Pubblicato il 20/03/2026

N. 00176/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00332/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 332 del 2017, proposto da Unisanitas S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Di Pardo, Katia Palladino, domiciliato presso la Tar Abruzzo Aquila Di Pardo Presso Segreteria in L'Aquila, via Salaria Antica Est, 27;

contro

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L'Aquila, via Buccio Da Ranallo S. Domenico;

nei confronti

Asl 1 EZ UL L'Aquila, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento n. prot. 0126113/17/DPF009 del 11.5.2017 della Regione Abruzzo – Giunta Regionale – Dipartimento per la Salute e il Welfare servizio programmazione socio sanitaria - avente ad oggetto “Delibera 129 del 30.3.2017. Osservazioni. Riscontro Vs. nota del 14.4.2017” comunicato alla ricorrente in pari data via posta elettronica certificata;

- nonché di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi ai suddetti provvedimenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 marzo 2026 il dott. LU TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato all’Amministrazione resistente in data 10/07/2017 e depositato in data 28/07/2017, la Unisanitas S.r.l. – residenza sanitaria assistenziale sita in Castel di Sangro (AQ) e operante sia nell’ambito dell’assistenza alla persona che nell’ambito delle cure mediche – ha impugnato il provvedimento prot. n. 0126113 del 11/05/2017 adottato dal Direttore del Dipartimento per la Salute e il Welfare-Servizio Programmazione Socio Sanitaria della Giunta regionale della Regione Abruzzo con cui l’Amministrazione regionale, in riscontro alla nota della ricorrente del 14/04/2017 avente per oggetto “ Delibera 129 del 30/03/2017: Osservazioni ”, ha comunicato alla struttura ricorrente che “…la DGR n. 129/2017 ne ha confermato, come noto, le dotazioni, così come attualmente accreditate (per un totale di n. 28 p.l., di cui n. 16 per anziani non autosufficienti e n. 12 per demenze). […] ogni eventuale richiesta di rimodulazione delle attuali dotazioni autorizzate ed accreditate potrà essere formulata nei modi previsti dalla riferita L.R. n. 32/2007 e ss.mm.ii. nell’ambito dei fabbisogni carenti di cui alla Tabella 2 della DGR n. 129/2017, con la precisazione che, ai sensi del DCA n. 117/2016, le dotazioni individuate come caranti nella vigenza dell’attuale atto di fabbisogno assistenziale saranno suscettibili di sola autorizzazione”.

La ricorrente ha rappresentato che essa è subentrata nelle autorizzazioni e negli accreditamenti rilasciati in capo alla società Cooperativa Sociale servizio 2000 a r.l.(Pax Christi), giusto atto di conferimento di ramo di azienda del 02/04/2016, e che inizialmente la struttura sanitaria era autorizzata all’esercizio di attività di Residenza Socio Assistenziale per 90 posti letto; successivamente, nelle more dell’adeguamento strutturale del complesso, veniva autorizzata all’attivazione di tre moduli per complessivi n. 55 posti letto, articolati in due moduli da n. 20 posti letto ciascuno per anziani non autosufficienti e un modulo da 15 posti letto per le demenze (dei n. 55 posti letto totali n. 28 risultavano contrattualizzati ai sensi dell’art. 8 quinquies del D.Lgs. 502/1992).

La ricorrente ha rappresentato altresì che, nel procedimento di passaggio dall’accreditamento provvisorio all’accreditamento definitivo, la Regione con il DCA n. 67/15 (che integrava il precedente DCA 38/15) la autorizzava a n. 54 posti letto complessivi, di cui 8 per RP, 30 per RSA anziani e 16 per RSA demenze; infine, la ricorrente ha dedotto che con istanza del 14/04/2017 chiedeva la rimodulazione dei posti letto (domandando di passare da 54 posti letto strutturati in 16 RSA demenze, 30 RSA anziani e 8 RP anziani a 54 posti letto di cui 20 RSA demenze, 26 RSA anziani e 8 RP anziani), ma la Regione con l’atto gravato negava tale istanza sul presupposto che in applicazione del DCA n. 117/2016 e della DGR n. 129/2017 essa avesse solamente n. 28 posti letto complessivi (di cui n. 16 per anziani non autosufficienti e n. 12 per demenze) e non più n. 54.

2. Il gravame risulta affidato a quattro motivi di ricorso con cui la ricorrente censura: i) l’omesso invio del preavviso di rigetto e quindi il mancato rispetto delle garanzie procedimentali previste dalla legge; ii) la contraddittorietà tra l’atto impugnato e le precedenti delibere regionali (in particolare, la delibera n. 129/2017 aveva indicato i “fabbisogni carenti” per le singole ASL di riferimento specificando come vi fosse una maggiore carenza per ciò che riguarda le RSA demenze), l’irragionevolezza della decisione dell’Amministrazione, la mancanza di motivazione e la carenza di adeguata attività istruttoria; iii) la violazione del decreto ministeriale del 2 aprile 2015 n. 70 per mancato potenziamento delle strutture territoriali; iv) la violazione del principio del legittimo affidamento.

3. La Regione Abruzzo si è costituita in giudizio.

4. In vista dell’udienza di smaltimento fissata per l’esame della controversia la ricorrente ha depositato documentazione e una memoria con cui ha insistito per l’accoglimento del gravame.

5. In data 21/02/2026 l’Avvocatura distrettuale dello Stato dell’Aquila ha depositato una memoria difensiva.

6. In data 11/03/2026 parte ricorrente ha chiesto il passaggio in decisione della causa e ha eccepito la tardività della memoria di controparte, chiedendone lo stralcio.

7. Da ultimo, all’udienza di smaltimento del 13/03/2026, così come risulta dal relativo verbale, è stato dato avviso alle parti, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., di un possibile profilo di inammissibilità del ricorso perché l’atto impugnato è meramente confermativo. La causa è stata quindi trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è inammissibile per le ragioni di seguito esposte.

9. In via preliminare, in accoglimento dell’eccezione attorea, il Collegio rileva che la memoria dell’Avvocatura risulta depositata in giudizio oltre il termine di trenta giorni liberi di cui all’art. 73 c.p.a.; deve pertanto esserne disposto lo stralcio.

10. Ciò premesso, il Collegio rileva innanzitutto che l’atto impugnato nega alla struttura sanitaria ricorrente la rimodulazione dei posti letto richiesta sul presupposto che essa non avesse più 54 posti letto complessivi, ma solo 28 posti letto complessivi e ciò in applicazione del decreto del Commissario ad acta n. 117/2016 e della delibera della giunta regionale n. 129/2017 (pubblicata sul Bollettino ufficiale speciale della Regione Abruzzo n. 49 del 21/04/2017).

Il Collegio osserva inoltre che effettivamente la citata delibera della giunta regionale n. 129/2017, per quanto qui d’interesse, confermava la dotazione già assegnata alla ricorrente, non indicando una nuova previsione di posti letto, ma limitandosi ad includere la società ricorrente tra le strutture sanitarie accreditate (pag. 47 del citato Bollettino ufficiale n. 49 del 21/04/2017, allegato in atti).

Da ultimo, il Collegio osserva che dal tenore dell’atto impugnato emerge in maniera evidente come lo stesso non abbia disposto alcunché nei confronti della ricorrente, limitandosi a confermare la situazione di fatto precedentemente esistente; invero, l’oggetto dell’atto impugnato è “Delibera n. 129 del 30/03/2017: Osservazioni. Riscontro Vostra nota del 14/04/2017” , emergendo pertanto come, a seguito dell’adozione della citata delibera regionale, la ricorrente abbia presentato una istanza di rimodulazione (tra l’altro non allegata agli atti) che, sotto questo profilo, può essere considerata come una istanza di autotutela in quanto volta ad un aumento dei posti letto a cui però l’Amministrazione ha dato riscontro negativo, non innovando pertanto l’atto impugnato la situazione di fatto esistente.

In altri termini, l’assetto di interessi tra Regione e ricorrente è stato definito dapprima con il decreto del Commissario ad acta n. 117/2016 e quindi con la delibera della giunta regionale n. 129/2017 (atti non impugnati dalla ricorrente), mentre l’atto gravato è una mera nota con cui l’Amministrazione si è limitata a ribadire alla ricorrente quale fosse la situazione di fatto e di diritto esistente; deve, inoltre, essere rilevato che l’atto impugnato è una nota dirigenziale e che, pertanto, in alcun modo la stessa potrebbe modificare provvedimenti di competenza dell’organo di governo regionale, nel caso di specie adottati dapprima dal Commissario ad acta governativo per il rientro dal disavanzo della sanità e poi dalla giunta regionale.

11. Da tutto quanto esposto, emerge pertanto che l’atto impugnato è un atto meramente confermativo, con conseguente inammissibilità del gravame.

Sul punto, il Collegio intende conformarsi al granitico orientamento giurisprudenziale secondo cui “ La distinzione tra atto meramente confermativo, e quindi inimpugnabile, e atto di conferma in senso proprio, autonomamente impugnabile, è data dallo svolgimento quanto al secondo di una nuova istruttoria o di una rinnovata valutazione e ponderazione ovvero un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento; segnatamente, ricorre l’atto meramente confermativo nel caso in cui è ribadita la decisione assunta nell'atto precedente, senza alcuna rivalutazione degli interessi, né nuovo apprezzamento dei fatti.” (TAR Piemonte, II, 13 marzo 2023 n. 229) e “ Il diniego di autotutela che non compia una nuova valutazione degli interessi in gioco, denotata da una nuova istruttoria, va ritenuto non autonomamente impugnabile, in quanto meramente confermativo, sulla base dell'ovvia considerazione che, ritenendo altrimenti, verrebbero elusi i termini perentori di decadenza dall'impugnazione degli atti originari, sui quali si vorrebbe che l'autotutela fosse esercitata.” (Consiglio di Stato, IV, 4 aprile 2023 n. 3485).

Il ricorso deve pertanto essere dichiarato inammissibile.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite liquidate nella somma complessiva di Euro 3.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN IR, Presidente

Alfredo Giuseppe Allegretta, Consigliere

LU TA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU TA	AN IR

IL SEGRETARIO