Pubblicato il 03/04/2026

N. 00641/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01691/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1691 del 2022, proposto da
BFF Bank S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Lezzi, Paolo Bonalume e Federica Fischetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Marafioti, domiciliataria ex lege in Catanzaro Germaneto, viale Europa;

nei confronti

Azienda Sanitaria Provinciale di Catanzaro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mariachiara Paone, Maria Lorusso e Anna Muraca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissario ad Acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliataria ex lege in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34;

per l'annullamento

- dell’“ Avviso per l’avvio del processo di circolarizzazione del debito verso i fornitori delle Aziende del sistema sanitario regionale, ex art. 16 septies del Decreto Legge n. 146 del 21 ottobre 2021, convertito con Legge n. 215 del 17 dicembre 2021 ”, pubblicato sul portale della Regione Calabria in data 11 ottobre 2022 e comunicato a mezzo pec il 12 ottobre 2022, nella parte in cui ha esteso il predetto processo di circolarizzazione del debito anche alle “ ulteriori fatture/partite creditorie successive alla data del 31.12.2020 e ancora aperte (non pagate e/o non transatte) al 31.07.2022 ”;

- del documento “ FREQUENTLY ASKED QUESTIONS – F.A.Q. ”, pubblicato sul portale della Regione Calabria all'indirizzo https://sisr-ap.sisr.regione.calabria.it, nella parte in cui è stato comunque previsto che le partite creditorie maturate nel periodo 1° gennaio 2021 – 31 luglio 2022 “ sono richieste ”, anziché precisare che la relativa indicazione è nella facoltà del creditore;

- della nota prot. n. 505161 del 15 novembre 2022, con la quale la Regione Calabria ha riscontrato l'istanza di annullamento in autotutela formulata da BFF Bank S.p.A. in data 20 ottobre 2022, nella parte in cui fa riferimento alla “richiesta aggiuntiva” rispetto a quanto espressamente previsto ex lege;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale e comunque connesso, ancorché non cognito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Calabria, dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catanzaro e del Commissario ad Acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale;

Vista l’ordinanza collegiale, ex art. 73, comma 3, c.p.a., n. 161 del 26 gennaio 2026;

Viste le relative memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 il dott. IO AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 11 ottobre 2022, la Regione Calabria ha pubblicato sul proprio portale l’Avviso per la “circolarizzazione” del debito verso i fornitori del Sistema Sanitario Regionale, ai sensi dell’art. 16-septies, del decreto legge n. 146/2021, convertito in legge n. 215/2021 (di seguito anche “Avviso”), richiedendo la comunicazione entro il 10 novembre 2022:

- dei crediti maturati fino al 31 dicembre 2020 (“ fatture, od altro titolo di credito emesse fino alla data del 31.12.2020 e non ancora pagate alla data del 31.07.2022 ”);

- e, in aggiunta, delle posizioni creditorie successive al 31 dicembre 2020 e non ancora estinte al 31 luglio 2022 (“ ulteriori fatture/partite creditorie successive alla data del 31.12.2020 e ancora aperte (non pagate e/o non transatte) al 31.07.2022 ”).

Per l’invio delle informazioni richieste è stata predisposta una piattaforma dedicata, prevedendo che, in caso di mancata comunicazione, si sarebbe applicato l’art. 16-septies, comma 2, lett. b, del decreto legge n. 146/2021, secondo il quale, “ qualora i fornitori non diano risposta entro il 31 dicembre 2022 alla prevista circolarizzazione obbligatoria, il corrispondente debito si intende non dovuto ”.

2. Analogo Avviso è stato inviato, mediante PEC del 12 ottobre 2022, alla ricorrente BFF Bank S.p.A. (di seguito “BFF”), precisando che la trasmissione delle posizioni creditorie vantate sarebbe potuta avvenire esclusivamente tramite la citata piattaforma regionale.

3. Rilevando profili di illegittimità nell’Avviso pubblicato, BFF ha presentato, in data 20 ottobre 2022, istanza di annullamento in autotutela, contestando:

- l’irragionevole brevità del termine assegnato per la trasmissione delle informazioni;

- la mancanza di base normativa per la richiesta di “circolarizzazione” delle posizioni creditorie successive al 31 dicembre 2020.

4. Con nota prot. n. 505161 del 15 novembre 2022, la Regione ha riscontrato l’istanza, affermando che:

- la richiesta delle posizioni creditorie successive al 31 dicembre 2020 costituirebbe una “ richiesta aggiuntiva ”, alla quale non sarebbe applicabile l’effetto estintivo del credito previsto dall’art. 16- septies, comma 2, lett. b), del decreto legge n. 146/2021;

- il termine del 10 novembre sarebbe solo “ fortemente raccomandato ”;

- l’Avviso non necessiterebbe di un formale provvedimento di approvazione, in ragione della previa concertazione con le Aziende del SSR e del carattere vincolato dell’attività attuativa dell’art. 16-septies del decreto legge n. 146/2021.

5. Nel frattempo, la Regione provvedeva a pubblicare sul proprio portale delle FAQ, con quali chiariva che i crediti maturati nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2021 e il 31 luglio 2022 non rientravano nel perimetro dell’art. 16- septies del decreto legge n. 146/2021, ma erano comunque richiesti “ ai fini di una ordinaria attività di circolarizzazione avviata dalla Regione Calabria ”.

6. Successivamente, è stato prorogato al 24 novembre e poi al 31 dicembre 2022 il termine per la trasmissione delle posizioni creditorie.

7. Con PEC del 23 novembre 2022, la BFF trasmetteva, in via prudenziale, le informazioni richieste con l’Avviso, includendo anche le posizioni creditorie successive al 31 dicembre 2020.

8. Con il ricorso meglio specificato in epigrafe, la BFF contesta la legittimità dell’Avviso nella parte in cui estende la procedura di “circolarizzazione” e il correlato meccanismo estintivo anche ai crediti maturati tra il 1° gennaio 2021 e il 31 luglio 2022.

8.1. In particolare, con il primo motivo, si deduce l’illegittimità dell’Avviso, in quanto:

- l’estensione della “circolarizzazione” alle posizioni creditorie successive al 31 dicembre 2020 risulterebbe priva di fondamento normativo e disposta in violazione dell'art. 16-septies del decreto legge n. 146/2021;

- tale previsione integrerebbe il vizio di eccesso di potere per irragionevolezza, contraddittorietà, carenza di istruttoria e difetto di motivazione, poiché imporrebbe ai fornitori del servizio sanitario regionale un adempimento non previsto dalla fonte primaria, idoneo a esporre le proprie posizioni creditorie al rischio di estinzione in caso di mancata risposta;

- le FAQ pubblicate dalla Regione Calabria non rivestono lo stesso valore legale dell'Avviso e non ne costituiscono una formale rettifica, lasciandone inalterata la portata lesiva.

8.2. In subordine, con il secondo motivo, BFF sostiene che l’Avviso risulterebbe, comunque, illegittimo per incompetenza della Regione Calabria, poiché l’art. 16-septies del decreto legge n. 146/2021 attribuirebbe la competenza in materia di “circolarizzazione” obbligatoria solo agli enti del SSR e non alla Regione, la quale avrebbe, invece, proceduto a centralizzare il procedimento in assenza di qualsivoglia atto formale di delega o di coordinamento.

9. Si è costituito il Commissario ad Acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, il difetto di legittimazione passiva e l’infondatezza del ricorso.

10. Si è costituita anche la Regione Calabria, che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, contestando il merito delle censure contenute nel ricorso.

11. Si è costituita, infine, l’ASP di Catanzaro, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva.

12. A seguito dell’udienza pubblica del 21 gennaio 2026, con ordinanza n. 161 del 26 gennaio 2026, il Collegio ha sottoposto, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., la questione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e per difetto di giurisdizione, in quanto “

- l’inclusione nell’Avviso delle “partite creditorie” successive alla data del 31 dicembre 2020 parrebbe priva di efficacia lesiva, non potendo produrre il paventato effetto estintivo, previsto dalla legge solo per il “debito iscritto fino al 31 dicembre 2020”;

- di conseguenza, la ricorrente non sembra vantare un interesse attuale e concreto all'impugnazione dell’Avviso, prospettandosi un possibile profilo di inammissibilità del ricorso, per carenza di interesse;

[…] laddove l’amministrazione dovesse comunque, in via di fatto, dichiarare l’estinzione dei crediti sorti dopo il 31 dicembre 2020 o contestarne l'esistenza, la controversia atterrebbe all’accertamento di posizioni di diritto soggettivo (ossia il diritto di credito dei fornitori del SSR), la cui cognizione spetta alla giurisdizione del giudice ordinario ”.

13. Con memoria depositata il 25 febbraio 2026, la ricorrente ha replicato alle questioni sollevate con l'ordinanza n. 161 del 26 gennaio 2026, evidenziando che:

- l’estinzione del credito prevista dall’art. 16-septies opererebbe come un “automatismo legale” basato sull’Avviso regionale e sulla mancata risposta del fornitore; di conseguenza, l’estensione della “circolarizzazione” ai crediti successivi al 31 dicembre 2020 imporrebbe ai fornitori un onere non dovuto e potenzialmente pregiudizievole per le posizioni creditore vantate dalla società;

- l’oggetto della controversia non riguarderebbe l’accertamento dei singoli crediti verso le Aziende del SSR, bensì la legittimità dell’Avviso con il quale la Regione ha avviato la procedura di “circolarizzazione” obbligatoria, ai sensi dell’art. 16-septies: la natura autoritativa di tale atto radicherebbe la giurisdizione del giudice amministrativo, mentre apparterrebbe al giudice ordinario la sola e distinta fase esecutiva del rapporto obbligatorio.

14. Hanno depositato memorie anche la Regione Calabria e il Commissario ad Acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale.

15. Alla camera di consiglio riconvocata del 4 marzo 2026, la causa è passata in decisione.

16. Il Collegio ritiene che le argomentazioni prodotte dalla parte ricorrente non possano essere condivise, dovendosi confermare l’inammissibilità del ricorso per le ragioni di seguito esposte.

17. Per gestire la crisi del Sistema Sanitario della Regione Calabria, il legislatore ha individuato una pluralità di misure funzionali alla verifica e alla “scrematura” delle poste debitorie, tra le quali si annovera il meccanismo di “circolarizzazione” obbligatoria del debito verso i fornitori.

Tale procedura consiste, in generale, nell’invio a soggetti terzi di una richiesta volta a ricevere informazioni sull’esistenza di operazioni attive o passive e di saldi di crediti o debiti, al fine di operare una ricognizione del debito complessivo di un ente.

In particolare, nel caso di specie, l’art. 16-septies, lett. b), del decreto legge n. 146/2021 (convertito con modificazioni dalla legge n. 215/2021) ha autorizzato le Aziende del Sistema Sanitario Regionale, al fine di supportare le unità deputate al processo di controllo, liquidazione e pagamento delle fatture, a reclutare personale esperto nelle predette procedure, “ previa circolarizzazione obbligatoria dei fornitori sul debito iscritto fino al 31 dicembre 2020 ”, disponendo che “ qualora i fornitori non diano risposta entro il 31 dicembre 2022 alla prevista circolarizzazione obbligatoria, il corrispondente debito si intende non dovuto ”.

Anche in esecuzione del citato art. 16-septies, lett. b), la Regione Calabria ha avviato, con l’impugnato Avviso, il processo di “circolarizzazione” oggetto della presente controversia, per definire i crediti, certi liquidi ed esigibili, vantati da fornitori ed erogatori nei confronti delle singole Aziende Sanitarie Provinciali.

Ebbene, il Collegio ritiene che dalla lettura dell’art. 16-septies, lett. b), risulti chiaro che l’effetto estintivo del credito operi (in caso di mancata trasmissione delle informazioni richieste) solo per il “ debito iscritto fino al 31 dicembre 2020 ”.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l’“automatismo legale” non trae origine dall’Avviso, poiché è la legge stessa ad aver determinato le condizioni e la portata di tale effetto estintivo.

Ne consegue che l’estensione della “circolarizzazione” ai crediti successivi al 31 dicembre 2020 non può comportare l’estinzione del diritto di credito in caso di mancata risposta, trattandosi di un effetto non previsto né autorizzato dalla norma primaria.

Del resto, una corretta applicazione della gerarchia delle fonti impone di ritenere che un atto amministrativo non possa ampliare il perimetro di una “sanzione” di rango legislativo oltre i limiti da essa tracciati.

In definitiva, per i crediti successivi al 31 dicembre 2020, l’attività di “circolarizzazione” costituisce una operazione amministrativo-contabile di ricognizione, consistente in una richiesta di informazioni, per meri fini di bilancio, poiché la sua inosservanza non è assistita da alcuna “sanzione” di perdita del diritto.

Tale natura risulta confermata anche dalle FAQ pubblicate dalla Regione Calabria, che pur non costituendo “ atti formali di ritiro, modifica o sostituzione dell’Avviso ”, chiariscono che i “ presunti crediti relativi a partite maturati nel periodo 01.01.2021 – 31.07.2022 […] non rientrano nel perimetro di pertinenza dell’art. 16 septies comma 2 lett. C) del Decreto Legge n. 146 del 21 ottobre 2021 convertito in Legge 215/2021 ”.

Pertanto, l’inclusione nell’Avviso delle posizioni creditorie successive al 31 dicembre 2020 risulta priva di efficacia lesiva, non potendo produrre l'effetto estintivo paventato dalla parte ricorrente (e previsto dalla legge solo per il debito iscritto fino alla predetta data).

Infatti, la lesione diventerebbe attuale e concreta solo a seguito di un futuro e specifico atto di diniego del pagamento da parte della singola ASP.

18. Di conseguenza, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché l’interesse al ricorso deve essere attuale e concreto; l'incertezza lamentata o il timore di future contestazioni non integrano una lesione concreta e attuale della sfera giuridica di parte ricorrente.

Come noto, infatti, l’“ interesse a ricorrere, quale species dell'interesse ad agire, deve avere le caratteristiche della concretezza e dell'attualità, e deve consistere in un’utilità pratica, diretta ed immediata, che l'interessato può ottenere con il provvedimento richiesto al giudice. La statuizione giudiziale, cui si aspira mediante la proposizione del ricorso amministrativo, deve essere idonea ad assicurare, direttamente ed immediatamente, l'utilità che la parte ricorrente assume esserle sottratta o negata o disconosciuta, non essendo a tal fine sufficiente il mero riferimento alla generica pretesa al rispetto di norme, svincolate dalla prospettazione di vizi dell'atto che incidono sulla sfera giuridica del ricorrente ” (Consiglio di Stato, sez. III, 20 febbraio 2025, n. 1419).

19. Alla luce di tali considerazioni, dunque, l'eventuale lesione del proprio diritto di credito potrebbe derivare solo qualora, in un momento futuro, le singole Aziende Sanitarie Provinciali dovessero rifiutare il pagamento dei crediti successivi al 31 dicembre 2020, eccependo l'omessa risposta alla “circolarizzazione”. Tale condotta, tuttavia, si configurerebbe come un mero inadempimento contrattuale nell'ambito di un rapporto paritetico.

In tale ipotesi, la controversia non riguarderebbe la legittimità dell'esercizio di una funzione amministrativa autoritativa (nella specie assente), bensì l'accertamento della sussistenza e esigibilità di diritti soggettivi di credito, la cui cognizione spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, che, investito della causa sul rapporto obbligatorio, potrà accertare l'inefficacia di qualsiasi “estinzione” non prevista dalla legge, disapplicando, ove necessario, l’atto amministrativo che pretendesse di imporre oneri estintivi contra legem .

20. Con il secondo motivo, proposto in via subordinata, parte ricorrente sostiene l’illegittimità dell’Avviso per incompetenza della Regione Calabria, poiché l’art. 16-septies del decreto legge. n. 146/2021 attribuirebbe la competenza in materia di “circolarizzazione” obbligatoria ai singoli enti del Servizio Sanitario Regionale e non alla Regione.

21. Il motivo non è fondato.

Come correttamente evidenziato dalla difesa regionale, la procedura di “circolarizzazione” si inserisce nel quadro delle misure funzionali al risanamento e all’efficientamento del Sistema Sanitario Regionale, rispetto alle quali la Regione Calabria è tenuta a svolgere funzioni di coordinamento, indirizzo e vigilanza.

In tale contesto, la Regione ha inteso favorire una modalità centralizzata di ricognizione del debito, mettendo a disposizione delle Aziende Sanitarie e degli utenti una piattaforma unica dedicata ai flussi dei dati e riservando alle singole Aziende la gestione operativa dei procedimenti di ricognizione dei debiti.

Tale procedura è stata concordata con le Aziende Sanitarie Provinciali. L’Avviso oggetto di impugnazione specifica, infatti, che l’attività di ricognizione del debito è stata “ preventivamente concertata e condivisa nelle modalità operative e nei contenuti con le aziende del SSR ”.

Più in dettaglio, come chiarito nella nota di riscontro all’istanza di annullamento in autotutela presentata dalla ricorrente, le modalità di svolgimento della procedura di “circolarizzazione” costituiscono l'esito di una serie di incontri avviati il 28 luglio 2022 e proseguiti per tutto il mese di settembre dello stesso anno, con l’inoltro di apposito calendario tramite posta elettronica certificata e la condivisione dell'elenco delle anagrafiche e della lettera di “circolarizzazione” da trasmettere ai fornitori.

Del resto, la condivisione tra enti pubblici costituisce una modalità ordinaria di esercizio della funzione amministrativa e non è esclusa dall'art. 16-septies del decreto legge. n. 146/2021.

22. Ne consegue, pertanto, l’infondatezza del motivo.

23. In conclusione, alla luce dei motivi esposti:

- il primo motivo di ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse attuale e concreto;

- il motivo proposto in via subordinata risulta infondato, non sussistendo il vizio di incompetenza della Regione Calabria per le ragioni sopra evidenziate;

- ogni ulteriore questione resta assorbita;

- sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti, considerata la novità e la peculiarità della fattispecie trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, essendo in parte inammissibile e in parte infondato, nei sensi indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nelle camere di consiglio dei giorni 21 gennaio 2026 e 4 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

IV RR, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere

IO AR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO AR	IV RR

IL SEGRETARIO