Pubblicato il 07/04/2026

N. 06225/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00137/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 137 del 2025, proposto da LI SA, rappresentata e difesa dall'avvocato Rosanna Milazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

previa misura cautelare

a. della nota prot. 42717 del 23/10/2024 del Ministero dell’Istruzione e del Merito Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, Direzione Generale per gli ordinamenti scolastici, la formazione del personale scolastico e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, notificata in pari data, con la quale è stata rigettata l’istanza prot. 18028 del 26/07/2021 di riconoscimento del titolo per l’insegnamento di sostegno in qualità di insegnante specializzato;

b. di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e/o consequenziali, comunque lesivi dell’interesse della ricorrente;

per l’accertamento

del diritto di parte ricorrente ad ottenere l’annullamento della nota di rigetto in quanto illegittima;

e per la condanna

dell’amministrazione resistente ad annullare la nota impugnata in quanto illegittima;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 la dott.ssa IE FI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1.Con ricorso notificato ai soggetti in epigrafe indicati in data 18 dicembre 2024 e depositato il successivo 7 gennaio 2025, parte ricorrente ha impugnato il provvedimento di rigetto dell’istanza prot. 18028 del 26/07/2021 di riconoscimento del titolo per l’insegnamento di sostegno in qualità di insegnante specializzato conseguito in Spagna presso l’Universidad San Jorge – Gruppo San Valero, presso la quale ha seguito il “Curso en Atención a las necesidades especificas de apoyo educativo en Educación Secundaria”.

Avverso tale diniego l’interessata propone due articolate doglianze: 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della Direttiva 2013/55/UE, violazione dell’art. 45 TFUE e violazione del principio di libertà di stabilimento, violazione del giudicato di cui alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4422 del 10 luglio 2020, eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione; 2) violazione e falsa applicazione degli articolo 2 e 7 della legge n. 517/1977, reiterata violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della Direttiva 2013/55/UE, eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto dei presupposti, eccesso di potere per contraddittorietà e manifesta illogicità, per ingiustizia manifesta, mancata previsione di eventuali misure compensative, concludendo con istanza cautelare e per l’accoglimento del ricorso.

2. Il Ministero dell’Istruzione e del Merito risulta costituito in giudizio.

3 Alla camera di consiglio del 2 aprile 2025 l’istanza cautelare è stata accolta ed allo stato non risulta appellata.

4. In vista dell’udienza pubblica parte ricorrente ha depositato passaggio in decisione in data 16 gennaio 2026 specificando di avere interesse alla decisione del ricorso in ordine al diniego di riconoscimento del titolo estero relativo alla scuola secondaria di secondo grado.

5. Alla pubblica udienza del 21 gennaio 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.Il ricorso merita accoglimento, come di seguito precisato.

Col provvedimento impugnato il titolo su sostegno conseguito in Spagna da parte ricorrente è stato rigettato per plurimi motivi negativi tra cui che in Spagna l’istante non è un insegnante di sostegno (pag. 3 del decreto), non essendo in possesso, né del titolo di Maestro especialidad de Educación Especial né di una Laurea ad indirizzo psicopedagogico appositamente previsti dal Governo spagnolo, ma di un mero titolo proprio non abilitante (pag. 3 del decreto) in quanto titolo non ufficiale nel quale non compare il Re di Spagna, ma il Rettore dell’Università che lo ha rilasciato. Comunque pure dopo aver rilevato la natura non abilitante del titolo, il Ministero ha ugualmente proceduto col massimo favor per l’istante (pag. 5 del decreto) al confronto analitico tra la formazione conseguita dalla stessa in Spagna e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale, onde accertare se l’istante abbia o meno i requisiti per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno. A tale scopo è stato richiesto il parere al Ministero dell’università e della ricerca che lo ha reso in senso sfavorevole (pag. 5 del decreto) al riconoscimento, con argomentazioni che il Ministero dell’istruzione ha ritenuto di condividere pienamente. E ciò in quanto a seguito della comparazione dei due percorsi formativi quello seguito in Spagna e quello previsto per l’accesso alla professione di insegnante di sostegno dal D.M. 30 settembre 2011 sarebbero emerse incolmabili differenze tra le due formazioni. In particolare si fa riferimento al “sostegno educativo” e non al “sostegno didattico” (pag. 6 del decreto), come previsto dal citato Dm. 30 settembre 2011; a fronte della previsione, nell’Allegato B al citato decreto dell’espletamento di laboratori didattici diversificati per ciascun grado di scuola (con Tutor specializzato sul grado di scuola corrispondente), dalla documentazione presentata dall’istante nulla, si può desumere in riferimento all’effettivo espletamento di laboratori didattici diversificati per ordine e grado di scuola; dalla documentazione prodotta non si capisce se la ricorrente ha effettuato tirocinio non essendo specificate né le modalità né i tempi né se sia stato effettuato presso una scuola secondaria con la presenza di tutor, né risulta il conseguimento dei 60 crediti formativi; infine non emerge nulla sulle modalità di conduzione di insegnamenti, laboratori e tirocinio che abbiano escluso la formazione on line e blended.

La conclusione è che date le incolmabili differenze emerse a seguito della effettuata comparazione dei percorsi e poiché dalle verifiche eseguite era emerso che le conoscenze complessivamente possedute dall’istante, risultanti dal complesso di diplomi e di attestazioni da essa posseduti, non compensate dal complesso di esperienza professionale maturata non soddisfano le condizioni per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno (pag. 9 del decreto) il riconoscimento del titolo andava rigettato.

2. Le motivazioni contenute nel provvedimento di diniego non possono essere condivise in primo luogo proprio per quanto viene affermato da una recente pronuncia della CGUE resa il 20 novembre 2025, proprio con riferimento al riconoscimento di titoli sul sostegno conseguiti in Spagna, in una situazione che non ricade nell’ambito di applicazione della direttiva 2005/36, come quello in esame, ma che rientra in quella dell’articolo 45 TFUE o dell’articolo 49 TFUE (che garantiscono rispettivamente la libertà di circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento) ed i cui principi vanno senz’altro condivisi anche per il caso in esame.

2.1 La Corte di Giustizia Europea ha precisato che le autorità di uno Stato membro – alle quali un cittadino dell’Unione abbia presentato domanda di autorizzazione all’esercizio di una professione il cui accesso, secondo la normativa nazionale, è subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, o anche a periodi di esperienza pratica – sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla normativa nazionale (sentenza della Corte di Giustizia Europea, sez. VIII, 20 novembre 2025, resa nelle cause riunite C-340/24 e C-442/24, punto 29).

Con tale ultima pronuncia la Corte di Giustizia Europea ha anche precisato che gli articoli 45 e 49 TFUE non possono imporre allo Stato membro ospitante di prendere in considerazione un titolo che non sia rilasciato dallo Stato membro di origine e che non sia ivi riconosciuto, tuttavia, lo Stato membro ospitante resta libero, se del caso, di tener conto di un siffatto titolo nell’ambito della procedura di valutazione comparativa menzionata al punto 29 della sentenza (punti 33, 34 e 35 della sentenza).

Che è quanto ha effettuato il Ministero che, nel caso di specie, dopo aver rilevato la natura non abilitante del titolo, ha comunque proceduto al su citato esame comparativo tra la formazione conseguita all’estero e quella prevista in Italia per accedere all’insegnamento di insegnante nel sostegno, “secondo quanto stabilito dalle sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nn.18, 19, 20, 21 e 22 del 28 e del 29 dicembre 2022”, giungendo tuttavia a rigettare l’istanza di riconoscimento in ragione delle differenze riscontrate – sotto il profilo quantitativo e qualitativo – tra il percorso formativo previsto dalla normativa italiana per il conseguimento della specializzazione sul sostegno e il precorso formativo, complessivamente seguito (in Italia e in Spagna), che ha portato l’istante a conseguire l’attestato di formazione di cui chiede il riconoscimento in Italia, secondo quanto sopra richiamato.

2.2 Le obiezioni rivolte dall’Amministrazione al riconoscimento del titolo, tuttavia, non resistono all’esame di legittimità proprio di questo giudizio per le seguenti ragioni.

E sotto questo profilo va condivisa una delle doglianze proposte da parte ricorrente: va infatti rammentato che in Italia l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe che ha acquisito le competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche necessarie ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che caratterizza la sua funzione.

Nel caso in esame, la valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, che non soddisferebbero le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, risulta affidata a rilievi di carattere generale e formale, come ad esempio, il richiamo ai requisiti per l’attivazione dei corsi di specializzazione per il sostegno didattico previsti dall’art. 3 del D.M. 30.09.2011, il riferimento del corso seguito in Spagna al “sostegno educativo” e non al “sostegno didattico” di cui ai corsi di specializzazione previsti dalla normativa italiana e il rilievo in ordine alle modalità di conduzione di insegnamenti, laboratori e tirocinio nel corso spagnolo che - a differenza di quanto previsto dall’Allegato C del D.M. 30.09.2011 - sarebbero stati svolti in modalità blended.

Tali valutazioni paiono non tener conto di quanto risulta dalla documentazione versata in atti (Allegato 2 Certificato con le materie seguite) dalla quale risulta la durata del Corso pari a 1500 ore, un Tirocinio di 300 ore e le materie seguite per le quali si rileva una diffusa sovrapposizione delle materie approfondite nel percorso spagnolo con gli insegnamenti previsti per il percorso formativo italiano dall’Allegato B del D.M. 30.09.2011 (esemplificativamente si legge dalla documentazione allegata: Psicologia dello sviluppo dell’educazione: modelli di apprendimento; Neuropsicologia giovanile; Educazione speciale: approccio metacognitivo e cooperativo; Pedagogia speciale e insegnamento della disabilità intellettuale e dei disturbi pervasivi dello sviluppo nella Scuola Secondaria; Educazione speciale e apprendimento per le disabilità sensoriali nella Scuola Secondaria; Pedagogia speciale dell’integrazione del gruppo classe nella Scuola Secondaria; Didattica della disabilità sensoriale).

2.3 Inoltre, a fronte delle differenze rilevate tra i due percorsi, il Ministero non ha neanche preso in considerazione la possibilità di individuare misure ulteriori idonee a compensare le diversità di formazione riscontrate, ritenendo tra l’altro che, laddove venisse riconosciuta la specializzazione sul sostegno sulla base di attestati e percorsi di formazione del tipo di quello posseduto dall’istante, si realizzerebbe una grave disparità di trattamento con i cittadini italiani che per accedere all’insegnamento sul sostegno in Italia seguono il percorso formativo universitario come disciplinato dal citato D.M. 30.09.2011.

Nel provvedimento di diniego (pag. 8) si afferma, infatti, che tale disparità deriverebbe da:

1) non validità dell’attestato formativo presentato dall’istante, quale titolo di abilitazione per l’accesso alla professione regolamentata di insegnante di sostegno in Spagna e, quindi, quale titolo di specializzazione per l’insegnamento di sostegno in Italia;

2) incolmabile differenza sussistente tra la formazione inerente alla specializzazione su sostengo conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Spagna, di cui l’istante chiede il riconoscimento.

Tuttavia, l’assenza di un titolo abilitativo non può costituire una barriera preconcetta al riconoscimento del titolo, che può avvenire anche con misure compensative, eventualmente aggravate con la previsione di ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio, così da scongiurare la realizzazione delle disparità di trattamento paventate.

La giurisprudenza europea, infatti, riconosce l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali e in assenza del titolo abilitativo (v. la sentenza della Corte di Giustizia Europa, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, punto 42, che, in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36 ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, ha statuito che le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione richiesta; in particolare, “ se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze ”).

3. Poichè il provvedimento impugnato ha disposto il diniego della domanda di riconoscimento che riguardava il titolo conseguito per due discipline e cioè su sostegno per la scuola secondaria di primo grado e per quella di secondo grado e la ricorrente con istanza depositata il 16 gennaio 2026 ha rappresentato che nelle more della decisione del ricorso ha ottenuto il riconoscimento del titolo estero relativo alla scuola secondaria di primo grado e ne ha chiesto pertanto la parziale declaratoria di cessazione della materia del contendere, il ricorso in esame va in parte accolto e per l’effetto va annullato il provvedimento di diniego impugnato per la parte riguardante il riconoscimento del titolo su sostegno per la scuola secondaria di secondo grado con l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza, anche ai fini dell’eventuale assegnazione di misure compensative e per il resto va dichiarata la improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse per quanto riguarda il rigetto della domanda di riconoscimento del titolo per la scuola secondaria di primo grado.

4. Sussistono giuste ragioni, in considerazione della tipologia di questioni trattate, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e per l’effetto dispone come in motivazione indicato e per il resto lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse,

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IE FI, Presidente, Estensore

Luca De Gennaro, Consigliere

Marco Arcuri, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IE FI

IL SEGRETARIO