Pubblicato il 04/02/2026

N. 00803/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05535/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5535 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
NA Lo SC, OD Lo SC IA, GI MA Lo SC, rappresentati e difesi dagli avvocati OL Di Martino, Ludovico Bruno Abiosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. OL Di Martino in Napoli, Riviera di Chiaia n. 180;

contro

Comune di Sant'Anastasia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonietta Colantuoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli alla via dei Tribunali n. 181;
Regione Campania, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

(per quanto riguarda il ricorso introduttivo):

della Deliberazione della Giunta Comunale n° 150 del 29.7.2022, nonché dei relativi allegati, con cui il Comune di Sant'Anastasia ha adottato il Piano Strutturale del Piano Urbanistico Comunale (PUC), comprensivo del Rapporto Ambientale;

nonché: di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, anche se non conosciuto, presupposto e/o consequenziale.

(per quanto riguarda i motivi aggiunti):

b) della Deliberazione della Giunta Comunale n° 276 del 19.12.2022, con il Comune di Sant'Anastasia ha approvato il contro esame delle n° 88 proposte di modifica e/o integrazione al Piano Urbanistico Comunale adottato con la precedente delibera n° 150 del 29.7.2022;

nonché: di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, anche se non conosciuto, presupposto e/o consequenziale;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sant'Anastasia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 dicembre 2025 la dott.ssa IV NZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con delibera n.150 del 29 luglio 2022 la Giunta Comunale del Comune di Sant'Anastasia ha adottato il Piano Urbanistico Comunale. Avverso tale delibera sono insorti i ricorrenti, esponendo di essere comproprietari di un suolo esteso circa metri quadri 52.986 sito in località via delle Fosse, individuato catastalmente al foglio n. 11, particelle n. 1059 e n. 1178, sub 1, 2 e 3 avente destinazione zona “D6 Centro Commerciale” nel vigente PR. Tale destinazione è stata mutata nel nuovo piano adottato, in cui l’area risulta qualificata come zona “R2 - Rurale aperto di Valle” per oltre 50.000 metri quadri.

A sostegno dell'impugnativa i ricorrenti hanno dedotto, in estrema sintesi, che il Comune ha ignorato la natura improduttiva dell'area ed il suo cattivo stato vegetativo, nonché la posizione geografica della stessa, ubicata a ridosso del centro abitato, in zona non sottoposta a vincoli e adiacente allo svincolo della S.S. 268 di Sant'Anastasia, circostanze tutte che avrebbero giustificato il mantenimento della destinazione commerciale dell'area.

2 - Con ricorso per motivi aggiunti è stata poi impugnata la delibera di Giunta Comunale n. 276 del 19/12/2022 recante approvazione della relazione “Esame e controdeduzioni alle osservazioni”, laddove sono state ritenute non accoglibili le osservazioni dei ricorrenti. A detta dei ricorrenti, la motivazione di tale respingimento non sarebbe adeguatamente motivata.

3 - Ha resistito all'impugnativa il Comune di Sant'Anastasia, chiedendone il rigetto.

3.1 - Non si è costituita la Regione Campania.

4 - All'udienza di smaltimento del 5 dicembre 2025 il ricorso è stato assunto in decisione.

5 - Giova preliminarmente ricordare i principi che presiedono all'attività di pianificazione territoriale:

“ le scelte effettuate dall'Amministrazione, in concomitanza con l’adozione di uno strumento urbanistico, costituiscono apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità, salvo che siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità (Cons. Stato, Ad. Plen, 22 dicembre 1999, n. 24; sez. IV, 20 giugno 2012, n. 3571);

in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, l'Amministrazione ha la più ampia discrezionalità nell'individuare le scelte ritenute idonee per disciplinare l'uso del proprio territorio (e anche nel rivedere le proprie, precedenti previsioni urbanistiche), valutando gli interessi in gioco e il fine pubblico; senza che sia necessaria l'ostensione di motivazione specifica, in relazione alle singole scelte urbanistiche” - cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 13 settembre 2012, n. 4867);

- la scelta, compiuta in sede di pianificazione generale, di imprimere una particolare destinazione urbanistica ad una zona, non necessita di particolare motivazione, in quanto essa trova giustificazione nei criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nella impostazione del piano, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (cfr., ex pluribus,Cons. Stato, Sez. VI, 17 febbraio 2012, n. 854);

- le evenienze generatrici di affidamento "qualificato", sulla scia della giurisprudenza ormai consolidata, sono ravvisabili nell'esistenza di convenzioni di lottizzazione, di accordi di diritto privato intercorsi tra Comune e proprietari, di giudicati di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie, o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione. In mancanza di tali eventi, non è configurabile un'aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria non peggiorativa di quella pregressa, ma solo un'aspettativa generica, analoga a quella di qualunque altro proprietario di aree che aspiri all'utilizzazione più proficua dell'immobile, posizione cedevole rispetto alle scelte urbanistiche dell'Amministrazione: sicché non può essere invocato il difetto di motivazione, in quanto si porrebbe in contrasto con la natura generale dell'atto e i criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione dello stesso (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 17 febbraio 2012, n. 854 cit.; Sez. IV, 4 aprile 2011, n. 2104);

- in materia di pianificazione urbanistica, occorre tener conto della congruenza delle scelte con le linee di sviluppo del territorio illustrate nella relazione tecnica e nei documenti accompagnatori. Al riguardo, la giurisprudenza ritiene che sia sufficiente proprio detta congruenza delle scelte, attenuando così in tali casi l'onere motivazionale degli strumenti di piano che si risolve nella mera indicazione della congruità con le direttrici di sviluppo del territorio esposte nella relazione tecnica o più in generale nei documenti che accompagnano la predisposizione del piano stesso.

Quindi, le scelte riguardanti la classificazione dei suoli sono sorrette da ampia discrezionalità; e, in tale ambito la posizione dei privati risulta recessiva rispetto alle determinazioni dell'Amministrazione, in quanto scelte di merito non sindacabili dal giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento dei fatti in ordine alle esigenze che si intendono nel concreto soddisfare, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di situazioni di affidamento qualificato dei privati ad una specifica destinazione del suolo (Cons. Stato, Sez. IV, 12 maggio 2016, n. 1907).

Oltretutto, in materia urbanistica, non opera il principio del divieto di reformatio in pejus, in quanto in tale materia l'Amministrazione gode di un'ampia discrezionalità nell'effettuazione delle proprie scelte, che relega l'interesse dei privati alla conferma della previgente disciplina ad interesse di mero fatto non tutelabile in sede giurisdizionale (Cons. Stato, Sez. IV, 24 marzo 2017, n. 1326).

La giurisprudenza ha, altresì, evidenziato che all’interno della pianificazione urbanistica devono trovare spazio anche esigenze di tutela ambientale ed ecologica, tra le quali spicca proprio la necessità di evitare l’ulteriore edificazione e di mantenere un equilibrato rapporto tra aree edificate e spazi liberi (così, Cons. Stato, Sez. IV, 21 dicembre 2012, n. 6656).

E ciò in quanto l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli Enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, per cui l’esercizio dei poteri di pianificazione territoriale ben può tenere conto delle esigenze legate alla tutela di interessi costituzionalmente primari, tra i quali rientrano quelli contemplati dall’articolo 9 della Costituzione ” – Consiglio di Stato, sez. II, sent. 2 dicembre 2020, n. 7636.

6 - Alla luce di quanto precede, il ricorso introduttivo va respinto.

6.1 - Parte ricorrente si duole, come visto, della nuova classificazione impressa all’area di sua proprietà, instando, in sede di osservazioni, per la destinazione della “zo na già D6 a zona U3.3 - Città moderna mista di completamento - al fine di consentire il soddisfacimento delle previste reali esigenze commerciali e produttive del territorio e prevedere una strada di piano di congiungimento del fondo in questione con via E. Merone a servizio dell'intera area già destinata a D6 nel vigente PR .. ”.

La posizione rivestita dai ricorrenti non è tuttavia assistita da alcun affidamento qualificato nei sensi supra declinati, ma ancorata alla mera aspettativa al mantenimento della pregressa destinazione urbanistica: in quanto tale, essa risulta cedevole rispetto alla determinazione di riclassificare tale area come rurale.

Peraltro, dalla lettura delle controdeduzioni dell'Amministrazione alle osservazioni dei ricorrenti emerge che i lotti in oggetto coincidono con le aree “R2 - Rurale aperto di Valle”, per le quali il piano “ punta a valorizzare e sviluppare la vocazione rurale -produttiva attraverso la riduzione delle pressioni insediative sulle attività produttive agricole, la creazione e valorizzazione di spazi di fruizione per la ricreazione e la ricostituzione di una rete ecologica locale ”.

Già in base a tali considerazioni scolora l'assunto attoreo che nega la possibilità di un futuro utilizzo agricolo dei terreni, alla luce delle precarie condizioni dei suoli come risultanti dalla perizia agronomica versata in atti (peraltro molto risalente nel tempo), non risultando quello agricolo il solo utilizzo previsto per le aree rurali.

D’altro canto, va osservato:

per un verso, che “ La scelta di destinare un’area a zona agricola non postula necessariamente l'esistenza di un’effettiva vocazione agricola della stessa, potendo tale classificazione rispondere a più generali finalità di salvaguardia dell'assetto territoriale, di contenimento dell'espansione urbana e di tutela di valori paesaggistici e ambientali ” - T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. IV, 19 febbraio 2024, n. 423;

per altro verso, la presenza nella zona di infrastrutture non esclude la correttezza della scelta del Comune di prevedere un’area rurale (e non più commerciale), al fine di mantenere libere alcune aree del territorio a garanzia di uno sviluppo complessivo ed armonico dello stesso.

6.1.1 - Al riguardo, si osserva che il Comune precisa che il complessivo nuovo disegno di governo del territorio è frutto di una “ nuova valutazione olistica ” di quest'ultimo, coerente con gli indirizzi di pianificazione proposti dall'amministrazione comunale tra cui il minor consumo di suolo.

Ciò che risulta in linea con l’assunto secondo cui la funzione di pianificazione urbanistica comunale è diretta “ secondo l’orientamento ormai uniforme della giurisprudenza amministrativa, non solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli, ma anche allo sviluppo complessivo e armonico del territorio, nonché a realizzare finalità economico-sociali della comunità locale, in attuazione di valori costituzionalmente tutelati (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 9 maggio 2018, n. 2780, 22 febbraio 2017, n. 821 e 10 maggio 2012, n. 2710) ” - Corte Costituzionale sent. n. 179/2019.

A ben vedere, dunque, anche una previsione urbanistica che di fatto azzera le potenzialità edificatorie dei fondi, mantenendone lo stato naturale, si pone in linea con “ le più recenti concezioni di territorio, considerato non più solo come uno spazio topografico suscettibile di occupazione edificatoria ma rivalutato come una risorsa complessa che incarna molteplici vocazioni (ambientali, culturali, produttive, storiche)”, tenuto conto che “che il consumo di suolo rappresenta una delle variabili più gravi del problema della pressione antropica sulle risorse naturali ” (Corte Cost. cit.).

6.2 - Va altresì rimarcato che i ricorrenti non hanno dedotto alcunché in merito ad eventuali violazioni dei criteri generali e degli obiettivi che ispirano il piano nel suo complesso ovvero di quanto stabilito dall’art. 22, primo comma, della L. R. n. 16/04 (vigente ratione temporis ): “Il Comune esercita la pianificazione del territorio di sua competenza nel rispetto delle disposizioni legislative e regolamentari vigenti ed in coerenza con le previsioni della pianificazione territoriale regionale e provinciale”.

7 - Il ricorso per motivi aggiunti va, invece, dichiarato inammissibile essendo stato proposto avverso una delibera priva di lesività.

In fattispecie sovrapponibile, è stato condivisibilmente osservato: “ Tale delibera, per costante giurisprudenza, non è un atto autonomamente impugnabile, trattandosi di un atto endoprocedimentale relativo alla fase delle osservazioni all’interno del procedimento di adozione ed approvazione del piano. La fase delle controdeduzioni del Comune alle osservazioni dei privati è meramente interna al procedimento di adozione dello strumento urbanistico e priva di effetti immediati, con la conseguenza che l’impugnativa degli atti di questa fase risulta inammissibile, dovendo eventuali doglianze essere fatte valere solo nei confronti della delibera di approvazione del piano urbanistico generale. Nel sistema della legislazione urbanistica statale ed in quello regionale i soli atti del procedimento di formazione del PR dotati di rilevanza esterna, e come tali autonomamente impugnabili, sono la deliberazione comunale di adozione ed il provvedimento regionale di approvazione e non, invece, l’atto con cui il Comune controdeduce alle osservazioni, trattandosi di atto privo di contenuto provvedimentale, che assolve ad una mera funzione endoprocedimentale, ad un tempo consultiva e propositiva nei confronti della Regione, cui compete la pronunzia definitiva sulle osservazioni in sede di approvazione del piano e ciò anche quando nuove determinazioni siano state assunte in tale fase, quale risultato dell’esame delle osservazioni presentate, essendo le stesse idonee ad acquisire contenuto precettivo solo all’esito della loro assunzione nel piano definitivamente approvato dalla Regione. Ne consegue che l’impugnazione della delibera di reiezione delle osservazioni ad una variante del PR (…) è inammissibile, potendo le relative doglianze essere fatte valere solo nei confronti della delibera di approvazione del piano stesso (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 21 agosto 2009, n. 5002; di recente T.A.R. Campania - Napoli, 5 luglio 2016, n. 3321; T.A.R. Lazio - Latina, 21 novembre 2016 n. 736, con particolare riferimento alla legge regionale n. 36 del 1987)” (cfr. T.A.R. Lazio, II quater, 28 settembre 2018, n. 9643)” – Tar Lazio, Roma, sez. II quater, sent, n. 18222/2023.

8 - Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo in favore del Comune intimato. Non vi è luogo a provvedere sulle spese di lite nei confronti della Regione Campania che non ha preso parte al giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, integrato da motivi aggiunti:

respinge il ricorso introduttivo.

dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite nei confronti del Comune di Sant’Anastasia che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori come per legge.

Nulla spese tra parte ricorrente e la Regione Campania.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OL ER, Presidente

IV NZ, Consigliere, Estensore

EL AR, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IV NZ	OL ER

IL SEGRETARIO