Pubblicato il 09/04/2026

N. 01611/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03446/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3446 del 2024, proposto da
AR NR FE CI, NR IU SA FE CI, IU SA FE CI e OR GI IA FE CI, rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Di Lascio e Saul Monzani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Caponago, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato IA Alessandra Bazzani, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Visconti di Modrone, n. 12;

per l'annullamento

- della nota del Comune di Caponago prot. 0010985/2024 in data 11 ottobre 2024, recante “Assunzione del provvedimento di diniego a conclusione della procedura. ex art.10/bis Legge 241/90 e successive modifiche ed integrazioni”;

- ove occorrer possa, del Piano di Governo del Territorio adottato con d.C.C. 8 febbraio 2022, n. 2 ed approvato con d.C.C. 21 novembre 2022, n. 31, nella parte in cui, secondo l’interpretazione datale dal Comune di Caponago, imporrebbe, nel comparto PDC-1, l’adozione di un permesso di costruire con necessaria esclusione di qualsiasi altro strumento di pianificazione urbanistica intermedia, ed in particolare dello specifico strumento del Piano di recupero;

di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, anche non noto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Caponago;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 la dott.ssa IL TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I sig.ri AR NR FE CI, NR IU SA FE CI, IU SA FE CI e OR GI IA FE CI hanno presentato al Comune di Caponago, in data 8.3.2022, una domanda per l’approvazione di un piano di recupero del comparto di loro proprietà, un’area estesa circa 22.000 mq, ubicata nel nucleo storico di Caponago, in cui si trova una villa padronale, denominata “Villa Simonetta”, circondata da edifici accessori e da alcune corti.

2. Con provvedimento adottato in data 11 ottobre 2024 il Comune ha rigettato l’istanza con la seguente motivazione: “con l'approvazione della variante generale del Piano di Governo del Territorio sono state modificate le modalità attuative di intervento sull'area di villa Simonetta”; “l'area viene individuata dal PGT vigente come Ambito assoggettato a Permesso di Costruire Convenzionato (art. 22 PR) che risulta il procedimento corretto da applicare per l’area di “Villa Simonetta””.

3. Con il ricorso in epigrafe i sig.ri CI hanno domandato l’annullamento del provvedimento e del piano di governo del territorio - adottato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 2 dell’8 febbraio 2022, e approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 31 del 21 novembre 2022 - nella parte in cui, secondo l’interpretazione data dal Comune di Caponago, impone, nel comparto PDC-1, l’adozione di un permesso di costruire con esclusione di qualsiasi altro strumento di pianificazione urbanistica intermedia, in particolare, dello specifico strumento del piano di recupero.

Queste le censure dedotte:

I. eccesso di potere per manifesta illogicità e contraddittorietà: il Comune, due anni dopo la presentazione dell’istanza di piano attuativo e dopo una lunga interlocuzione con gli istanti, ha concluso negativamente il procedimento sostenendo che il P.G.T. impone, per il comparto in questione, il permesso di costruire convenzionato (e non anche il piano attuativo); tale circostanza che avrebbe dovuto essere nota all’amministrazione sin dall’inizio del procedimento, ossia sin dal marzo del 2022, poiché il vigente P.G.T. è stato adottato in data 8.2.2022 e approvato in data 21.11.2022. Il provvedimento violerebbe anche il principio di buon andamento dell’azione amministrativa, che avrebbe dovuto condurre a un immediato diniego dell’istanza per manifesto contrasto con il P.G.T., e i principi di buona fede e leale collaborazione;

II. violazione e falsa applicazione di legge (art. 8-bis e art. 14, l.r. 12/2005; art. 28-bis, d.p.r. 380/2001; principio generale della rigenerazione urbana): la pretesa del Comune di imporre il ricorso al permesso di costruire convenzionato, in luogo di un piano attuativo, contrasterebbe con la normativa regionale - che porrebbe l’attenzione sull’obiettivo della rigenerazione urbana e il recupero delle aree dismesse e abbandonate, senza esprimere alcuna preferenza per la tipologia di strumento urbanistico necessario per raggiungerlo – e sarebbe paradossale considerando la ratio del permesso di costruire convenzionato, uno strumento intermedio tra il permesso di costruire semplice e il piano attuativo;

III. eccesso di potere per violazione e falsa applicazione del piano di governo del territorio il quale non vieterebbe la presentazione di piani attuativi per il comparto PDC-1. L’art. 22 delle NTA, nella parte in cui dispone che “il Piano delle Regole, negli elaborati PR.01 e PR.02 individua gli ambiti assoggettati a permesso di costruire convenzionato”, dovrebbe essere interpretato nel senso di escludere la possibilità di edificare mediante permesso di costruire semplice, oppure mediante SCIA, ma non nel senso di vietare l’adozione di una pianificazione attuativa, per di più in caso di piano conforme al P.G.T.;

IV. violazione di legge (art. 10 bis, l. 241/1990) per mancata comunicazione del preavviso di rigetto.

4. In via subordinata, nel caso di rigetto della domanda caducatoria, i ricorrenti hanno domandato la condanna del Comune al risarcimento dei danni subiti.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Caponago chiedendo il rigetto nel merito del ricorso.

6. All’udienza del 18 febbraio 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. Il ricorso è fondato.

8. La possibilità di rilascio di un permesso di costruire convenzionato, in alternativa all’approvazione di uno strumento urbanistico di dettaglio, è stata riconosciuta in via generale con l’introduzione dell’art. 28 bis, d.P.R. n. 380/2001 (ad opera dell’art. 17 del d.l. n. 133 del 2014), nei casi in cui “ le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata ”.

Il legislatore regionale, con l’art. 14, c. 1 bis, l. reg. n. 12/2005, ha previsto che “ all’interno del tessuto urbano consolidato, la modalità di attuazione delle previsioni stabilite a mezzo di piano attuativo conforme al PGT è il permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’articolo 28 bis del d.p.r. 380/2001, non applicabile nel caso di interventi su lotti liberi e fatta salva la facoltà del proponente di procedere con piano attuativo in luogo del permesso di costruire convenzionato. La convenzione relativa al permesso di costruire di cui al presente comma ha i medesimi contenuti della convenzione di cui all’articolo 46 ed è approvata dalla giunta comunale ”.

9. Si tratta di una nuova figura di titolo edilizio suscettibile di trovare spazio laddove, secondo la valutazione dell’amministrazione, le esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte con una modalità semplificata, per quanto si renda comunque necessaria la strutturazione di un rapporto giuridico tra la parte privata e l’amministrazione pubblica relativamente a profili collaterali al contenuto abilitativo del permesso di costruire (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 7577/2025).

10. Il PGT del Comune di Caponago all’ 22 delle n.t.a. ricomprende l’area di proprietà dei ricorrenti – inserita nei nuclei di antica formazione, disciplinati dagli artt. 16 e 17 delle n.t.a. del piano delle regole - tra gli ambiti assoggettati a permesso di costruire convenzionato.

11. L’interpretazione della norma tecnica data dall’amministrazione comunale, secondo cui il privato deve necessariamente avvalersi della modalità semplificata del permesso di costruire convenzionato, e non possa, quindi, chiedere l’approvazione di uno strumento urbanistico di dettaglio, non può essere condivisa.

Essa si scontra: con l’art. 28 bis, d.P.R. n. 380/2001, ai sensi del quale, quando le esigenze di urbanizzazione non sono particolarmente complesse, “ è possibile ”, e dunque non è obbligatorio, il ricorso allo strumento alternativo del permesso di costruire convenzionato; con l’art. 14, c. 1 bis, l. reg. n. 12/2005, che fa espressamente salva la facoltà del proponente di procedere con piano attuativo in luogo del permesso di costruire convenzionato (analogamente, il legislatore statale, laddove prevede strumenti semplificati, non li impone a chi non sia interessato ad avvalersene: per gli interventi realizzabili con la segnalazione certificata di inizio di attività di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, all’art. 22, c. 7, d.P.R. n. 380/2001 viene, invero, precisato che “è comunque salva la facoltà dell'interessato di chiedere il rilascio di permesso di costruire per la realizzazione degli interventi di cui al presente Capo ”).

L’art. 22 delle n.t.a. deve essere, quindi, inteso non come fonte di un obbligo, bensì come disposizione attributiva di una facoltà: il privato mantiene, pertanto, la possibilità di attivare il procedimento per l’approvazione di piano attuativo, strumento che consente di addivenire al recupero dell’area in un lasso temporale più ampio rispetto al permesso di costruire convenzionato.

La censura con cui viene dedotta la violazione degli artt. 28, d.P.R. n. 380/2001 e 14, l. reg. n. 12/2005 – a prescindere dalle questioni sollevate dai ricorrenti, inerenti alle esigenze urbanistiche del comparto che richiederebbero l’approvazione di un piano attuativo, e dalla fondatezza o meno dell’eccezione sollevata dalla difesa dell’amministrazione comunale di inammissibilità di tali doglianze, per non essere state proposte con il ricorso introduttivo ma solamente con la memoria depositata in vista dell’udienza – è dunque fondata.

12. È infine fondata anche la censura con cui viene dedotta la violazione dell’art. 10 bis, l. n. 241/1990 poiché il provvedimento impugnato non è stato preceduto dalla comunicazione del c.d. “preavviso di rigetto”.

13. Per le ragioni esposte la domanda di annullamento è fondata e deve essere, pertanto, accolto. Le ulteriori censure possono essere assorbite.

14. Non si provvede sulla domanda risarcitoria, espressamente proposta per il caso di rigetto della domanda caducatoria.

15. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento adottato dal Comune di Caponago in data 11 ottobre 2024.

Condanna il Comune di Caponago al pagamento delle spese di giudizio, a favore dei ricorrenti, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA AD US, Presidente

IL TA, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL TA	IA AD US

IL SEGRETARIO