Pubblicato il 30/01/2026

N. 00182/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00705/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 705 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Coli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di LA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Elena Guiducci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio, in Bologna, alla Castiglione n. 41;
LA Patrimonio S.r.l., non costituita in giudizio;

nei confronti

Farmacia San Michele S.r.l., non costituita in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’annullamento

- della Determina del Dirigente della Direzione Servizi Finanziari del Comune di LA n. 147 del 27 marzo 2025 che ha disposto l’espletamento della “procedura a evidenza pubblica per la cessione della titolarità delle licenze delle farmacie Comunali e del relativo ramo aziendale di proprietà della società in house LA Patrimonio s.r.l.” nella parte in cui, nell’approvare il testo dell’avviso pubblico e nel dettare, tramite quello, i requisiti di partecipazione, non consente alle aziende speciali di cui all’articolo 114 D.Lgs. n. 267/2000 la partecipazione alla procedura ad evidenza pubblica per la cessione della titolarità, in capo al Comune di LA, delle licenze per l’esercizio delle farmacie comunali, nonché per la cessione della proprietà, in capo a LA Patrimonio S.r.l., dei relativi rami aziendali;

- dell’avviso pubblico della “procedura a evidenza pubblica per la cessione della titolarità delle licenze delle farmacie Comunali e del relativo ramo aziendale di proprietà della società in house LA Patrimonio s.r.l.” pubblicato in data 31 marzo 2025 dal Comune di LA e da LA Patrimonio s.r.l., nella parte in cui, nel dettare i requisiti di partecipazione, non consente alle aziende speciali di cui all’articolo 114 D.Lgs. n. 267/2000 la partecipazione alla procedura ad evidenza pubblica per la cessione della titolarità, in capo al Comune di LA, delle licenze per l'esercizio delle farmacie comunali, nonché per la cessione della proprietà, in capo a LA Patrimonio S.r.l., dei relativi rami aziendali;

- del chiarimento fornito dal Comune di LA in risposta al Quesito numero 2 nell’ambito della procedura ad evidenza pubblica di cui sopra, con il quale si è comunicato, “coerentemente a quanto contenuto all'articolo 6 dell'avviso”, che “non è ammessa la partecipazione all’asta pubblica da parte di aziende speciali comunali”;

- della risposta, data dal Comune di LA con atto 8 maggio 2025, alla “istanza per l’esercizio dei poteri di autotutela” inoltrata da questa Azienda Speciale con atto in data 28 aprile 2025, risposta che conferma quanto già espresso a mezzo del Chiarimento 2, al quale integralmente fa rinvio;

- del provvedimento contenuto nel verbale di gara 20 maggio 2025 della “procedura a evidenza pubblica per la cessione della titolarità delle licenze delle farmacie Comunali e del relativo ramo aziendale di proprietà della società in house LA Patrimonio s.r.l.” di cui sopra, provvedimento mediante il quale il RUP ha disposto l’esclusione dalla procedura ad evidenza pubblica della Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite e ha proposto di aggiudicare entrambe le farmacie in proprietà di LA Patrimonio S.r.l. a Farmacia San Michele S.r.l.;

- della Determina del Dirigente Responsabile dei Servizi finanziari del Comune di LA n. 234 del 22 maggio 2025 mediante la quale il RUP, all’esito della procedura ad evidenza pubblica di cui sopra, ha preso atto delle risultanze del verbale di gara 20 maggio 2025, lo ha approvato, ha confermato l’esclusione dalla procedura di gara della Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite, ha confermato l’aggiudicazione di entrambe le farmacie in proprietà di LA Patrimonio S.r.l. a Farmacia San Michele S.r.l.;

- di ogni atto degli stessi presupposto o ad essi successivo.

Per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti, depositato dalla ricorrente in data 30 luglio 2025:

per l’annullamento

- della Determina del Dirigente della Direzione Servizi Finanziari del Comune di LA n. 308 del 7 luglio 2025 avente ad oggetto “procedura a evidenza pubblica per la cessione della titolarità delle licenze delle Farmacie Comunali e del relativo ramo aziendale di proprietà della Società in house LA Patrimonio s.r.l. – Aggiudicazione” comunicata in data 7 luglio 2025 mediante la quale il Dirigente ha, tra il resto, determinato “3. di dare atto dell’avvenuta verifica, con esito positivo, del possesso, in capo a Farmacia San Michele srl, dei requisiti auto dichiarati in sede di gara, così come da istruttoria indicata in preambolo; 4. di aggiudicare, pertanto, con riferimento alla procedura in oggetto, come di seguito riportato: ➔ lotto 1 – Farmacia “Attilio Neri”: a favore dell'offerta migliorativa di Farmacia San Michele s.r.l. - c.f./p.i. 03779630361, con sede in via Vandelli 4/h a Castelnuovo Rangone (MO), per un importo complessivo di € 2.353.000,00 (euro duemilionitrecentocinquantatremila/00), come da offerta assunta al protocollo del Comune di LA al n. 19510/2025; ➔ lotto 2 - Farmacia “Giovanna Carbonara”: a favore dell'offerta migliorativa di Farmacia San Michele s.r.l. - c.f./p.i. 03779630361, con sede in via Vandelli 4/h a Castelnuovo Rangone (MO), per un importo complessivo di € 1.073.000,00 (euro unmilionesettantatremila/00), come da offerta assunta al protocollo del Comune di LA al n. 19510/2025…; 6. di precisare che, in ogni caso ed a prescindere dall'aggiudicazione, il trasferimento delle farmacie resta assoggettato alla condizione sospensiva legale dell'approvazione da parte dell'autorità sanitaria competente ai sensi dell'art. 12 della legge n. 475/1968”;

- di ogni atto dalla stessa presupposto o ad essa successivo.

Visti il ricorso, il ricorso per motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di LA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 la dott.ssa LE AC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO

1.1. Con avviso pubblicato in data 31.03.2025 il Comune di LA bandiva la procedura a evidenza pubblica per la cessione della proprietà delle due farmacie comunali, la Farmacia “Attilio Neri”, sita in via Enrico Caruso n. 85/E-F-C-, costituente il lotto 1, e la Farmacia “Giovanna Carbonara”, sita in via Natale Bruni n. 273, costituente il lotto2, gestite dalla società LA Patrimonio S.r.l., società “in house” interamente partecipata dal Comune medesimo.

L’alienazione aveva a oggetto sia le licenze farmaceutiche, di cui era titolare l’Ente locale, sia i relativi rami aziendali funzionali e necessari all’esercizio dell’attività di pubblico servizio, di proprietà della società partecipata dal Comune.

Il criterio di aggiudicazione fissato dalla legge di gara era quello del massimo rialzo sulla base d’asta di ciascuno dei due lotti.

Erano ammessi a presentare offerta – sempre in base alla lex specialis – le persone fisiche (farmacisti), in forma singola o associata, e le società di cui all’articolo 7, comma 1, L. n. 362/1991, in possesso dei pertinenti requisiti previsti dalle vigenti disposizioni in materia.

L’obiettivo della gara era la privatizzazione delle due farmacie.

1.2. Alla procedura partecipavano una pluralità di concorrenti, tra cui – per quanto qui di interesse – l’Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite e la società Farmacia San Michele S.r.l..

L’Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite veniva esclusa dalla gara per carenza dei requisiti di partecipazione, non rientrando tra i soggetti ammessi a presentare offerta dall’articolo 6 dell’avviso pubblico di indizione della gara, così come precisato dal Comune nei chiarimenti e ribadito nell’atto di diniego della richiesta di autotutela avanzata dall’interessata.

La società Farmacia San Michele S.r.l. si aggiudicava entrambi i lotti.

2.1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio l’Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite ha impugnato l’atto di indizione della procedura di evidenza pubblica e la legge di gara, nella parte in cui non veniva consentito alle Aziende speciali di cui all’articolo 114 D.Lgs. n. 267/2000 di partecipare, unitamente agli atti successivi, tutti in epigrafe elencati, tra cui alche il provvedimento che ha disposto la sua esclusione dalla procedura medesima.

2.2. Con il successivo ricorso per motivi aggiunti l’Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione definitiva delle due farmacie messe a gara alla società Farmacia San Michele S.r.l., chiedendone l’annullamento in via derivata per i medesimi motivi di illegittimità dedotti in via diretta nel ricorso principale.

3.1.1. Si è costituito in giudizio il Comune LA eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per carenza delle condizioni dell’azione.

Nello specifico la ricorrente sarebbe priva di legittimazione ad agire, in quanto, quale azienda speciale, essa non può operare al di fuori dell’ambito territoriale dell’Ente (Comune di Reggio Emilia) che la ha costituita.

L’Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite sarebbe anche priva di interesse ad agire, non avendo dimostrato di aver offerto rialzi maggiori di quelli offerti dall’aggiudicataria, così da conseguire il bene della vita in caso di riammissione in gara.

3.1.2. Nel merito l’Amministrazione resistente ha opposto che l’avviso di gara ha fatto testuale applicazione dell’articolo 7 L. n. 362/1991, il quale, nell’individuare i soggetti che possono essere titolari di una farmacia privata (e tra questi non vi sono le aziende speciali), non è suscettibile di interpretazione estensiva e ancor meno analogica.

Concludeva pertanto l’Ente locale per il rigetto di entrambi i ricorsi avversari.

3.2. Non si sono, invece, costituite in giudizio, benché evocate, né la società LA Patrimonio S.r.l., titolare dei rami d’azienda messi in vendita, né la società Farmacia San Michele S.r.l., aggiudicataria di entrambi i lotti.

4.1. Ha replicato sia in rito, sia nel merito, l’Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite, insistendo sull’accoglimento dei ricorsi.

4.2. La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 15 gennaio 2026 e al termine trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. È sottoposta al vaglio di legittimità di questo Tribunale Amministrativo Regionale la procedura di evidenza pubblica bandita dal Comune di LA per la cessione delle due farmacie comunali, specificatamente della relativa licenza e dei beni aziendali.

L’Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite, infatti, con il ricorso principale e con il successivo ricorso per motivi aggiunti ha chiesto l’annullamento della lex specialis e degli atti successivi, ivi compresi la sua esclusione dalla procedura e l’aggiudicazione di entrambe le farmacie, ciascuna costituente un lotto autonomo, alla società Farmacia San Michele S.r.l., nella parte in cui le hanno precluso di poter competere e acquistare i beni messi a gara.

2.1. Come esposto nella parte in fatto, il Comune di LA, costituitosi in giudizio per resistere al ricorso avversario, oppone anzitutto l’insussistenza delle condizioni dell’azione, precisamente della legittimazione e dell’interesse a ricorrere.

2.2.1. Il Collegio ritiene fondato il rilievo della difesa dell’Amministrazione in ordine al difetto di legittimazione a ricorrere in capo alla Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite.

2.2.2. La ricorrente è, infatti, un’azienda speciale del Comune di Reggio Emilia.

Le aziende speciali, sono, giusta quanto dispongono gli articoli 113 bis e 114 D.Lgs. n. 267/2000, enti strumentali del Comune o della Provincia, dotati di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di un proprio statuto, attraverso i quali gli Enti locali possono gestire i servizi pubblici locali.

Come affermato dalla giurisprudenza, le aziende speciali «nonostante il riconoscimento, per ragioni funzionali, della personalità giuridica e della capacità di compiere tutti i negozi giuridici necessari per il raggiungimento del loro fine, costituiscono parti del Comune nel quadro unitario del suo assetto ordinamentale» (così, Cass. civ., Sez. lav., ordinanza n. 30744/2021; nello stesso senso, ex plurimis, C.d.S., Sez. V, sentenza n. 5444/2019).

2.2.3. Se dunque l’azienda speciale è una sorta di longa manus dell’Ente locale che lo ha istituito, allora non vi può essere dubbio sul fatto che essa deve perseguire in via esclusiva gli interessi e le esigenze della comunità di cui è espressione: nel caso di specie, la comunità è quella del Comune di Reggio Emilia.

Non può, infatti, certo accedersi alla tesi di una completa liberalizzazione degli scopi e dell’attività delle aziende speciali per effetto dell’entrata in vigore dell’articolo 3 D.L. n. 138/2011. La norma, rubricata “Abrogazione delle indebite restrizioni all'accesso e all'esercizio delle professioni e delle attività economiche”, che non ha come destinatarie le aziende speciali, ma semmai gli imprenditori privati, fa comunque salve le restrizioni connesse alla tutela della salute umana, alle quali va ascritta sicuramente l’attività svolta dalle farmacie.

In ogni caso, l’assunto di parte ricorrente contrasta con la natura, non in contestazione, di ente strumentale delle aziende speciali.

2.3.1. Dunque, se pure i confini territoriali dell’Ente locale che la ha istituita non costituiscano un limite invalicabile per l’azienda speciale, comunque qualsivoglia ampliamento dell’attività che determini uno superamento dell’ambito territoriale di riferimento va giustificato, dando dimostrazione dello stretto collegamento dell’operazione “extra muros” con gli scopi statutari e soprattutto con gli interessi e le esigenze della comunità di cui si è espressione (cfr., C.d.S., Sez. III, sentenza n. 5587/2014, in ordine al divieto di un azienda speciale di gestire la farmacie di un Comune diverso da quello di cui essa è ente strumentale).

2.3.2. Ora, l’Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite si dilunga nel ricorso nello spiegare le ragioni economiche dell’acquisizione delle due farmacie comunali di LA: la costituzione di una rete di farmacie comunali a valenza sovraprovinciale che permetta di conseguire economie di scala nei costi di gestione, il raggiungimento di una adeguata massa critica che consenta di competere con i grandi operatori privati del settore, lo sviluppo di sinergie operative.

Sennonché tutto questo non dimostra quali sarebbero in concreto le ricadute positive dell’acquisizione in parola per i cittadini di Reggio Emilia.

LA e Reggio Emilia distano una cinquantina di chilometri tra loro, sicché è improbabile che gli abitanti di Reggio Emilia sceglierebbero di recarsi presso le farmacie di LA ove esse venissero acquisite dalla azienda speciale comunale. Del resto non è documentato, ma a ben vedere nemmeno allegato, che le due farmacie messe a gara offrano servizi che chi vive a Reggio Emilia non può trovare nelle farmacie, pubbliche o private che siano, ubicate all’interno del territorio comunale.

Così come non è dimostrato che dall’operazione di ampliamento progettata dalla ricorrente deriverebbero riduzioni di spesa per gli abitanti del Comune di Reggio Emilia.

2.3.3. In conclusione, l’acquisto della titolarità delle due farmacie oggetto della procedura di evidenza pubblica bandita dal Comune di LA fuoriesce dall’oggetto statutario, teleologicamente inteso, della Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite.

4. Ciò detto, il Collegio, in considerazione della portata delle questioni sottese al presente giudizio, ritiene comunque di esplicitare le ragioni per le quali il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti risultano del tutto destituiti di fondamento.

I motivi di impugnazione nei due gravami sono i medesimi; sono dedotti in via diretta nel ricorso principale e in via derivata nel ricorso per motivi aggiunti: per tale motivo essi verranno esposti e trattati congiuntamente.

5.1. Il primo motivo di impugnazione è intitolato “ Violazione di legge. Violazione degli articoli 73 lettera c) e 76 comma 2 del r.d. 23 maggio 1924 n. 827. Violazione dell’articolo 3 del r.d. 18 novembre 1923 n. 2440. Violazione dell'articolo 97 Costituzione. Violazione del principio della massima possibile partecipazione alle procedure di gara. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche della arbitrarietà e della irragionevolezza, della omessa istruttoria, del travisamento dei presupposti di fatto, del travalicamento dei limiti della discrezionalità amministrativa e della proporzionalità nella fissazione dei requisiti di accesso alla gara ”.

Sostiene la ricorrente che, essendo quello bandito dal Comune di LA un pubblico incanto, doveva essere consentito a chiunque di parteciparvi. Di talché, l’interpretazione restrittiva data dall’Amministrazione alla legge di gara, per cui ne sono escluse le aziende speciali, confliggerebbe con il principio di non discriminazione e di massima partecipazione.

5.2. Il secondo motivo di impugnazione è rubricato “ Violazione di legge. Violazione degli articoli da 52 a 58 del Trattato CE 25 marzo 1957 (TFUE). Violazione della Direttiva 12 dicembre 2006 n. 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno. Violazione del principio di libero accesso al mercato interno. Violazione del diritto di stabilimento e del diritto alla libera prestazione dei servizi. Violazione del principio che tutela la possibilità di libera crescita e di sviluppo dei soggetti che esercitano attività imprenditoriale nel mercato interno. Violazione del principio di non discriminazione ”.

Ritiene la ricorrente che gli atti impugnati violino il diritto di stabilimento e il correlato diritto alla libera prestazione dei servizi riconosciuti dal Trattato sul funzionamento della UE, sia alle persone fisiche aventi cittadinanza di uno Stato dell’Unione, sia alle società costituite in uno Stato dell’Unione, intendendosi per tali anche le persone giuridiche contemplate dal diritto pubblico o privato che perseguono scopi di lucro, e dunque anche alle aziende speciali.

Ricorda la deducente che sono sì consentite restrizioni a tali diritti, a condizione tuttavia che esse trovino giustificazione nell’interesse generale e che siano proporzionate e idonee a conseguire lo scopo perseguito: presupposti questi che qui non ricorrerebbero.

5.3. Il terzo motivo di impugnazione è epigrafato “ Violazione di legge. Violazione dell’articolo 9 comma 1 lettera b) legge 2 aprile 1968 n. 475. Violazione dell'articolo 7 legge 8 novembre 1991 n. 362. Violazione degli articoli 14 e 34 d.lgs. 23 dicembre 2022 n. 201. L’insussistenza di ragioni, sia formali che sostanziali, per distinguere tra società di capitali e aziende speciali nella possibilità di gestire farmacie private e di esserne titolari. Insussistenza ravvisabile in assoluto e, ad ancora maggior ragione, per il caso di società partecipate da enti locali territoriali, ammesse a partecipare alla procedura di gara che qui occupa ”.

Assume la ricorrente che le aziende speciali, come possono essere titolari di farmacie pubbliche in forza di quanto dispone l’articolo 9, comma 1, lettera b), L. n. 475/1968, così possono esserlo delle farmacie private, non ostandovi l’articolo 7 L. n. 362/1991, che conterrebbe un’elencazione non tassativa. Non vi sarebbero, sempre a detta dell’esponente, ragioni per differenziare le aziende speciali dalle società di capitali, specie tenuto conto che è ammessa la trasformazione dell’una nell’altra e viceversa.

5.4. Il quarto motivo di impugnazione è intitolato “ Violazione di legge. Violazione dell’articolo 114 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267. La possibilità per l’azienda speciale di operare al di fuori dell’ambito territoriale proprio dell’ente locale del quale è espressione. Ancora sulla assenza di limiti, se non motivazionali, alla acquisizione di farmacie “private” da parte di una azienda speciale ”.

Lamenta la ricorrente che non siano state esplicitate le ragioni della esclusione delle aziende speciale dalla gara. Evidenzia come il chiarimento, reso dall’Amministrazione su un proprio specifico quesito in fase procedimentale, abbia fondato l’interpretazione restrittiva dei requisiti di partecipazione su una serie di riferimenti normativi del tutto non pertinenti.

Sostiene la deducente che l’azienda speciale può acquistare una farmacia sul libero mercato, in qualsiasi area territoriale questa si trovi.

5.5. Il quinto motivo di impugnazione è rubricato “ Violazione di legge. Violazione dell’articolo 12 legge 8 novembre 1991 n. 362. Violazione dell’articolo 9 legge 2 aprile 1968 n. 475. Violazione dell'articolo 6 d.p.r. 4 ottobre 1986 n. 802. Violazione dell’articolo 114 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267. Violazione degli articoli 14 e 34 d.lgs. 23 dicembre 2022 n. 201. I riferimenti normativi contenuti nei Chiarimenti forniti dal Comune in relazione al Quesito 2 proposto da FCR. La assenza, in essi, dei presupposti che possano giustificare l'esclusione delle aziende speciali dal novero dei possibili partecipanti al pubblico incanto ”.

Torna la ricorrente sul chiarimento, reso dall’Amministrazione su un proprio specifico quesito in fase procedimentale, in ordine alla possibilità per le aziende speciali di presentare offerta: chiarimento con il quale l’Ente locale si era espresso in senso negativo.

L’esponente ritiene che le norme ivi richiamate non siano pertinenti e comunque non pongano alcun divieto esplicito.

6.1.1. Le censure proposte nei gravami impongono di partire dal dato normativo al fine di avere un quadro preciso sulla natura e sulla attività delle farmacie.

Ebbene, secondo quanto prevede l’articolo 1 D.Lgs. n. 258/1991, il farmacista svolge, per quanto qui di interesse, l’attività di preparazione, controllo, immagazzinamento e distribuzione dei medicinali nelle farmacie aperte al pubblico; si tratta di un’attività che non può essere esercitata liberamente, ma solamente da soggetti dotati di una specifica qualificazione professionale e all’uopo autorizzati, giusta quanto dispone il R.D. n. 1265/1934.

In particolare, per aprire una farmacia è necessaria, ai sensi dell’articolo 1 L. n. 475/1968, l’autorizzazione dell’Autorità sanitaria locale, che la giurisprudenza riqualifica quale «concessione di servizio pubblico in considerazione che tutte le farmacie pianificate sul territorio sono obbligatoriamente convenzionate con il SSN per l’erogazione dell’assistenza farmaceutica» (così, ex multis, T.A.R. Umbria, sentenza n. 78/2018).

Proprio perché si tratta di un servizio pubblico è prevista una equa e capillare distribuzione sul territorio nazionale delle sedi farmaceutiche di modo che sia garantita a tutti i cittadini la possibilità di accedervi.

6.1.2. Le sedi farmaceutiche possono essere assegnate tanto al Comune ove sono ubicate (farmacie comunali), quanto a soggetti privati (farmacie private), purché la quota delle prime non sopravanzi di molto le seconde. L’obiettivo, infatti, è quello di «contemperare l’interesse pubblico alla gestione diretta del servizio farmaceutico con il principio di libertà del mercato, che vieta posizioni dominanti o esclusive della pubblica amministrazione a danni dei privati, e anche ai fini dell’attribuzione delle sedi farmaceutiche, allo scopo di selezionare i soggetti in possesso dei requisiti professionali più idonei» (così, C.d.S., Sez. III, sentenza n. 2367/2019; nello stesso senso, della Sezione sentenza n, 257/2024).

Le farmacie comunali possono essere gestite dal Comune in economia, a mezzo di azienda speciale, a mezzo di consorzi con altri Comuni, a mezzo di società di capitali costituite tra il Comune e i farmacisti che, al momento della costituzione della società, prestino servizio presso farmacie di cui il Comune abbia la titolarità (così articolo 9 L. n. 475/1968, con le precisazioni di cui al D.Lgs. n. 201/2022).

Delle farmacie private possono essere titolari, secondo quanto stabilito dall’articolo 7 L. n. 362/1991. le persone fisiche, le società di persone, le società di capitali e le società cooperative a responsabilità limitata.

6.2.1. Orbene, dal complesso di disposizioni sopra riportate deriva che le aziende speciali non possono essere titolari di farmacie comunali, ma possono solamente curarne la gestione: le farmacie comunali sono e restano del Comune; le aziende speciali sono lo strumento attraverso il quale il Comune titolare della farmacia svolge l’attività di preparazione, controllo, immagazzinamento e distribuzione dei medicinali al pubblico.

Deriva altresì che le aziende speciali non possono essere titolari nemmeno di farmacie private, sia perché all’evidenza esse non rientrano nella catalogazione di cui all’articolo 7 L. n. 362/1991, sia perché diversamente verrebbe alterato l’equilibrio tra farmacie pubbliche e farmacie private che costituisce una dei capisaldi del sistema nazionale ed unionale.

6.2.2. L’elencazione dell’articolo 7 L. n. 362/1991 deve, infatti, ritenersi esaustiva e tassativa, in quanto – come visto – l’attività di dispensazione dei farmaci non è del tutto liberalizzata, ma riservata a soggetti professionalmente qualificati, e in quanto diversamente la norma sarebbe priva di senso e di utilità.

Sotto altro profilo, si è già ricordato che le aziende speciali sono estrinsecazione dell’Ente locale che le ha istituite, sicché consentire loro di acquisire farmacie private «da condurre […] all’alveo delle farmacie pubbliche» (così p. 8 del ricorso principale) comporterebbe una erosione della quota di sedi farmaceutiche in mano a soggetti privati.

In definitiva, le farmacie pubbliche (i.e. comunali) e le farmacie private sono soggette a regimi giuridici distinti e autonomi (cfr., C.d.S., comm. spec., parere n. 69/2018).

7.1. In questo quadro normativo e giurisprudenziale, risulta pertanto infondata la pretesa dedotta dalla ricorrente nel primo motivo di impugnazione che chiunque possa partecipare alla procedura ad evidenza pubblica indetta da un Comune per dismettere una propria farmacia, trasformandola da farmacia pubblica a farmacia privata.

A quella procedura possono che partecipare solamente i soggetti che a norma di legge possono essere titolari di una farmacia privata.

7.2. Tra questi soggetti non rientrano le aziende speciali, contrariamente a quanto infondatamente sostenuto dalla ricorrente nel terzo, quarto e quinto motivo.

Per tale ragione l’Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite Commissione è stata legittimamente esclusa dalla procedura competitiva, in conformità alla legge di gara, ai chiarimenti e alla disciplina normativa di settore.

7.3. Infine, non potendo essere l’azienda speciale titolare di una farmacia privata, in quanto vocata alla sola gestione delle farmacie comunali, nel caso di specie non si è prodotta alcuna violazione al diritto di stabilimento e il correlato diritto alla libera prestazione dei servizi della ricorrente, invocato in modo del tutto non pertinente nel secondo motivo di impugnazione.

8. Per le suesposte ragioni il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti sono respinti in quanto del tutto infondati.

Come da regola generale le spese seguono la soccombenza e sono poste a carico della ricorrente nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge entrambi.

Condanna Azienda Speciale Farmacie Comunali Riunite a rifondere al Comune di LA le spese di giudizio, che liquida in €uro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

UG Di ED, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

LE AC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE AC	UG Di ED

IL SEGRETARIO