Pubblicato il 31/03/2026

N. 00497/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00784/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 784 del 2023, proposto da
-OMISSIS- S.A.S di -OMISSIS- & C., -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Antonello Bruno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luigi Covella in Lecce, viale De Pietro N 23;

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Orazio Addante e Daniela Limongelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, Via F. Rubichi n. 39;
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle foreste, in persona del Ministro in carica e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, Via F. Rubichi n. 39;

per l’accertamento,

della violazione da parte degli enti convenuti della Decisione di Esecuzione della Commissione Europea n. 5082 del 23.7.2014, della Decisione di Esecuzione n. 789 del 18.5.2015 e delle altre disposizioni normative in materia di contrasto alla diffusione degli organismi nocivi da quarantena;

nonché, per il risarcimento del danno subito dai seguenti terreni :

- terreni di proprietà della -OMISSIS- s.a.s. di -OMISSIS- & C., estesi complessivamente Ha 4.81.69 siti rispettivamente in agro di Latiano, censiti in Catasto al foglio -OMISSIS-, ed in agro di San Vito dei Normanni, censiti in Catasto al foglio -OMISSIS-, coltivati ad oliveto con la varietà Cellina di Nardò e sesto di impianto tradizionale;

- terreni di proprietà di -OMISSIS-, estesi complessivamente Ha 3.84.81, siti in agro di Ceglie Messapica, censiti in Catasto al foglio -OMISSIS-, ed al foglio -OMISSIS-, interamente coltivati ad oliveto con la varietà Cellina di Nardò e sesto di impianto tradizionale;

- terreni di proprietà di -OMISSIS-, estesi complessivamente Ha 2.64.70, siti in agro di Ceglie Messapica, censiti in Catasto al foglio -OMISSIS-, ed in agro di Latiano, in Catasto al foglio -OMISSIS-, interamente coltivati ad oliveto con la varietà Cellina di Nardò e sesto di impianto tradizionale;

- terreno di proprietà di -OMISSIS- esteso Ha 0.40.30, sito in agro di Ceglie Messapica, censito in Catasto al foglio -OMISSIS-, coltivato ad oliveto con la varietà Cellina di Nardò e sesto di impianto tradizionale;

- terreno di proprietà di -OMISSIS- esteso Ha 0.51.04, sito in agro di Ceglie Messapica, censito in Catasto al foglio -OMISSIS-, coltivato ad oliveto con la varietà Cellina di Nardò e sesto di impianto tradizionale;

- terreni di proprietà di -OMISSIS-, estesi complessivamente Ha 2.81.98, siti in agro di Ceglie Messapica, censiti in Catasto al foglio -OMISSIS-, interamente coltivati ad oliveto con la varietà Cellina di Nardò e sesto di impianto tradizionale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il dott. CA LL e uditi per le parti i difensori Avv. A. Bruno per le parti ricorrenti, Avv. O. Addante, anche in sostituzione dell'Avv. D. Limongelli, per la Regione Puglia, Avvocato dello Stato R. Corciulo per le Amministrazioni statali resistenti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato in data 07.07.2023 e depositato in data 27.07.2023, i ricorrenti – con ricorso in riassunzione, a seguito di sentenza del Tribunale di Lecce n. -OMISSIS-, in data 11-13.04.2023, che ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo - hanno chiesto l’accertamento della violazione da parte degli enti convenuti della Decisione di Esecuzione della Commissione Europea n. 5082 del 23.7.2014, della Decisione di Esecuzione n. 789 del 18.5.2015 e delle altre disposizioni normative in materia di contrasto alla diffusione degli organismi nocivi da quarantena.

Hanno chiesto, altresì, il risarcimento del danno subito dai seguenti terreni: - terreni di proprietà della -OMISSIS- s.a.s. di -OMISSIS- & C., estesi complessivamente Ha 4.81.69 siti rispettivamente in agro di Latiano, censiti in Catasto al foglio -OMISSIS-, ed in agro di San Vito dei Normanni, censiti in Catasto al foglio -OMISSIS-, coltivati ad oliveto con la varietà Cellina di Nardò e sesto di impianto tradizionale; - terreni di proprietà di -OMISSIS-, estesi complessivamente Ha 3.84.81, siti in agro di Ceglie Messapica, censiti in Catasto al foglio -OMISSIS-, ed al foglio -OMISSIS-, interamente coltivati ad oliveto con la varietà Cellina di Nardò e sesto di impianto tradizionale; - terreni di proprietà di -OMISSIS-, estesi complessivamente Ha 2.64.70, siti in agro di Ceglie Messapica, censiti in Catasto al foglio -OMISSIS-, ed in agro di Latiano, in Catasto al foglio -OMISSIS-, interamente coltivati ad oliveto con la varietà Cellina di Nardò e sesto di impianto tradizionale; - terreno di proprietà di -OMISSIS- esteso Ha 0.40.30, sito in agro di Ceglie Messapica, censito in Catasto al foglio -OMISSIS-, coltivato ad oliveto con la varietà Cellina di Nardò e sesto di impianto tradizionale; - terreno di proprietà di -OMISSIS- esteso Ha 0.51.04, sito in agro di Ceglie Messapica, censito in Catasto al foglio -OMISSIS-, coltivato ad oliveto con la varietà Cellina di Nardò e sesto di impianto tradizionale; - terreni di proprietà di -OMISSIS-, estesi complessivamente Ha 2.81.98, siti in agro di Ceglie Messapica, censiti in Catasto al foglio -OMISSIS-, interamente coltivati ad oliveto con la varietà Cellina di Nardò e sesto di impianto tradizionale.

I ricorrenti hanno premesso in punto di fatto che la Repubblica Italiana, il Ministero delle Politiche Agricole e la Regione Puglia, secondo consolidati principi giurisprudenziali, dovrebbero ritenersi responsabili, a loro dire, dei danni subiti dai ricorrenti per la perdita degli alberi di olivo colpiti dal batterio della xylella ST: danni che una tempestiva azione amministrativa, nell’ambito delle rispettive sfere di competenza sancite dalla Costituzione, dai trattati comunitari e dalla leggi dello Stato, avrebbe a loro dire certamente evitato, impedendo la diffusione di un contagio contrastato sempre con estremo ritardo e nella sistematica violazione delle regole comunitarie alle quali l’azione amministrativa avrebbe dovuto uniformarsi.

Tali enti, quindi, sarebbero tenuti al risarcimento del danno rispettivamente patito dai proprietari, nella misura accertata dal C.T.U. e riportata nella relazione dell’indagine peritale espletata nel corso del giudizio vertito dinanzi al Tribunale Ordinario.

In tale prospettiva, sarebbe d’uopo attribuire agli oliveti della varietà Cellina di Nardò, con un sesto d’impianto tradizionale, il valore medio di € 20.000,00 ad ettaro, a fronte del valore del terreno, al netto dei costi di rimozione degli alberi infetti, non superiore ad € 3.000,00 ad ettaro.

Il danno patito dalla -OMISSIS- s.a.s. perciò, in relazione alla superficie di Ha 4.81.69 di sua proprietà coltivata ad oliveto della varietà Cellina di Nardò, sarebbe pari ad € 81.887,30 (€ 17.000,00 x Ha 4.81.69).

Il danno subito da -OMISSIS- in relazione alla superficie di Ha 3.84.81 di sua proprietà coltivata ad oliveto della varietà Cellina di Nardò, sarebbe pari ad € 65.417,70 (€ 17.000,00 x Ha 3.84.81).

Il danno subito da -OMISSIS- in relazione alla superficie di Ha 2.64.70 di sua proprietà coltivata ad oliveto della varietà Cellina di Nardò, sarebbe pari ad € 44.999,00 (€ 17.000,00 x Ha 2.64.70).

Il danno subito da -OMISSIS- in relazione alla superficie di Ha 0.40.30 di sua proprietà coltivata ad oliveto della varietà Cellina di Nardò, sarebbe pari ad € 6.851,00 (€ 17.000,00 x Ha 0.40.30).

Il danno subito da -OMISSIS- in relazione alla superficie di Ha 0.51.04 di sua proprietà coltivata ad oliveto della varietà Cellina di Nardò, sarebbe pari ad € 8.676,80 (€ 17.000,00 x Ha 0.51.05).

Il danno subito da -OMISSIS- in relazione alla superficie di Ha 2.81.98 di sua proprietà coltivata ad oliveto della varietà Cellina di Nardò, sarebbe pari ad € 47.936,60 (€ 17.000,00 x Ha 2.81.98).

L’8.08.2023 si è costituita in giudizio la Regione Puglia, depositando brevi note di costituzione, chiedendo l’integrale rigetto del ricorso, stanti le sue improcedibilità, irricevibilità, inammissibilità ed infondatezza.

Il 05.02.2026, la Regione Puglia ha depositato una memoria difensiva, chiedendo, in via pregiudiziale ed in rito, di dichiarare l’irricevibilità/inammissibilità del presente ricorso e, in subordine, sempre in via pregiudiziale ed in rito, di dichiarare il difetto di legittimazione passiva della Regione Puglia e, quindi, estromettere la medesima Amministrazione regionale dal presente giudizio o, comunque, ritenere il difetto di titolarità passiva del rapporto controverso in capo alla Regione stessa.

Nel merito, in ogni caso, ha chiesto di rigettare tutte le domande formulate da parti ricorrenti nei confronti della Regione Puglia in quanto infondate in fatto e in diritto e, in via istruttoria, di opporsi alla richiesta di CTU e di esibizione.

Il 03.03.2026, con atto formale dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle foreste si sono costituiti in giudizio.

Il 05.03.2026, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle foreste hanno depositato delle memorie difensive, insistendo affinché l’avversa domanda sia dichiarata, in rito, inammissibile e/o irricevibile e, nel merito, infondata in fatto e in diritto, anche in ragione dell’asserito difetto di legittimazione passiva delle Amministrazioni statali convenute e, comunque, irrimediabilmente prescritta.

Nella pubblica udienza del 10 marzo 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è manifestamente infondato e va respinto, sicché, stante la ravvisata infondatezza nel merito del gravame, il Collegio ritiene di poter soprassedere, per ragioni di economia processuale, alla disamina dei dedotti profili in rito (al riguardo, cfr. ex multis Cons. St., sez. V, sent. 27 maggio 2022, n. 4279).

3. In particolare, questo Tribunale, dando seguito a quanto già affermato in una fattispecie simile, con sentenza n. 1439/2025, ritiene infondate e insussistenti le allegate illegittimità delle condotte e dei poteri discrezionali delle PP.AA. resistenti in subiecta materia, per la denunciata mancata, ritardata o inadeguata attivazione della funzione pubblica in tema di misure di protezione e contenimento della LE ST (previste dalla vigente normativa U.E. e nazionale).

Osserva, infatti, il Collegio che la presente questione è simile a quella trattata da questa Sezione con sentenza n. 1439/2025, nonostante la differenza temporale, attesa l’identità dei principi rilevanti.

4. Giova anzitutto ricordare che, con la Direttiva 2000/29/CE dell’8 maggio 2000, concernente le misure di protezione contro l'introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità, come modificata dalla Direttiva 2002/89/CE del 28 novembre 2002, l’articolo 3, commi 1 e 4, impone agli Stati membri il divieto di introduzione e diffusione degli organismi nocivi da quarantena. Il successivo art. 16 prescrive che: «1. Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto alla Commissione ed agli altri Stati membri la presenza nel suo territorio di organismi nocivi di cui all'allegato I, parte A, sezione I. Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione. Esso informa la Commissione e gli altri Stati membri delle misure adottate. 2. Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto alla Commissione e agli altri Stati membri la comparsa effettiva o sospetta di organismi nocivi non indicati nell'allegato I o nell'allegato II, di cui sino ad allora non era stata riscontrata la presenza nel suo territorio. 3. Nei casi di cui ai paragrafi 1 e 2 la Commissione esamina la situazione al più presto in seno al comitato fitosanitario permanente. Possono essere effettuate indagini in loco sotto l'autorità della Commissione e in conformità delle pertinenti disposizioni dell'articolo 21. Conformemente alla procedura di cui all'articolo 18, paragrafo 2, possono essere adottate sulla scorta di un'analisi del rischio fitosanitario o di un'analisi preliminare del rischio fitosanitario nei casi di cui al paragrafo 2 le misure necessarie, comprese quelle grazie alle quali si può decidere se le misure prese dagli Stati membri devono essere revocate o emendate. La Commissione segue gli sviluppi della situazione e, conformemente alla stessa procedura, modifica o abroga le summenzionate misure in funzione delle circostanze. Fintantoché una misura non sia adottata in conformità della procedura di cui sopra, lo Stato membro mantiene le misure da esso applicate. 5. La Commissione, qualora non sia stata informata delle misure adottate a norma dei paragrafi 1 oppure 2, o qualora consideri che le misure adottate siano inadeguate, può adottare misure provvisorie di protezione basate su un'analisi preliminare del rischio fitosanitario per debellare l'organismo nocivo in questione o, qualora ciò non fosse possibile, per arginarne la diffusione, in attesa della riunione del comitato fitosanitario permanente».

L'allegato I, parte A, della Direttiva 2000/29 CE elenca gli «organismi nocivi di cui deve essere vietata l'introduzione o la diffusione in tutti gli Stati membri», fra i quali, al punto b), intitolato «Batteri», la «LE».

Il Decreto Legislativo n. 214 del 2005 ha poi recepito la Direttiva n. 2000/29/CE e definito, tra l’altro, struttura e funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

Orbene, solo nell’ottobre 2013 è stato ufficialmente rinvenuto in Provincia di Lecce ed in particolare nella zona a sud di Gallipoli il batterio LE ST, parassita da quarantena inserito nella lista A1 dell’EPPO (Organizzazione europea e mediterranea per la protezione delle piante) sino ad allora ritenuto non presente in Europa.

A seguito della nota prot. n. 16/2013 del 15/10/2013 del CRN - Istituto di Virologia vegetale di Bari e l’Università degli Studi di Bari - Dipartimento di Scienze del Suolo della Pianta e degli Alimenti - l’Osservatorio Fitosanitario, con nota prot. 0086998 del 15 ottobre 2013, ha informato il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali del ritrovamento del parassita da quarantena LE ST, informando anche, in data 21.10.2013, la Commissione europea, l’EPPO e gli altri Stati membri nonché il Comitato Nazionale dei Sevizi fitosanitari.

La Giunta Regionale Pugliese, in applicazione della Direttiva 2000/29/CE e del D. Lgs. n. 214/2005, con la deliberazione n. 2023 del 29 ottobre 2013, ha poi adottato le “Misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e la eradicazione del batterio da quarantena LE ST associato al “complesso del disseccamento rapido dell’olivo” (B.U.R.P. 153/2013), prescrivendo subito le prime misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l'eradicazione del batterio LE ST.

Ed infatti, con la suddetta deliberazione, l’Amministrazione Regionale:

- ha approvato le misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione degli agenti responsabili del “Complesso del disseccamento rapido dell’olivo” con particolare riferimento al patogeno da quarantena LE ST e la nota informativa del 15.10.2013 sul “Complesso del disseccamento rapido dell’olivo” predisposta dall’Ufficio osservatorio Fitosanitario;

-ha definito lo status fitosanitario delle zone descritte nell’atto;

- ha avviato programmi di ricerca e di indagini al fine di acquisire maggiori conoscenze sulla biologia ed etologia degli agenti causali del “Complesso del disseccamento rapido dell’olivo” al quale è associato la LE ST.;

-ha regolamentato l’azione di monitoraggio, l’attuazione dei programmi di ricerca, le analisi di laboratorio, i controlli delle attività vivaistiche relative al materiale di propagazione delle specie sensibili, l’organizzazione e la gestione delle risorse umane e finanziarie necessarie per porre in essere le azioni mirate al contenimento del “Complesso del disseccamento rapido dell’olivo” ;

- ha stabilito che le misure d’intervento previste costituissero ordinanza per i proprietari e i gestori dei vegetali e delle superfici interessate ricadenti nelle zone interessate e fossero a carico dei proprietari o dei gestori dei vegetali.

Inoltre, come risulta dalla esibita “Relazione sulla XYLELLA FASTIDIOSA” della Regione Puglia riguardante il periodo ottobre 2013-novembre 2024, “l’Ufficio Osservatorio fitosanitario subito dopo il ritrovamento di X. Fastidiosa ha avviato una stretta collaborazione con le Istituzioni scientifiche che operano sul territorio regionale e con le quali già il Servizio fitosanitario collaborava per le attività di monitoraggio di parassiti da quarantena e di quelli inseriti nella certificazione vivaistica (Dipartimento di Scienze del Suolo, della Pianta e degli Alimenti, Università degli Studi di Bari AL; C.N.R. -"Istituto per la Protezione Sostenibile delle Piante" Unita di Bari; Istituto Agronomico Mediterraneo di Bari, Organo del C.I.H.E.A.M., in Bari - Valenzano, Dipartimento di Scienze Agrarie degli Alimenti e dell’Ambiente dell’Università degli Studi di Foggia; Centro Ricerca Sperimentazione e formazione in Agricoltura "Basile Caramia" di Locorotondo, oltre istituzioni internazionali di elevato riconoscimento scientifico e professionale).

A conclusione della suddetta complessa e laboriosa attività istruttoria, dopo le attività di monitoraggio effettuate sull’intera Regione pugliese, con prelievi vegetali ed analisi per oltre 16.000 campioni, il Servizio Fitosanitario Regionale ha delimitato le aree risultate a tale periodo infette da LE ufficializzandole con determina con n. 157 del 18 aprile 2014 e comunicandole al Ministero e alla Commissione europea.

Inoltre, sempre come risulta nella citata Relazione Tecnica, la Regione Puglia ha provveduto a divulgare “una nota informativa in data 18 ottobre 2013 al fine di informare i soggetti interessati della situazione fitosanitaria e delle misure da adottare. La stessa nota è stata anche formalizzata con atto della Giunta regionale n. 2023 del 29 ottobre 2013. Le attività di divulgazione e di informazione su tale emergenza fitosanitaria sono state svolte su tutto il territorio della Provincia di Lecce in numerosissimi Comuni interessati dalle infezioni con frequenza settimanale a cui hanno partecipato sia funzionari del Servizio fitosanitario sia ricercatori dell’Università che del C.N.R. con frequenza quasi mensile; anche presso l’Ufficio Provinciale dell’Agricoltura sono effettuati incontri istituzionali con la partecipazione dei funzionari responsabili della Regione Puglia per informare i diversi soggetti e gli Enti presenti sul territorio, i rappresentanti della categoria, i Sindaci dei Comuni, per concordare e confrontarsi sulle misure da adottarsi.

Ancora, “l’Istituto per la Protezione Sostenibile delle Piante, CNR, Unità Organizzativa di Bari (IPSP) e Dipartimento di Scienze del Suolo, della Pianta e degli Alimenti dell’Università degli Studi di Bari AL MO (DiSSPA) hanno avviato ricerche e sperimentazioni finalizzate allo studio degli aspetti chiave dell’epidemiologia, al fine di poter acquisire gli elementi indispensabili per la corretta pianificazione delle strategie di lotta e contenimento”.

Con nota del 21 Luglio 2014, n. AOO_030/0069398, il Servizio fitosanitario regionale ha poi evidenziato l’ulteriore aggravamento del disseccamento degli oliveti infetti da LE ST nella Provincia di Lecce.

Alla luce di quanto si riscontrava nel territorio, la Regione Puglia ha (ragionevolmente) esposto di essere stata costretta a rimodulare l’intero Piano di Azione per riuscire a contenere la diffusione della LE ST in quanto emergeva la convinzione, anche supportata dalle istituzioni scientifiche nazionali e internazionale, che la eradicazione non fosse più percorribile come misura imposta dalla Decisone comunitaria sulla base di diversi fattori (dimensioni del territorio coinvolto a condizionare le probabilità di successo di un programma di eradicazione; l’altissima efficienza di almeno una delle specie d’insetti vettori nella trasmissione del batterio - sputacchina, un vettore indigeno, comune, polifago e ubiquista che, oltretutto, viene facilmente trasportato dall’uomo lungo le vie di grande comunicazione; l’esistenza di specie vegetali sensibili oltre all’olivo; l’alta incidenza delle aree residenziali sul territorio interessato, dove l’abitazione tipo è la casa singola con giardino, con difficoltà a censire la flora presente nei giardini privati).

Successivamente, la Regione Puglia, come previsto nella Direttiva 2000/29/CE del Consiglio dell'8 maggio 2000 e s.m.i., che recita al comma 2 dell’art. 16 “Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione”, ha approvato, con delibera di Giunta Regionale n. 1842 del 5 settembre 2014, nuove misure da mettere in atto al fine di contrastare la diffusione del batterio di che trattasi.

Pertanto, la Regione Puglia ha provveduto a riprogrammare una nuova strategia da adottare nelle diverse zone delimitate come riportate nella delibera di Giunta Regionale n. 1842 del 5/09/2014 e successivamente nel Decreto Ministeriale n. 2777 del 26/09/2014.

Con delibera di Giunta Regionale n. 1842 del 5 settembre 2014, sono poi state adottate nuove misure da mettere in atto al fine di contrastare la diffusione del batterio e in particolare: ampliare l’originaria “zona infetta” interessando la maggior parte della Provincia di Lecce; individuare una nuova ed unica "zona cuscinetto" posta a nord della zona infetta e costituita da una fascia continua che taglia trasversalmente la penisola salentina dall’Adriatico allo Ionio, avente una larghezza di almeno 2 Km; individuare un “cordone fitosanitario” a Nord della zona cuscinetto e ad opportuna distanza dalla stessa, con larghezza di circa 2 Km, nella quale esercitare un’alta sorveglianza fitosanitaria, allo scopo di costituire una ulteriore barriera di sicurezza per contrastare l’espansione territoriale dell’organismo da quarantena verso Nord; individuare una fascia di eradicazione a ridosso della zona cuscinetto di una larghezza di 1 Km. ove eliminare tutte le piante infette.

Tale ipotesi di lavoro è stata anche confermata con l’approvazione del Decreto Ministeriale n. 2777 del 26 settembre 2014 che tra l’altro ha recepito la Decisione 2014/497/UE del 23 luglio 2014.

Con delibera di Giunta Regionale n. 1842 del 5 settembre 2014 si è approvato, tra l’altro:

“Di prendere atto dell’effettiva straordinarietà dell’emergenza fitosanitaria causata dalle infezioni di LE ST in una vasta area della Provincia di Lecce e, pertanto, di chiedere: alla Presidenza del Consiglio dei Ministri la dichiarazione dello stato di emergenza fitosanitaria straordinaria con conseguente richiesta di emanare specifiche norme che tra l’altro individuano un soggetto gestore dell’emergenza fitosanitaria a cui saranno conferire poteri straordinari che consentano l’immediata ed urgente attuazione delle azioni previste dal “Piano di Azione nelle aree interessate all’eradicazione, al contenimento e alla prevenzione della LE ST.”

Come risulta dal “Piano degli interventi” del Commissario Delegato per fronteggiare il rischio fitosanitario connesso alla diffusione della LE ST (Well e Raju) nel territorio della Regione Puglia (Ordinanza del CDPC 225/2015) con la definizione delle zone delimitate nel Mese di Aprile, sono state prese misure di estirpazione delle piante di Olivi risultati infetti in 5 focolai puntiformi per un totale di 104 piante, nei Comuni di Trepuzzi n. 62, Lecce n. 9, Copertino n. 5,

Galatina n. 23, Sternatia n. 5.

L’estirpazione è stata fatta direttamente dalla Regione Puglia per il tramite A.R.I.F. - Agenzia Regionale per le Attività Irrigue e Forestali, il 14 e 15 aprile 2014.

L’impatto di tale misura ha determinato un impegno particolarmente gravoso:

• nel riorganizzare il monitoraggio per accertare per ogni singola pianta, con analisi di verifica e di

conferma, la presenza del batterio;

• nella identificazione dei proprietari delle piante infette;

• nella predisposizione degli atti ingiuntivi di abbattimento oltre alla loro notifica agli interessati;

• nell’organizzare con A.R.I.F. - Agenzia Regionale per le Attività Irrigue e Forestali tutte le fasi

abbattimento delle piante e della loro distruzione negli stessi siti.

Con particolare riferimento al territorio di Gallipoli, l’Amministrazione Regionale, non ha adottato misure di eradicazione, in accordo anche con la Commissione Europea, in quanto l’area risultava oramai già molto estesa e caratterizzata da contagio diffuso e non era, dunque, più possibile eradicare il patogeno (dovendosi intendere per “eradicazione” l’eliminazione del batterio dal territorio e da tutte le possibili piante ospiti presenti).

Infatti, con dalla Decisione di esecuzione 2015/789 della Commissione U.E. è risultato che “Nella provincia di Lecce l'organismo specificato è già ampiamente diffuso. Se è dimostrato che in alcune parti della zona l'organismo specificato è presente da più di due anni e non è più possibile eradicarlo, l'organismo ufficiale responsabile dovrebbe avere la possibilità di attuare misure di contenimento anziché misure di eradicazione, per proteggere almeno i siti di produzione, le piante aventi particolare valore scientifico, sociale o culturale, nonché la frontiera con il restante territorio dell'Unione”.

5. Alla luce delle suindicate coordinate fattuali e normative, ritiene, pertanto, questo Tribunale che le domande risarcitorie azionate dagli odierni ricorrenti siano infondate e vadano, pertanto, respinte, in quanto – da un lato - l’efficacia e la legittimità dei suindicati provvedimenti, adottati dalle Amministrazioni resistenti in subiecta materia, non risulta adeguatamente contestata dagli odierni ricorrenti e, - dall’altro lato - comunque, l’excursus provvedimentale e fattuale ut supra indicato non ha evidenziato - ad avviso di questo Tribunale - alcuna inerzia e/o ritardo o palese e colpevole illegittimità o irragionevolezza della funzione pubblica (discrezionale) in tema di misure di protezione e contenimento della LE ST.

Inoltre, deve rilevarsi che il risarcimento danni per atti amministrativi e/o comportamenti autoritativi, come quelli inerenti il potere pubblicistico/discrezionale per contrastare un'emergenza (nella specie fitosanitaria), è possibile solo se sussistono tutti i presupposti dell'illecito (condotta illegittima, colpa della P.A., nesso di causalità, evento dannoso).

Per giurisprudenza costante, ai fini della valutazione dell’elemento soggettivo dell’Amministrazione pubblica, intesa come apparato, “deve essere fornita la dimostrazione che la pubblica amministrazione abbia agito quanto meno con colpa, in contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, di cui all'art. 97 Costituzione, in quanto la responsabilità della P.A. può, dunque, ritenersi accertata quando, tenuto conto del comportamento complessivo degli organi intervenuti nel procedimento […], la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tale da palesare la negligenza e l'imperizia dell'organo nell'assunzione o nella mancata assunzione di provvedimenti o azioni viziate”.

In definitiva, “ai fini dell’accertamento della responsabilità extracontrattuale, perché si configuri la colpa dell’Amministrazione, occorre avere riguardo al carattere ed al contenuto della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, in caso di sua violazione, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico. Al contrario, se il canone della condotta amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle menzionate regole di imparzialità, correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, con la conseguenza che ogni altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell'errore scusabile, ai sensi dell'art. 5 c.p.” (ex plur., Cons. Stato, sez. V, 2.2.2024, n. 1087 ).

Inoltre, in base al principio generale che trova fonte nell’art. 2697 c.c., ai fini del risarcimento dei danni provocati dall'illegittimo esercizio del potere amministrativo il ricorrente deve fornire in modo rigoroso anche la prova dell'effettiva esistenza ed entità del danno, e della sua riconducibilità causale all’illecito dedotto.

Al riguardo la giurisprudenza ha difatti costantemente affermato che “L'azione risarcitoria innanzi al G.A. non è retta dal principio dispositivo con metodo acquisitivo, tipica del processo impugnatorio, bensì dal generale principio dell'onere della prova ex art. 2697 c.c., e 115 c.p.c., per cui sulla parte ricorrente grava l'onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità della P.A. per i danni derivanti dall'illegittimo ed omesso svolgimento dell'attività amministrativa di stampo autoritativo.

Al mancato assolvimento dell'onere probatorio, peraltro, non può porre rimedio il G.A. avvalendosi della C.T.U. che non è un mezzo di prova, ma è rivolto a fornire al giudice un ausilio tecnico per la valutazione di circostanze e fatti già acquisiti e dimostrati dalla parte” (T.A.R. Lazio, sez. III, 17/03/2023, n. 4680).

In applicazione dei suindicati principi alla fattispecie concreta dedotta in giudizio, ritiene, il Tribunale che le domande risarcitorie azionate dai ricorrenti risultano del tutto infondate in quanto, in primo luogo, non si ravvisa la denunciata illegittimità dei poteri discrezionali esercitati dalle PP.AA. resistenti in subiecta materia per l’allegato ritardo e/o inadeguatezza con cui sono stati esercitati dalla Regione Puglia e dallo Stato italiano; discrezionalità da valutarsi non ex post (ossia alla luce delle conoscenze tecnico-scientifiche acquisite nel corso degli anni) ma ex ante ossia tra il brevissimo periodo di insorgenza del drammatico fenomeno (ottobre 2013) e l’estate del 2018 (nel quale i ricorrenti assumono essersi verificati i danni lamentati).

Invero, ai sensi dell’anzidetta Direttiva 2000/29/CE concernente le misure di protezione contro l’introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità, fino all’anno 2013 per il batterio LE era vietata l’importazione di solo di vite e agrumi, non risultando specifici divieti o prescrizioni per l’olivo.

In definitiva, fino all’anno 2013, l’Olea europea era una specie non annoverata tra le specie sensibili alla LE ST.

Come emerge dalla suindicata ricostruzione fattuale, la problematica in esame non solo risulta esplosa nella sua drammaticità e dirompenza nel giro di pochi mesi ma ha anche incontrato la presenza di una serie di ostacoli giuridici e fattuali riguardanti, lo studio e il monitoraggio del fenomeno, l’identificazione e la ricerca dei proprietari delle piante infette e la predisposizione degli atti ingiuntivi di abbattimento: operazioni del tutto laboriose, complesse e notoriamente ostacolate o comunque non eseguite dagli stessi proprietari.

Inoltre, non risulta neppure dimostrata la colpevole mancata/ritardata attivazione di provvedimenti amministrativi adeguati, in tema di misure di protezione e contenimento della LE ST, dalle PP.AA. resistenti.

In proposito, la Corte di Giustizia U.E. Sez. V, con sentenza del 5 settembre 2019 n. 443/2018, emessa a seguito del parere del 14 luglio 2017 della competente Commissione U.E. ( con cui si addebitava alla Repubblica italiana molteplici inadempimenti del diritto dell'Unione, per non aver proceduto, in violazione dell'articolo 7, paragrafo 2, lettera c), della decisione di esecuzione 2015/789 modificata, all'abbattimento immediato degli alberi infetti nella zona di contenimento e per essere venuta meno all'obbligo di assicurare, sia nella zona di contenimento che nella zona cuscinetto, il campionamento entro un raggio di 100 m attorno alle piante risultate infette e il monitoraggio della presenza della LE ST tramite ispezioni annuali effettuate al momento opportuno, o comunque per la generale inadempienza dell'obbligo di adottare le misure necessarie per impedire l'ulteriore diffusione della LE ST), non solo non ha riscontrato violazioni in ordine all’attività posta in essere dalla Regione e dallo Stato membro prima dell’anno 2015, ma ha anche riconosciuto che “volendo così dedurre la violazione da parte della Repubblica italiana degli obblighi specifici previsti all'articolo 6, paragrafi 2, 7 e 9, della decisione di esecuzione 2015/789 dalla constatazione secondo cui il batterio Xf non ha cessato di diffondersi dal 2013 in Puglia, la Commissione finisce col presumere l'esistenza di una simile violazione nonché quella di un nesso di causalità tra quest'ultima e la diffusione del batterio Xf. Orbene, in assenza di tali prove concrete della violazione di detti obblighi specifici, non si può escludere che, come ha correttamente rilevato la Repubblica italiana, la diffusione del batterio Xf risulti, almeno in parte, da circostanze diverse dalla violazione di detti obblighi da parte di tale Stato membro. Occorre pertanto, constatare che la Commissione non ha dimostrato che la Repubblica italiana abbia violato ripetutamente gli obblighi specifici di cui all'articolo 6, paragrafi 2, 7 e 9, della decisione di esecuzione 2015/789 modificata.

Ne consegue che la Commissione non può neppure addebitare alla Repubblica italiana di aver commesso una violazione dell'articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2000/29 e dell'articolo 4, paragrafo 3, TUE, dal momento che le censure formulate a tale proposito da detta istituzione si basano, allo stesso modo, sul solo fatto della diffusione del batterio Xf dal 2013 in Puglia.

In simili condizioni, risulta che la Commissione non ha dimostrato che la Repubblica italiana sia incorsa in un costante e generale inadempimento dell'obbligo di adottare le misure necessarie per impedire la diffusione del batterio Xf attraverso successive e singole violazioni delle misure previste dalla decisione di esecuzione 2015/789 modificata)”.

A tanto deve pure aggiungersi che, quanto alla lamentata mancata - immediata - eradicazione (materiale) degli alberi infetti, tale misura, per quanto non ragionevolmente immediatamente esigibile sin dall’ottobre 2013 o comunque in un breve periodo (per le necessarie preventive attività istruttorie e di studio tecnico - scientifico, effettuate concretamente dalle PP.AA. interessate in un periodo di tempo ragionevole, avuto riguardo alla estensione e all’aggravarsi repentino del fenomeno con conseguente necessità di continui aggiornamenti e cambi di strategie di contenimento) risultava nell’immediato anche contrastante con il principio di proporzionalità, il quale esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione e quelli adottati dalle Amministrazioni nazionali in conseguenza non superino i limiti di ciò che è appropriato e necessario per il conseguimento degli obiettivi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere a quella meno gravosa, e che gli inconvenienti causati non devono essere eccessivi rispetto agli scopi perseguiti (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 1692/2020).

Sotto altro profilo, rileva, inoltre, il Collegio che i ricorrenti non hanno dimostrato in questo giudizio di aver assunto iniziative personali o volte ad attivare e/o allertare le Autorità competenti per l’adozione di misure dirette al contenimento dell’evento, né hanno chiesto l’eradicazione delle piante interessate e presenti nei terreni viciniori o di loro proprietà, come avrebbero avuto l’onere di fare in virtù dei doveri di vigilanza, diligenza e custodia che incombono sui proprietari di beni materiali.

In ogni caso, il Tribunale non può fare a meno di rilevare anche la mancata dimostrazione che la dedotta mancata o ritardata attivazione di provvedimenti adeguati, in tema di misure di protezione e contenimento della LE ST, da parte delle PP.AA. resistenti avrebbe potuto impedire il verificarsi dei danni lamentati (rectius: nesso causale), avuto anche riguardo alla mancata dimostrazione della possibilità di procedere all’eradicazione (oltre che delle piante infette) del batterio, essendosi lo stesso notoriamente insediato in un territorio con condizioni climatiche favorevoli e una flora recettiva.

A tanto deve aggiungersi che, quand’anche dovesse ritenersi esigibile da parte dell’Amministrazione l’eradicazione tempestiva delle piante infette, i ricorrenti - che lamentano una generica e generalizzata mancata eradicazione - non hanno neppure evidenziato in maniera circostanziata quali piante infette, quale area viciniore e in quale momento temporale la stessa avrebbe dovuto provvedere in tal senso perché non si propagasse il batterio in questione nei propri fondi, ossia quali specifiche azioni od omissioni possano - anche secondo un metodo prognostico - aver provocato il nesso di causalità nel caso concreto.

In definitiva, non risultano forniti elementi sufficienti per la ricostruzione del c.d. nesso eziologico, necessaria al fine di valutare se la condotta della pubblica amministrazione sia stata idonea a ledere la posizione soggettiva di interesse legittimo anche attraverso un giudizio prognostico corredato da specifiche regole e/o leggi scientifiche.

Inoltre, ai sensi Legge Regionale 29 marzo 2017, n. 4( Gestione della batteriosi da LE ST nel territorio della regione Puglia) all’art.2 , nello stabilire che “chiunque venga a conoscenza della presenza dell’organismo specificato ne informa immediatamente il Servizio fitosanitario regionale e fornisce tutte le informazioni pertinenti”, attribuisce tale specifico onere anche ai proprietari dei terreni e, nella specie, non risulta neppure dimostrato che i ricorrenti - pur avendo riscontrato già a far data dal 2018 che gli alberi della varietà Cellina di AR sui fondi di loro proprietà avevano cominciato a manifestare segni di disseccamento ascrivibili al batterio xylella ST” - ne abbiano informato il Servizio fitosanitario regionale.

Le suddette considerazioni non consentono pertanto la dimostrazione neppure del c.c. nesso causale, ossia il legame eziologico tra la condotta (azione od omissione) attribuita nella specie alle P.P.AA. resistenti quale condizione dell’evento e l’evento dannoso, senza la quale l’evento stesso non si sarebbe verificato.

6. Infine, dovendosi qualificare la posizione dei ricorrenti in termini di (mero) interesse legittimo pretensivo collegato all’intempestivo/mancato/illegittimo esercizio di un potere autoritativo discrezionale della P.A. in tema di misure di protezione e contenimento della LE ST previste dalla normativa U.E. ed interna vigenti, le domande azionate dai ricorrenti – che appaiono più tendenti a denunciare la lesione del diritto soggettivo alla conservazione dell’integrità del proprio patrimonio - si appalesano manifestamente infondate.

7. Conclusivamente, per le ragioni sin qui esposte da ritenersi assorbenti di ogni altra questione, il ricorso deve essere respinto.

8. Sussistono nondimeno i presupposti di legge, stante la peculiarità e complessità della controversia, per disporre la compensazione integrale delle spese processuali del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

TR MO, Presidente

Mariachiara Basurto, Referendario

CA LL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA LL	TR MO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.