Pubblicato il 19/02/2026

N. 03137/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13776/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13776 del 2022, proposto da Sos Humanity Ggmbh e SOS Mediterranee Deutschland E.V., in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi dagli avvocati Cristina Laura Cecchini, Giulia Crescini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ministero della Difesa, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del provvedimento reso dal Ministro dell'Interno, di concerto con il Ministro della Difesa e con il Ministro delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili, del 4 novembre 2022 con cui si dispone alla nave Humanity 1 di sostare nelle acque territoriali non oltre il termine necessario ad assicurare le operazioni di soccorso e assistenza nei confronti delle persone che versino in condizioni emergenziali e in precarie condizioni di salute segnalate dalle competenti autorità nazionali, e di ogni altro comunque connesso, anche se non conosciuto dalle ricorrenti;

- della direttiva del Ministero dell'Interno del 25.10.2022 prot. 70326 del 24/10/2022 con relative note verbali del 23.10.2022 del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale,e di ogni altro comunque connesso, anche se non conosciuto dalle ricorrenti;

- della comunicazione del 6.11.2022 del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili - Capitaneria di porto di Catania, con ordine di lasciare il porto di Catania, comunicata a mezzo mail, e di ogni altro comunque connesso, anche se non conosciuto dalle ricorrenti;

- di ogni altro atto antecedente, presupposto, successivo o comunque connesso agli atti sopra menzionati anche se non conosciuti dalle ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, del Ministero della Difesa, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilita' Sostenibili;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 28 novembre 2025 il dott. IL IA OP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La ricorrente nave Humanity, battente bandiera tedesca, della ONG tedesca SOS Humanity, svolge attività di pattugliamento e perlustrazione delle coste libiche e effettua interventi umanitari di recupero in mare dei migranti.

L'esponente ha impugnato il decreto interministeriale del 4 novembre 2022, con il quale, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto legge n. 130/2020, è stato disposto il divieto per la deducente di sostare nelle acque territoriali nazionali oltre il termine necessario ad assicurare le operazioni di soccorso e assistenza nei confronti delle persone che versano in condizioni emergenziali e in precarie condizioni di salute segnalate dalle competenti Autorità nazionali, assicurando che a tutte le persone rimaste sull’imbarcazione sarebbe stata comunque assicurata l’assistenza occorrente per l’uscita dalle acque territoriali.

Ha altresì contestato la direttiva del Ministero dell’Interno del 25 ottobre 2022, indirizzata alle Forze di polizia e al Comandante Generale del Corpo delle Capitanerie di porto, con le relative note verbali e la comunicazione della Capitaneria di Porto di Catania del 6 novembre 2022, con la quale è stato intimato al comandante della nave di seguire quanto disposto dal citato decreto del 4 novembre 2022, e cioè di obbedire all’intimazione di lasciare il porto dopo aver sbarcato i vulnerabili.

La ricorrente ha lamentato l’illegittimità degli atti in ragione di articolati motivi di diritto e ne ha chiesto l’annullamento, previa concessione di tutela cautelare.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno, il Ministero della Difesa, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, contestando il ricorso nel merito e eccependo preliminarmente l’inammissibilità dello stesso.

La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione all'udienza di smaltimento del 28 novembre 2025.

2. Giova ripercorrere i fatti di causa.

Risulta dagli atti che la ricorrente ha effettuato, nei giorni compresi tra il 22 e il 24 ottobre 2022, tre interventi di recupero in mare di migranti.

In particolare:

- il 22 ottobre, in area SAR maltese, per un totale di 45 migranti;

- il 24 ottobre, in area SAR libica, per un totale di 113 migranti;

- il 24 ottobre, in area SAR libica, per un totale di 22 migranti.

Al termine dei predetti interventi, a bordo della Humanity 1 risultavano presenti 180 migranti (i predetti interventi originerebbero da segnalazioni provenienti non direttamente da richieste di soccorso dei migranti stessi, bensì da altre Organizzazioni non governative).

Per ammissione dell’istante, essa esponente svolge stabilmente attività di monitoraggio ed eventualmente ricerca e salvataggio nel Mediterraneo centrale”, attività non concordata con gli Stati all’interno dei quali si svolgono le operazioni (in questo caso, stato maltese e libico).

Nessuno dei predetti interventi di soccorso è stato operato dalla Humanity 1 nell’area di responsabilità SAR italiana, come individuata dall’allegato al d.P.R. 662/94; né gli interventi sono tati coordinati dal Centro nazionale di coordinamento del soccorso in mare (per altro, nessuno degli interventi di soccorso operati dalla ricorrente nelle predette date risulta esser stato coordinato con altra autorità SAR statale competente).

Per motivi sanitari, il 27 ottobre un minore straniero non accompagnato è stato evacuato a mezzo di motovedetta della Guardia costiera presso il porto di Catania.

In tale data, a bordo della nave, vi erano risultavano presenti 179 persone, tra cui 3 donne minorenni, 104 minori non accompagnati e un neonato di 7 mesi. A partire dal 23 ottobre al 5 novembre, la nave ha effettuato 21 richieste di POS all’Italia e a Malta, indirizzate sempre, per conoscenza, anche alla Germania, Stato di bandiera. Sono seguiti le interlocuzioni e l’iter procedimentale dettagliatamente descritti in atti e, segnatamente, nella memoria depositata dalla difesa erariale (pagg. 2.7 memoria del 16 dicembre 2022).

3. Tanto ricordato, deve , in primis , rilevarsi l’inammissibilità del gravame.

Lo sbarco di tutti i migranti, anteriormente al proposto ricorso, depriva quest’ultimo di un effettivo ed attuale interesse ad agire.

Ed invero, al momento della notifica del gravame, non sussisteva alcuna lesione attuale che potesse derivare dagli atti impugnati.

Con lo sbarco di tutti i migranti, avvenuto presso il porto di Catania l’8 novembre 2022, è venuto meno ogni asserito pregiudizio alla posizione giuridica della deducente, sub specie di lesione dell’interesse ad assicurare lo sbarco delle persone trasportate a bordo della nave.

Detto altrimenti, al momento della presentazione del ricorso, lo sbarco era avvenuto e quindi era venuta meno ogni possibilità per le ricorrenti di impugnare il provvedimento interdittivo e gli atti presupposti e conseguenti (l’impugnativa era tesa proprio a consentire lo sbarco dei migranti).

I provvedimenti dei quali le ricorrenti chiedono l’annullamento hanno ormai cessato di produrre effetti.

Neppure il ricorso può essere sorretto dal prospettato interesse della nave Humanity 1 a non vedersi ostacolata de futuro nell’attività di monitoraggio del Mediterraneo e di salvaguardia e tutela della vita in mare.

Premesso che il TAR non può giudicare sui poteri ancora non esercitati, si osserva che il decreto del 4 novembre 2022 ha spiegato efficacia solo nei riguardi dello sbarco de quo, e cioè gli interventi operati dal 22 al 24 ottobre 2022, ormai conclusi.

Ogni altra iniziativa che dovesse essere intrapresa dalla nave, potrà essere eventualmente oggetto di altre determinazioni amministrative, che potranno, se del caso, essere a tempo debito contestate.

Non è escluso, infatti, che in futuro la nave possa essere autorizzata al transito e alla sosta ai fini dello sbarco di migranti, laddove si ritenga che le operazioni di recupero in mare siano state effettuate in conformità alle norme nazionali e internazionali in materia di ricerca e soccorso (il che è in verità avvenuto con riferimento agli interventi di recupero effettuati tra il 5 e il 6 dicembre 2022, laddove non è stato frapposto dall'amministrazione alcun divieto al transito e alla sosta nel mare territoriale).

Per quanto sopra esposto, il ricorso deve dunque essere dichiarato inammissibile ai sensi dell'articolo 35, comma 1, lett. b) del codice di rito.

4. In ogni caso, il ricorso è infondato nel merito.

Il decreto interministeriale di limitazione del transito e della sosta nel mare territoriale del 4 novembre 2022 è stato adottato, nei confronti della Humanity 1, in applicazione del disposto di cui all’art. 1, comma 2, primo capoverso, del decreto legge n. 130/2020, ai sensi del quale: “ Fermo restando quanto previsto dall’articolo 83 del codice della navigazione, per motivi di ordine e sicurezza pubblica, in conformità alle previsioni della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, con allegati e atto finale, fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982, resa esecutiva dalla legge 2 dicembre 1994, n. 689, il Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previa informazione al Presidente del Consiglio dei ministri, può limitare o vietare il transito e la sosta di navi nel mare territoriale, salvo che si tratti di naviglio militare o di navi in servizio governativo non commerciale”.

In particolare, il limite è stato imposto sul presupposto che ricorressero gli estremi del passaggio non inoffensivo attraverso il mare territoriale di cui all’art. 19 della Convenzione UNCLOS.

Gli interventi di recupero, sono stati, infatti, svolti dalla nave all’esito di una sistematica attività di perlustrazione delle acque antistanti le coste libiche, che non risulta esser stata coordinata con le autorità preposte italiane o di altri Paesi.

La ricorrente si è diretta, con autonoma decisione, verso l’Italia, senza considerare ogni altra soluzione (verso Malta o la Tunisia, paesi sicuri ove approdare). La mancanza di coordinamento o avviso preventivo ha fatto sì che l’amministrazione qualificasse la condotta della nave, con ragionamento non illogico che resiste al sindacato del TAR, quale “… scarico di … persone in violazione delle leggi e dei regolamenti … di immigrazione vigenti nello Stato costiero”, come tale configurante una chiara ipotesi di passaggio non inoffensivo ai sensi dell’art. 19 della UNCLOS. Poiché erano presenti anche talune persone in condizioni di fragilità o in precarie condizioni di salute, gli uffici hanno autorizzato comunque operazioni mirate di soccorso e assistenza in favore dei predetti soggetti.

Per il resto del tutto coerentemente si è disposto un limite al transito e alla sosta nelle acque territoriali, fatto salvo il richiamato principio di salvaguardia della vita e dell’incolumità delle persone presenti a bordo e senza rinunciare all’esercizio dei poteri autoritativi di cui all’art. 1, comma 2, primo periodo, del decreto-legge n. 130/2020, attribuiti a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

Tanto consente di respingere il primo motivo di impugnazione, posto che gli interventi operati dalla ricorrente non potevano rientrare nell’eccezione prevista dal secondo periodo dell’art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 130/2020 (secondo cui le disposizioni del primo periodo, concernenti l’adozione del provvedimento interdittivo, “ non trovano comunque applicazione nell’ipotesi di operazioni di soccorso immediatamente comunicate al centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo e allo Stato di bandiera ed effettuate nel rispetto delle indicazioni della competente autorità per la ricerca e il soccorso in mare, emesse sulla base degli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali in materia di diritto del mare, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e delle norme nazionali, internazionali ed europee in materia di diritto di asilo …” ).

Il divieto di sosta e transito nel mare territoriale per motivi di ordine e sicurezza pubblica, ai sensi delle disposizioni della Convenzione di Montego Bay sul diritto del mare richiamate dalla medesima citata norma attributiva del potere di emanare il decreto interministeriale oggi impugnato, rinviene la sua causa nel fatto che la ricorrente ha svolto attività di soccorso non in linea con i requisiti richiesti dalla seconda parte del comma 2 dell’art. 1 del citato decreto legge ai fini dell’esenzione dall’applicazione della norma.

Si aggiunga che anche l’esame delle convenzioni in materia depongono per la legittimità delle determinazioni impugnate.

Vengono in rilievo gli artt. 92 (1) e 94 (1), (2) e (6) e 98 della Convenzione UNCLOS. L’art. 92 della UNCLOS sancisce che, in alto mare, le navi sono sottoposte in maniera esclusiva alla giurisdizione dello Stato di bandiera. Si tratta di giurisdizione che non è limitata alla c.d. “ enforcement jurisdiction ” (giurisdizione consistente nell’applicare le leggi), ma si estende anche alla c.d. “ prescriptive jurisdiction ” (esercizio della potestà di regolamentare le situazioni a bordo).

L’articolo 94, ai paragrafi (1) e (2), prevede poi che ogni Stato debba esercitare “efficacemente” la propria giurisdizione e il proprio controllo su questioni di “ordine amministrativo, tecnico e sociale” sulle navi che battono la sua bandiera. Deve dunque ritenersi che la protezione dei diritti umani di chi è a bordo rientri fra le “questioni di ordine … sociale” di cui all’articolo 94 che incombono sullo Stato di bandiera.

Il paragrafo 6 dell’articolo 94 prevede, inoltre, che “Qualunque Stato che abbia fondati motivi per ritenere che su una nave non sono stati esercitati la giurisdizione e i controlli opportuni, può denunciare tali omissioni allo Stato di bandiera.

Nel ricevere la denuncia, lo Stato di bandiera apre un’inchiesta e, se vi è luogo a procedere, intraprende le azioni necessarie per sanare la situazione”.

Ne deriva che, del tutto correttamente, le autorità italiane hanno interloquito con lo Stato di bandiera al fine di sollecitarne l’intervento e la collaborazione nella gestione della vicenda in esame.

Inoltre, la Convenzione di Amburgo del 1979 sulla ricerca e salvataggio marittimo (Convenzione SAR) prevede che la responsabilità per l’individuazione del POS è prioritariamente in capo allo Stato all’interno della cui regione SAR è stato effettuato il recupero delle persone in pericolo.

Si evidenzia, altresì, che in alto mare le navi sono soggette alla giurisdizione esclusiva del proprio Stato di bandiera ai sensi della Convenzione delle Nazioni Unite sul Diritto del Mare2 e pertanto, in assenza di un coordinamento dell’autorità SAR competente (nei casi di specie, quella maltese o quella libica, tenuto conto che le persone sono state recuperate all’interno delle Regioni SAR di tali Stati), lo Stato incaricato di fornire istruzioni alla nave deve ritenersi proprio quello di bandiera, alla luce delle disposizioni di cui all’art. 94, commi 1 e 2, della medesima Convenzione.

Ergo, lo stato italiano non aveva alcun obbligo, previsto dal diritto internazionale marittimo, di riscontrare la richiesta di POS proveniente da tali navi ONG, la cui individuazione avrebbe invece dovuto essere effettuata dallo Stato competente per la Regione SAR in cui sono state recuperate le persone in cooperazione con lo Stato di bandiera dell’unità.

Né a diversa conclusione può pervenirsi mediante un rinvio alle Linee guida IMO di cui alla Ris. MSC 167/78 (par. 6.13) ed agli accordi alternativi ivi previsti. Tale onere, al contrario, era in capo allo Stato responsabile per l’area o, in mancanza allo Stato di bandiera tenuto conto che la nave in alto mare è soggetta alla sua giurisdizione esclusiva.

Quanto alle censure rivolte avverso la comunicazione della Capitaneria di porto di Catania indicata in epigrafe, si rileva che essa non integrava un “ordine di lasciare il porto di Catania e tornare nelle acque internazionali”, posto che il tenore della comunicazione era quello di una richiesta di informazioni da parte della Capitaneria di porto nella quale veniva richiesto alla nave, per il tramite dell’Agenzia raccomandataria, di “far conoscere le eventuali esigenze ai fini del prosieguo della navigazione (ossia l’eventuale necessità dei servizi tecnico-nautici in assistenza) e l’orario di prevista partenza”.

Ciò, nell’esercizio delle prerogative dell’Autorità marittima ai fini della programmazione e organizzazione degli accosti in ambito portuale a norma del Codice della navigazione (art. 62 e seguenti) e in considerazione del fatto che la nave occupava parte di una banchina commerciale destinata ad accogliere navi il cui accosto era in corso di programmazione, ed a suo carico era pendente un provvedimento interministeriale che ne consentiva la sosta a Catania per il tempo limitato, ossia quello strettamente necessario alle “operazioni di soccorso e assistenza alle persone che versano in condizioni di emergenza e precarie condizioni di salute”.

Deve poi essere disattesa l’argomentazione difensiva secondo cui il cd. Place of Safety debba essere il porto più vicino, in quanto la normativa internazionale prevede al contrario che il Place of Safety vada individuato con la minima deviazione rispetto alla rotta prevista dalla nave.

In effetti è stata la ricorrente a violare la regola della “minima deviazione rispetto alla rotta prevista”, perché non si è diretta verso la costa più vicino al termine della prima operazione di soccorso (ossia quella nella quale sono stati soccorsi e imbarcati 45 naufraghi in area SAR maltese). La nave è rimasta in mare per diversi giorni per poi dirigere in altra area SAR distante dalla prima (e distante dalla costa) ove ha effettuato altre due operazioni di soccorso fino a raggiungere un cospicuo numero di migranti da sbarcare poi in Italia.

Inoltre MRCC Roma non poteva essere considerato il primo RCC, in quanto l’RCC competente per area era informato dell’evento e nessuna richiesta di cooperazione è stata inviata a MRCC Roma da parte del RCC competente. La scelta del Comandante di dirigere verso le coste italiane, in assenza di indicazioni da parte delle autorità italiane competenti, deve essere considerata del tutto autonoma e anzi arbitraria dal momento che egli, al contrario, avrebbe dovuto attivare il proprio Stato di bandiera e chiedere a quest’ultimo istruzioni prima di dirigere verso le acque territoriali di uno Stato diverso da quello di bandiera.

Neppure può condividersi l’assunto, del tutto apodittico e indimostrato, secondo cui la scelta della nave di dirigersi verso le coste italiane, una volta operati gli interventi, sarebbe stata obbligata, essendo “fatto notorio che i Paesi costieri vicini alla rotta del Mediterraneo centrale, diversi dall’Italia, non possono considerarsi “sicuri” per lo sbarco di persone che fuggono dal nord Africa” (in particolar eMalta e Tunisia).

Mentre, con riguardo poi all’asserita illegittimità del decreto interministeriale del 4 novembre 2022 per contraddittorietà della motivazione “laddove si considera la permanenza nelle acque territoriali della nave Humanity 1 … necessaria per prestare assistenza e soccorso e contemporaneamente pregiudizievole per l’ordine pubblico e la sicurezza, operando una illegittima, discriminatoria e indeterminata distinzione fra le persone soccorse”, vale ribadire che gli interventi operati dalla nave non ricadono nell’eccezione di cui al secondo periodo del comma 2 dell’art. 1 del decreto legge n. 130/2020, ma integrano gli estremi dello “… scarico di … persone in violazione delle leggi e dei regolamenti … di immigrazione vigenti nello Stato costiero”, configurando un’ipotesi di passaggio non inoffensivo ai sensi dell’art. 19 della UNCLOS.

Il che ha reso legittimo obbligato l’esercizio del potere interdittivo autoritativo (siccome posto a presidio dell’ordine e della sicurezza pubblica dal decreto-legge n. 130/2020) e contestualmente consentito, per converso, lo sbarco delle sole persone in condizioni di fragilità.

Quanto al terzo motivo di gravame, con cui l'istante deduce il contrasto del decreto interministeriale del 4 novembre 2022 con le norme internazionali in materia di soccorso in mare e di non respingimento, si reitera quanto già sopra osservato posto che lo sbarco è stato poi autorizzato con tutte le persone a bordo dell’imbarcazione.

5. Alla luce delle superiori considerazioni, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile e comunque infondato nel merito.

Le spese seguono la soccombenza come da liquidazione in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la società ricorrente a rifondere le spese di lite in favore delle amministrazioni intimate, che si liquidano in complessivi Euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NN CC, Presidente FF

IL IA OP, Consigliere, Estensore

Giovanna Vigliotti, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL IA OP	NN CC

IL SEGRETARIO