Pubblicato il 03/03/2026

N. 00452/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00037/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 37 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
LI & SO s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Zunarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Santo Stefano n. 43;

contro

Autorità Portuale Regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Arianna Paoletti dell’Avvocatura regionale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Firenze, piazza Unità Italiana n. 1;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- della licenza suppletiva n. 22 Registro concessioni anno 2023, Rep. n. 439, del 23/10/2023 rilasciata dall'Autorità Portuale Regionale – Regione Toscana, nella parte in cui prevede che “ La presente concessione … mantiene comunque efficacia fino alla data prevista dalle vigenti norme ”;

- della Deliberazione n. 4 del 9 agosto 2023 del Comitato Portuale del Porto di Porto Santo Stefano;

- nonché, di tutti gli atti e provvedimenti connessi, presupposti, o conseguenti, anche ove non noti al momento della notifica del ricorso introduttivo.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da LI & SO s.n.c. l’ 11/3/2024 :

- del Decreto del Commissario dell'Autorità Portuale Regionale – Toscana n. 82 del 29/12/2023, nella parte in cui decreta: “ 3) di disporre che l'applicazione della rideterminazione della scadenza delle concessioni demaniali a carattere turistico ricreativo e sportivo non oltre il 31/12/2024 è onere dell'Autorità portuale regionale che provvederà alla notifica ai concessionari, degli ambiti portuali di Viareggio, Porto Santo Stefano con le eventuali e ulteriori procedure amministrative se necessarie; (…)5) di stabilire che, in conformità a quanto disposto dal comma 3 dell'art. 3 L. n. 118/2022 e ulteriormente confermato nelle Delibere dei Comitati portuali sopra citate, l'occupazione delle aree demaniali da parte dei concessionari resta comunque legittima, anche in relazione all'art. 1161 del Codice della Navigazione, fino alla data della conclusione della procedura di evidenza pubblica e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 ”;

- della comunicazione dell'Autorità Portuale Regionale – Regione Toscana Protocollo n.0000515/2024 del 01-02-2024, trasmessa in data 5 febbraio 2024, nella parte in cui comunica che “(…) l'occupazione delle aree demaniali da parte di codesta società resta comunque legittima, anche in relazione all'art. 1161 del Codice della Navigazione, fino alla data della conclusione della procedura di evidenza pubblica e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 ”;

-e per quanto occorrer possa, della deliberazione del Comitato portuale del porto di Porto S. Stefano, n. 9 del 28/12/2023, come richiamata nel Decreto del Commissario dell'Autorità Portuale Regionale – Toscana n. 82 del 29/12/2023;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’ Autorità Portuale Regionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il dott. OL CI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente LI & SO s.n.c. è titolare della concessione demaniale marittima n. 21/2006, avente lo scopo di mantenere un punto di ormeggio per unità da diporto nel Comune di Monte Argentario.

La suddetta concessione è stata inizialmente oggetto di proroga ex lege , ai sensi dell’art. 1, commi 682 e 683, della Legge n. 145/2018, da parte dell’Autorità portuale regionale, sino al 31 dicembre 2033, come da attestazione posta in calce al titolo registrato.

Successivamente, a seguito delle modifiche della legislazione statale in materia, l’Autorità portuale, nel rilasciare, in data 23 ottobre 2023, la licenza suppletiva n. 22 del 2023, ha comunicato alla società che “ La presente concessione … mantiene comunque efficacia fino alla data prevista dalle vigenti norme ”.

Con ricorso notificato in data 22 dicembre 2023 e ritualmente depositato, la società LI & SO ha impugnato la suddetta licenza suppletiva n. 22 del 2023, rilasciata dall’Autorità portuale regionale, nella parte in cui prevede appunto che “ La presente concessione … mantiene comunque efficacia fino alla data prevista dalle vigenti norme ”, senza quindi che - secondo la ricorrente - si fosse tenuta in considerazione la vigenza della precedente proroga sino al 31 dicembre 2033.

Il ricorso è affidato a due motivi.

Con un primo motivo la società LI & SO ha contestato la mancata considerazione della precedente proroga al 31 dicembre 2033, così come legittimamente concessa dalla medesima Autorità portuale, secondo la ricorrente, sulla base anche dell’insussistenza della scarsità della risorsa naturale oggetto della concessione e dunque della mancanza dei presupposti per l’applicazione alla fattispecie della Direttiva n. 2006/123 (c.d. Direttiva Bolkestein), con ciò ponendosi dunque l’Autorità asseritamente in linea con quanto poi chiarito dalla sentenza della Corte di Giustizia UE del 20 aprile 2023 nella causa C-348/2022 ( Comune di Ginosa ).

Con il secondo motivo la società ricorrente lamenta una violazione procedimentale perché l’Autorità, a suo dire, prima di ridurre la durata della concessione, avrebbe dovuto adottare un provvedimento di annullamento d’ufficio del proprio precedente atto, nei termini di cui all’art. 21 nonies della l. 241/1990; lamenta inoltre la violazione del legittimo affidamento.

Si è costituita l’Autorità portuale regionale con il patrocinio dell’Avvocatura regionale della Toscana, contestando la fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Con un ricorso per motivi aggiunti depositato l’11 marzo 2024, la ricorrente ha impugnato, per gli stessi motivi, il decreto del Commissario dell’Autorità portuale regionale - Toscana n. 82 del 29 dicembre 2023, nella parte in cui decreta la scadenza delle concessioni demaniali a carattere turistico ricreativo e sportivo al 31 dicembre 2024, nonché la conseguente comunicazione dell’Autorità portuale regionale del 1° febbraio 2024, nella parte in cui comunica che “(…) l’occupazione delle aree demaniali da parte di codesta società resta comunque legittima, anche in relazione all’art. 1161 del Codice della Navigazione, fino alla data della conclusione della procedura di evidenza pubblica e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 ”.

All’udienza del 26 febbraio 2026, all’esito della discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso principale e i motivi aggiunti sono palesemente infondati, non essendo innanzitutto condivisibile la tesi di partenza per cui la proroga al 31 dicembre 2033 della concessione in oggetto abbia configurato un vero e proprio rinnovo della concessione demaniale.

Infatti, la concessione in esame è stata prorogata al 2033, in forza della n. 145 del 2018, con l’apposizione di un semplice timbro da parte dell’Autorità portuale regionale; non vi è stato dunque alcun rinnovo della concessione, né alcuna nuova valutazione degli interessi e men che meno vi è stata alcuna valutazione circa la scarsità/non scarsità della risorsa, valutazione che peraltro spetterebbe semmai al legislatore nazionale e non alla singola autorità amministrativa.

Si è trattato invece di un mero atto ricognitivo di una normativa statale che aveva natura di legge-provvedimento, atto consistito appunto nella mera apposizione alla medesima concessione del timbro di proroga ex lege , come correttamente sostenuto dall’Avvocatura regionale.

2. Le questioni, di cui al secondo motivo, della asserita perdurante vigenza dell’atto di proroga al 2033 e della necessità di un previo atto di autotutela sono risolte di conseguenza.

Come è noto, infatti, la suddetta proroga legislativa è stata successivamente dichiarata contraria al diritto eurounionale e abrogata con la successiva legislazione statale e pertanto nessun atto di revoca o annullamento d’ufficio era necessario, essendosi l’Autorità portuale correttamente limitata, con gli atti impugnati con il ricorso principale e i motivi aggiunti, a prendere nuovamente atto della legislazione sopravvenuta.

Non si rendeva perciò necessario alcun atto di autotutela.

Il Consiglio di Stato, già nelle note A.P. n. 17/2021 e n. 18/2021, aveva del tutto condivisibilmente osservato che: “ Le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative (…) sono in contrasto con il diritto euro-unitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione.

Ancorché siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla p.a. (e anche nei casi in cui tali atti siano stati rilasciati in seguito a un giudicato favorevole o abbiamo comunque formato oggetto di un giudicato favorevole) deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo gli attuali concessionari. Non vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della p.a. in quanto l’effetto di cui si discute è direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata. La non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla p.a. o l’esistenza di un giudicato ”.

3. Successivamente è intervenuto il legislatore che ha sostanzialmente ratificato il contenuto delle decisioni delle Plenarie. In particolare, a norma dell’art. 3, comma 1, lett. a , della l. n. 118/2022, nella versione vigente ratione temporis (ossia all’epoca di adozione degli atti impugnati con il ricorso principale e i motivi aggiunti), « continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024 … se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della legge 30 dicembre 2018, n. 145, e del decreto legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126 … le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive, ivi comprese (…) quelle per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d'ormeggio ».

Alla luce del testo normativo sopra riportato è evidente che anche gli atti impugnati con il ricorso principale e i motivi aggiunti rappresentano nulla di più che la presa d’atto della volontà del legislatore, venendo stabilita, anche la nuova durata della concessione in oggetto, direttamente dalla legge.

4. Quanto infine all’asserita violazione del legittimo affidamento nel mantenimento della proroga al 2033, si osserva che per la giurisprudenza costante, la prassi di uno Stato membro non conforme alla normativa eurounitaria non può ingenerare un legittimo affidamento nell’operatore economico che benefici della situazione così creatasi (cfr. T.a.r. Toscana, IV sez., 5 dicembre 2025, n. 1978; Corte di Giustizia UE, 26 aprile 1988 in C-316/86, “ Hauptzollamt ”; id., 16 novembre 1983, in C-188/82, “ Thyssen ”; id., 15 dicembre 1982, in C-5/82, “ Maizena ”).

5. I motivi di ricorso, ribaditi anche con il ricorso per motivi aggiunti, sono dunque da ritenersi infondati per le sopra esposte ragioni.

6. Nelle memorie conclusive la ricorrente sostiene che la direttiva Bolkestein non troverebbe applicazione nei confronti della concessione in esame che ha ad oggetto specchi d’acqua da destinare a nautica da diporto e/o punti di ormeggio, e che ciò troverebbe conferma anche nel d.l. n. 131 del 2024 che ha modificato l’art. 3 della legge 118/2022 espungendo qualsiasi riferimento alle concessioni per la realizzazione e gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto.

Pur volendo includere tali contestazioni nella materia del contendere sebbene non abbiano formato oggetto di specifici motivi di ricorso, si ritiene che le stesse siano infondate.

6.1. Infatti, la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 17/2021 ha chiarito che tutte le concessioni demaniali marittime a fini turistici (le quali includono anche le concessioni di specchi d’acqua per l’installazione di pontili da destinare alla nautica da diporto) devono essere affidate tramite procedura concorrenziale.

Anche la Corte di Giustizia europea nella causa C-348/2022, riferendosi all’ampio genus delle concessioni di occupazione di demanio marittimo - e quindi anche quella oggetto di causa - ha ritenuto applicabile l’articolo 12 della direttiva Bolkestein : “ Quanto all’articolo 12, paragrafo 2, di tale direttiva, esso dispone in particolare che un’autorizzazione, quale una concessione di occupazione del demanio marittimo, sia rilasciata per una durata limitata adeguata e non possa prevedere la procedura di rinnovo automatico. Tale disposizione ha effetto diretto in quanto vieta, in termini inequivocabili, agli Stati membri, senza che questi ultimi dispongano di un qualsivoglia margine di discrezionalità o possano subordinare tale divieto a una qualsivoglia condizione e senza che sia necessaria l’adozione di un atto dell’Unione o degli Stati membri, di prevedere proroghe automatiche e generalizzate di siffatte concessioni ”.

È allora evidente che il provvedimento che riserva in via esclusiva un’area demaniale (marittima, lacuale o fluviale) ad un operatore economico, consentendo a quest’ultimo di utilizzarlo come asset aziendale e di svolgere, grazie ad esso, un’attività d’impresa, va considerato, nell’ottica della direttiva 2006/123, un’autorizzazione di servizi contingentata e, come tale, da sottoporre alla procedura di gara.

6.2. In particolare poi, la medesima A.P. sopra citata ha osservato che l’art. 12 della direttiva 2006/123, nella misura in cui pretende una procedura di gara trasparente ed imparziale per il rilascio di autorizzazioni in caso di scarsità delle risorse naturali, è norma volta a disciplinare il mercato interno in termini generali, applicandosi quindi a tutti i settori salvo quelli esclusi dall’ambito di applicabilità della medesima direttiva. In tale prospettiva, osserva l’A.P., deve essere letta la disposizione di cui all’art. 2 comma 2 della direttiva 2006/123, dove si stabilisce che la direttiva non si applica ai “ servizi nel settore dei trasporti, ivi compresi i servizi portuali ”, con la conseguente necessità, in sede di applicazione pratica della norma, di enucleare specificamente la nozione di “servizi portuali”, anche con riferimento al (diverso) concetto di porto (turistico) e all’oggetto della concessione demaniale.

A quest’ultimo riguardo, si deve ribadire l’infondatezza della tesi, sostenuta dal ricorrente nelle memorie conclusive e ripresa nella discussione orale, secondo cui, poiché la direttiva 2006/123 escluderebbe dal campo di applicazione della stessa i “servizi portuali”, allora ne rimarrebbe esclusa anche la concessione in oggetto.

Infatti, osserva il Collegio, nella nozione di “servizi portuali” non rientrano i “porti turistici” e le concessioni di specchi d’acqua, come è quella di cui si controverte, rilasciate per l’installazione di pontili per l’ormeggio di imbarcazioni da diporto. In base all’articolo 16 della legge 28 gennaio 1994 n. 84, infatti, i servizi portuali sono quelli riferiti alle operazioni dirette “ al carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito, il movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, svolti nell'ambito portuale ” . Si tratta all’evidenza di attività diverse da quelle per le quali è stata rilasciata la concessione in oggetto.

Peraltro, il Consiglio di Stato ha recentemente affermato che: “ la circostanza che l’affidamento di concessioni di specchi d’acqua per l’installazione di pontili galleggianti da utilizzare per l’ormeggio di imbarcazioni da diporto in transito non rientri nel campo di applicazione della Direttiva Concessioni n.23/2014/UE, non comporta che la Direttiva Bolkestein non trovi applicazione rispetto a tali attività ” (Cons. Stato, sez. VII, 23 ottobre 2025, n. 8236).

6.3. Anche il richiamo operato dal ricorrente al d.l. n. 131/2024 conv. con legge n. 166 del 14 novembre 2024 non offre alcun elemento a sostegno dell’asserita sottrazione all’applicabilità della direttiva Bolkestein alle concessioni di cui si controverte. Invero, la circostanza che il d.l. 131/2024, modificando l’art. 3 della l. 118/2022, abbia escluso la proroga al 30 settembre 2027 delle concessioni per le strutture dedicate alla nautica da diporto, non fa venir meno che dette concessioni debbano essere affidate nel rispetto della direttiva Bolkestein , e quindi secondo procedure ad evidenza pubblica coerenti con i principi nazionali ed europei (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 23 ottobre 2025, n. 8236).

7. Per le sopra esposte ragioni il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere respinti.

8. Le spese di lite, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Condanna la ricorrente a rimborsare le spese di lite all’amministrazione resistente, che si liquidano in complessivi € 3.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CC GI, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

OL CI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL CI	CC GI

IL SEGRETARIO