Pubblicato il 28/01/2026

N. 00177/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00577/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 577 del 2022, proposto da
RC TI, rappresentato e difeso dagli avvocati Luisa Giua ARssi, Antonello Rossi ed Elena Paba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonello Rossi in Cagliari, via Ada Negri, n. 32;

contro

Comune di Sassari, rappresentato e difeso dagli avvocati RC Russo, Simonetta Pagliazzo, Maria Ida Rinaldi, Anna Maria Antonietta Piredda e Alberto Sechi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Sassari Settore Attività Produttive ed Edilizia Privata Servizio Tecnico Edilizia, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento interdittivo, emesso il 28 giugno 2022, in relazione alla UA prot. n. 1527356 del 9 agosto 2021, trasmessa attraverso il Portale Regionale Sardegna SUAPE in data 06 agosto 2021;

- della comunicazione ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, emessa il 31 maggio 2022;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sassari;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 22 gennaio 2026 la dott.ssa AR BE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente è proprietario di un’unità immobiliare in un complesso edilizio sito in Sassari, noto come “Corte Santa Maria” e avente originaria destinazione ad “ufficio”.

Volendo modificare tale destinazione, imprimendo all’immobile quella “residenziale”, egli, per tramite del proprio tecnico, ha chiesto un parere agli uffici tecnici comunali. In quello che il proprietario qualifica come un “parere di prefattibilità” il Comune ha, in riscontro alla richiesta volta a sapere se l’utilizzo della UA fosse conforme alla disciplina edilizia, affermato che “la procedura suggerita dal portale [n.d.r. il ricorso al modulo F13] è quella giusta, perché si tratta di un cambio di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale e quindi urbanisticamente non rilevante (in merito può vedere l’art. 11, comma 3° della 23/85)”, precisando che la necessità di fare ricorso a un diverso procedimento si imporrebbe solo se le opere riguardassero parti strutturali e in quel caso “andrebbe presentata una UA a 0 gg (SCIA, come previsto dall’art. 10 bis, comma 1°, lett. a), sempre della 23/85)”.

Secondo parte ricorrente ciò avrebbe autorizzato l’utilizzo della UA che, infatti, è stata archiviata con esito positivo, con conseguente regolare formazione del titolo abilitativo edilizio richiesto.

L’1 giugno 2022, però, il Comune ha comunicato, ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, che “l’intervento non può conseguire esito favorevole per contrasto con le destinazioni d’uso prescritte dal Piano di Utilizzo approvato definitivamente con DCC n. 60 del 06/05/1993, cui rimanda l’art. 27 delle NTA del PUC. In particolare si evidenzia che il Piano di utilizzo esclude espressamente l’insediamento della destinazione d’uso residenziale, contemplando esclusivamente la destinazione d’uso Commerciale e quella Direzionale”.

Nonostante le osservazioni presentate in riscontro alla suddetta comunicazione, il Comune ha ravvisato le condizioni per disporre l’annullamento in autotutela del provvedimento formatosi in relazione alla UA in questione.

Ritenendo tale atto illegittimo, parte ricorrente lo ha impugnato deducendo:

1. violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 11 della L.R. Sardegna n. 23 del 1985 e difetto di motivazione, in quanto non vi sarebbe traccia, nel provvedimento, dell’interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione degli effetti della UA (diverso dal mero ripristino della legalità violata), né compare alcuna valutazione degli interessi e delle posizioni giuridiche soggettive consolidate in capo al destinatario o ai controinteressati;

2. violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 11 della L.R. Sardegna n. 23 del 1985 in ragione del mancato rispetto del termine ragionevole per la rimozione dell’atto, con conseguente violazione del principio del legittimo affidamento;

3. eccesso di potere per disparità di trattamento: nello stabile esisterebbero già altri immobili per cui sarebbe stato autorizzato il cambio di destinazione richiesto, essendo essi adibiti a residenza universitaria;

4. eccesso di potere per contraddittorietà tra atti del medesimo procedimento, visto il parere di prefattibilità;

5. eccesso di potere per non corretta valutazione dei presupposti, nonché violazione del principio di proporzionalità, illogicità e ingiustizia manifesta, dal momento che non vi sarebbe alcuna incompatibilità dell’uso proposto con la destinazione urbanistica B4 in forza del Piano di Utilizzo del Comune di Sassari approvato con Deliberazione di C.C. n. 60 del 6 maggio 1993.

Si è costituito in giudizio il Comune, sostenendo l’infondatezza di quanto dedotto.

Dopo la rinuncia alla trattazione dell’istanza cautelare, entrambe le parti hanno depositato memorie e repliche, ribadendo le proprie posizioni.

All’udienza pubblica di smaltimento dell’arretrato del 22 gennaio 2026, la causa, su conforme richiesta dei procuratori delle parti, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso non può trovare positivo apprezzamento.

In particolare il Collegio ritiene di non poter condividere quanto dedotto al punto 1 del ricorso, atteso che il provvedimento impugnato indica puntualmente le norme e le prescrizioni urbanistiche che rendono illegittimo l’uso della UA per ottenere il cambio di destinazione desiderato, con ciò soddisfacendo pienamente l’obbligo motivazionale, in linea con quanto stabilito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 8/2017, in cui si precisa che “l'onere motivazionale gravante sull'amministrazione potrà dirsi soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate le quali normalmente possano integrare le ragioni di interesse pubblico che depongono nel senso dell'esercizio del ius poenitendi...”.

Ne deriva l’adeguatezza della motivazione del provvedimento impugnato, il quale precisa che “il mutamento di destinazione d’uso proposto si configura del tipo urbanisticamente rilevante, comportando l’assegnazione dell’unità immobiliare a diversa categoria funzionale (da “Direzionale, Commerciale e Sociosanitaria” a “Residenziale, compresi i servizi connessi alla residenza”).

Categoria funzione, quella residenziale, non ammessa dagli strumenti urbanistici applicabili alla fattispecie, in quanto l’art. 24 delle NTA del PRG prevede che, nella sottozona D7, in cui ricade l’immobile in questione, siano ammesse le destinazioni d0 (edilizia), d1.3, d3.1 (alberghi, pensioni e simili), d.3.2., d.3.4. d.5.1.. La disposizione, però, specifica che la destinazione d0 è ammessa sono con vincolo di trasferimento dell’attività in altre zone e a condizione che il piano attuativo sia esteso all’intera zona D7.

Il quadro normativo di riferimento è altresì completato dall’art. 27 delle NTA del PUC del 2014, il quale prevede, per le sottozone B4 (Riqualificazione dei tessuti produttivi in cui ricade l’immobile in questione), che “le modalità di attuazione, le destinazioni ammesse ed i parametri urbanistici sono quelli previsti nel piano attuativo vigente all’atto della sua approvazione e sono riportati nell’allegato fascicolo 4.12.1.”.

Nel caso di specie, il piano attuativo di riferimento è quello approvato nel 1993, nella relazione al quale si legge che sono previste “funzioni commerciali e funzioni direzionali. Non è prevista la residenza.”. Ciò anche in considerazione del fatto che tale piano (soprannominato Cedisa) non ha interessato l’intera zona D7 e, dunque, non poteva essere rispettata la regola che consente anche destinazioni residenziali dettata dall’art. 24 e sopra ricordata.

L’adozione del censurato atto risulta, dunque, adeguatamente motivata dal riferimento a tali disposizioni urbanistiche ed edilizie, di cui è stata riscontrata la violazione.

Né il provvedimento impugnato pare essere stato adottato oltre il ragionevole termine. Premesso che parte ricorrente non ha documentato di aver effettivamente impresso all’immobile il diverso uso, sostenendo a tal fine specifiche spese o assumendo obblighi contrattuali, con la conseguenza che ciò non può non essere valutato nell’ambito della verifica della tempestività dell’annullamento, l’archiviazione con esito favorevole risulta essere stata determinata dalla non corretta dichiarazione effettuata in sede di autocertificazione da parte del ricorrente, che ha attestato che la destinazione d’uso richiesta non avrebbe comportato alcuna rilevanza urbanistica. Ciò in contrasto con il principio generale per cui la destinazione residenziale risulta essere diversa rispetto a quella commerciale e direzionale impressa nella fattispecie all’immobile realizzato sulla scorta di un apposito piano attuativo.

Il termine per annullare gli effetti della UA, dunque, deve ritenersi abbia iniziato a decorrere da quando il Comune si è avveduto della non corretta affermazione circa la non incidenza dell’intervento edilizio sul carico urbanistico.

Ciò in linea con il precedente di questo Tribunale di cui alla sentenza n. 402 del 2022, nella quale si legge che “in presenza di una dichiarazione incompleta, inesatta o fuorviante con riguardo, ad esempio, come nella specie, alla sussistenza/insussistenza di vincoli posti a tutela di interessi pubblici di particolare rilevanza, spetta comunque all'Amministrazione, anche successivamente alla scadenza del termine, il potere di inibire l’attività dichiarata non essendosi consolidato, per difetto dei presupposti, il titolo.”.

Nel caso di specie il Collegio ritiene, dunque, che il Comune abbia correttamente applicato il principio (così come esplicitato nel provvedimento impugnato), in ragione dell’improprio utilizzo del modello di UA previsto per denunciare cambiamenti di destinazione d’uso conformi con la destinazione di zona prevista dagli strumenti urbanistici ed edilizi.

Ne deriva che non può ravvisarsi la dedotta violazione del rispetto del limite temporale prescritto per l’esercizio dell’azione di ritiro dell’atto (nel caso di specie automaticamente formatosi per effetto dell’uso del suddetto modello di dichiarazione) in autotutela.

Non può essere ravvisata nemmeno la disparità di trattamento di cui al punto 3, in quanto il Comune non ha mai autorizzato (esplicitamente o implicitamente) cambi di destinazione d’uso da ufficio a residenza nello stabile “Corte Santa Maria”, come ha anche potuto constatare parte ricorrente con l’accesso agli atti. Né può essere rilevante il fatto che alcune parti dell’immobile siano state destinate a residenza universitaria, in quanto, ciò è stato determinato dal rilascio della concessione edilizia in variante C/04/260 del 26 aprile 2004, finalizzata a soddisfare l’esigenza di adibire una parte dell’edificio acquistato da ERSU ad alloggi universitari. Al contrario, proprio tale cambio di destinazione prova l’infondatezza della pretesa di parte ricorrente, dimostrando la necessità di un titolo edilizio diverso da quello ottenibile mediante UA per imprimere all’edificio una destinazione diversa da quella prevista dal piano attuativo del 1993, pur rientrante tra quelle potenzialmente ammesse dall’art. 24 delle NTA del PRG per le zone B4 (ovvero anche quella alberghiera, non esclusa dall’art. 27 delle NTA del PUC).

Infatti, premesso che la tipologia degli alloggi universitari è stata dal Comune ricondotta alla destinazione d’uso d3.1 (alberghi, pensioni e simili) di cui all’art. 2 delle NTA del PRG, non essendo prevista nel PRG una destinazione d’uso specifica per le residenze universitarie, la realizzazione di residenze universitarie è stata autorizzata mediante lo stacco di una concessione edilizia in variante alla concessione n. C/01/413 rilasciata per la costruzione sulla scorta del piano approvato nel 1993.

Anche la dedotta contraddittorietà con atti precedenti non è stata dimostrata. Parte ricorrente, infatti, qualifica come parere di prefattibilità un semplice scambio di e-mail con il tecnico comunale che, a sua detta, avrebbe affermato che, nel caso di specie, il cambio di destinazione d’uso richiesto non avrebbe comportato un mutamento rilevante sul piano urbanistico.

Pur addivenendo all’erronea conclusione ora riportata, la comunicazione del tecnico comunale invita a consultare l’art. 11 della L.R. n. 23 del 1985, il quale, al comma 3, chiarisce che è urbanisticamente rilevante il cambio di destinazione d’uso che comporti l’assegnazione dell’immobile a una diversa “categoria funzionale” ovvero residenziale, turistico ricettiva, artigianale e industriale, direzionale commerciale e socio sanitaria, agricolo-zootecnica. Non può, dunque, esservi dubbio sul fatto che il passaggio da destinazione ad ufficio (direzionale) a destinazione residenziale integri un mutamento urbanisticamente rilevante.

Ne deriva che parte ricorrente non avrebbe potuto utilizzare la UA per ottenere l’autorizzazione al richiesto cambio di destinazione, pur senza opere.

Per tutte queste ragioni, il provvedimento impugnato appare conforme all’art. 21 nonies della legge 241 del 1990, essendo stato adottato nel rispetto di tale norma, al fine del perseguimento dello scopo di evitare una destinazione d’uso dell’immobile non conforme alla classificazione urbanistica dell’area e dell’immobile interessato e conseguentemente al fine di garantire il rispetto del titolo edilizio rilasciato per la costruzione, a sua volta conforme rispetto agli strumenti di pianificazione del territorio. Il che conduce, quindi, ad escludere la fondatezza anche dell’ultima censura introdotta da parte ricorrente, che assomma in sé tutto quanto già precedentemente dedotto, ma non ritenuto condivisibile dal Collegio.

Così respinti sia il ricorso introduttivo, che quello per motivi aggiunti, le spese del giudizio debbono seguire l’ordinaria regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio, che liquida, a favore dell’Amministrazione resistente, in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre ad accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a. con l'intervento dei magistrati:

RC LL, Presidente

AR BE, Consigliere, Estensore

Elena HA, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR BE	RC LL

IL SEGRETARIO