giurisdizione di detto Tribunale le controversie aventi ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, le quali non richiedono le competenze giuridiche e tecniche, ritenute dal legislatore necessarie - attraverso la configurazione di uno speciale organo giurisdizionale, nella particolare composizione richiesta - per la soluzione dei problemi posti dalla gestione delle acque pubbliche (così, Cass. S.U. n. 2710 del 2020; Cass. S.U. n. 18977 del 2017; Cass. S.U. n. 21593 del 2013; Cass. S.U. n. 24154 del 2013; Cass. S.U. n. 8509 del 2009; Cass. S.U. n. 23070 del 2006; Cass. S.U. n. 14095 del 2005). Appartengono, quindi, alla giurisdizione del complesso TAR - Consiglio di Stato le controversie concernenti atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche, in cui rileva esclusivamente l'interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative volte all'affidamento di concessioni o di appalti di opere relative a tali acque (Cass. S.U. n. 21593 del 2013; Cass. S.U. n. 9149 del 2009; Cass. S.U. n. 10845 del 2009), oppure alla organizzazione, da parte delle Autorità competenti, del servizio idrico (Cass. S.U. n. 18639 del 2022) o ancora in caso di prevalenza in concreto, nel provvedimento impugnato, della tutela di interessi pubblicistici diversi, di tipo ambientale, urbanistico o di gestione del territorio, rispetto a quelli coinvolti dal regime delle acque pubbliche (Cass. S.U. n. 2710 del 2020; Cass. S.U. n. 18976 del 2017). In particolare, si è specificato che ricorre la giurisdizione di legittimità del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche quando l'atto impugnato, anche se emesso da organi amministrativi diversi da quelli istituzionalmente preposti alla cura del settore delle acque pubbliche, finisca tuttavia con l'incidere immediatamente - e non soltanto in via occasionale - sull'uso delle medesime acque pubbliche, se ed in quanto interferisca con i provvedimenti relativi a tale uso (Cass. S.U. n. 8776 del 2023; Cass. S.U. n. 2155 del 2021; Cass. S.U. n. 15105 del 2018; Cass. S.U. n. 24154 del 2013), concorrendo in concreto a disciplinare direttamente " la gestione, l'esercizio delle opere idrauliche, i rapporti con i concessionari o a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all'esercizio ed alla realizzazione delle opere stesse od a stabilire o modificare la localizzazione di esse e, infine, ad influire sulla loro realizzazione mediante sospensione o revoca dei relativi provvedimenti " (Cass. S.U. n. 19293 del 2005). (Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, ordinanza del 14 febbraio 2024, n. 4061).

In applicazione delle prefate coordinate ermeneutiche, deve rilevarsi che il petitum sostanziale veicolato con il ricorso in scrutinio presenta un legame solo occasionale con il regime delle acque pubbliche, atteso che il Comune resistente ha esercitato il potere di vigilanza in materia urbanistico edilizia ad esso assegnato dal d.P.R. n. 380/2001, in quanto tale ricadente nell’alveo della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), del c.p.a., senza che possa assumere rilievo, ai fini della determinazione del giudice avente giurisdizione, la mera circostanza di fatto che esso abbia esercitato il predetto potere compulsato dall’ente proprietario, id est dalla GI SC.

6.2 In conclusione sul punto, va pertanto affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.

7. Quanto alle eccezioni di inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum sollevate dalle parti resistenti esse sono fondate nei sensi e nei limiti di seguito precisati.

7.1 In particolare, è fondata l’eccezione di inammissibilità dell’atto di intervento ad adiuvandum per mancata notifica dell’atto di intervento alla GI SC.

7.1.1 Premette il Collegio che l’intervento dispiegato dalla ditta conduttrice va qualificato come intervento litisconsortile che, secondo la giurisprudenza della Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, è ammissibile nell’ambito dei giudizi impugnatori nella misura in cui non sia elusivo dei termini decadenziali per l’esercizio dell’azione di annullamento ( cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza non definitiva del 29 ottobre 2024, n. 15).

Nella delineata prospettiva, il Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare che: “ La legittimazione attiva del detentore qualificato a proporre ricorso avverso un provvedimento di demolizione del bene di cui ha la disponibilità giuridica e materiale, formalmente indirizzato al solo titolare del diritto reale o della concessione d’uso del bene stesso, va affermata con certezza, sia in considerazione delle regole generali del giudizio amministrativo, sia con riferimento alla disciplina specifica riferita alla vigilanza edilizia ed urbanistica. … Tale soggetto vanta una posizione qualificata, nella misura in cui invoca l’osservanza di regole preordinate alla protezione (anche) della sua sfera giuridica. Ciò avviene quando, nel contesto di attività economiche e sociali regolate dal diritto pubblico, l’Amministrazione assume decisioni che incidono, allo stesso tempo, sia sull’interesse di chi chiede il permesso di intraprendere o perseguire una certa attività, sia in ordine agli altri interessi contrapposti presi in considerazione dal medesimo assetto regolativo.

Al fine di selezionare coloro che possono ritenersi individualmente incisi dall'esercizio illegittimo del potere - e, per questo, siano titolari di una posizione anche differenziata, oltre che qualificata - la giurisprudenza ha elaborato il criterio dell'attitudine lesiva dell’atto, in virtù del quale l'istante deve allegare e dimostrare il pregiudizio personale, e non meramente ‘organico' o ‘collettivo', che abbia subito o rischi di subire a causa dell'iniziativa altrui (da ultimo Cons. St. 10589/2023). ” (Consiglio di Stato, VII Sezione, sentenza del 19 febbraio 2024, n. 1653).

Inoltre, deve anche rilevarsi che l’interventrice, in quanto detentrice qualificata dell’immobile, assume la qualità di destinataria dell’ordine demolitorio, così come affermato dalla condivisibile giurisprudenza, che ha precisato che: “ L'art. 35 del d.P.R. n. 380/2001, nella parte in cui prevede che l'ordine di demolizione, nel caso di interventi abusivi eseguiti su suoli del demanio o del patrimonio dello stato, debba essere rivolto al "responsabile" dell'abuso, deve essere letto come norma che ricomprende non solo i soggetti a cui è addebitabile la realizzazione dell'opera sine titulo, ma anche coloro che, non rimuovendola, contribuiscono di fatto a farla indebitamente permanere sul suolo pubblico. Il sintagma "responsabile dell'abuso", contenuto in numerose norme del d.P.R. n. 380 del 2001 ai fini delle sanzioni edilizie, è riferibile a più categorie di soggetti (persone fisiche o giuridiche), per tale dovendo intendersi lo stesso esecutore materiale ovvero chi abbia la disponibilità del bene, al momento dell'emissione della misura repressiva, ivi compresi, evidentemente, concessionari o conduttori dell'area interessata, fatte salve le eventuali azioni di rivalsa di questi ultimi - oltre che dei proprietari - nei confronti degli esecutori materiali delle opere, sulla base dei rapporti interni intercorsi. ” ( ex multis , Tar Napoli, III Sezione, sentenza del 14 ottobre 2025, n. 6730).

7.1.2 Sulla base di quanto precede, l’interventrice avrebbe dovuto notificare l’atto di intervento litisconsortile tanto al Comune di Borgo a Mozzano, quale “ pubblica amministrazione che ha emesso l’atto ”, quanto alla GI SC, che è controinteressato in senso tecnico nel presente giudizio, in quanto ente proprietario dell’area demaniale su cui insiste il bene oggetto dell’ordine demolitorio e in quanto, in tale qualità, essa è stata espressamente indicata nel contesto documentale del provvedimento impugnato.

In altre parole, l’interventrice, in quanto cointeressata all’annullamento dell’ingiunzione demolitoria, avrebbe dovuto notificare l’atto di intervento a tutti i soggetti necessari del processo, così come individuati dal combinato disposto di cui agli art. 41 e 50 del c.p.a., pena l’inammissibilità del dispiegato intervento per elusione dei termini decadenziali di impugnativa, ai sensi dell’art. 28, comma 2, c.p.a..

7.2 In conclusione, l’intervento ad adiuvandum va dichiarato inammissibile.

8. Nel merito, è fondata la censura di incompetenza formulata con il ricorso introduttivo, con assorbimento degli ulteriori motivi di ricorso, atteso che il loro scrutinio potrebbe comportare l’esercizio del sindacato giurisdizionale su poteri non ancora esercitati dall’amministrazione competente, in violazione del principio di separazione dei poteri scolpito dall’art. 34, comma 2, c.p.a. ( cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, n. 5/2015).

In detta prospettiva, deve rilevarsi che l’art. 35 del d.P.R. d.P.R. n. 380/2001 tipizza il potere comunale di ingiungere la demolizione di opere abusivamente realizzate su beni demaniali.

Tuttavia, nel caso di specie, si tratta pacificamente di un fabbricato legittimamente edificato, per il quale non può discorrersi di una abusività “ sopravvenuta ”, ma della necessità di procedere alla restituzione del bene demaniale all’ente proprietario ad oggi occupato sine titulo dai ricorrenti, previa rimozione delle opere su di esso insistenti e non più compatibili con il venir meno dell’uso eccezionale dello stesso bene conseguente al mancato rinnovo della concessione demaniale.

In detto contesto, il Comune non ha il potere di ingiungere la demolizione del fabbricato ai sensi della normativa urbanistico edilizia, così come precisato dalla Sezione, che, in un caso sovrapponibile a quello in esame ha statuito nei seguenti termini: “ La giurisprudenza ha infatti chiarito che la funzione di vigilanza edilizia e quella di tutela del demanio costituiscono poteri distinti legati a presupposti del tutto diversi, con la conseguenza che l’eventuale venire meno della concessione demaniale non comporta ipso jure la illegittimità delle opere che ne erano oggetto anche dal punto di vista edilizio qualora le stesse risultino legittimate da permesso di costruire o scia (T.A.R. Latina, sez. II, 28/03/2024, n.248). ” (Tar SC, III Sezione, sentenza del 1 aprile 2025, n. 618).

9. In definitiva, il ricorso è fondato e nei predetti sensi va accolto.

10. La particolarità della vicenda contenziosa in esame costituisce giusto motivo per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la SC (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza di demolizione impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO RI CC, Presidente

Stefania Caporali, Referendario

ID LE, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ID LE	TO RI CC

IL SEGRETARIO