Pubblicato il 11/12/2025

N. 22408/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01687/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1687 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
DE Thermal Systems S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sabrina Giani, Pietro Pizzolato, Federico Chiopris e Giorgio Castorina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Malinconico, Antonio Pugliese e Giuseppe Bruno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del provvedimento prot. n. GSE/P20210022892 dell'08.09.2021 recante “Attività di controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 11 comma 2 del MD 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata “DE LL”, sita nel Comune di LL (AV) e identificata con il codice “CJ27”. Comunicazione di esito.” con cui il Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A ha disposto l'annullamento dei benefici connessi all'unità e prevede la disposizione di separato provvedimento per la quantificazione delle restituzioni del valore economico dei certificati bianchi;

- nonché di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, la nota prot. n. GSE/20200026108 dell'01.06.2020 recante “Attività di controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 11 comma 2 del MD 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata “DE LL”, sita nel Comune di LL (AV) e identificata con il codice “CJ27”. Sospensione del procedimento per richiesta di integrazioni e osservazioni.” e la nota prot. n. GSE/P20190015906 del 19.03.2019 recante “Comunicazione di avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e ss. della Legge 7 agosto 1990, n. 241, di svolgimento dell'attività di controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 11 comma 2 del MD 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata “DE LL”, sita in Via Pianodardine zona ind. nel Comune di LL (AV) e identificata con il codice “CJ27”. Produzione anni 2014, 2015, 2016 e 2017.”

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 17/3/2022:

- della nota prot. GSE/P20210034834 del 20.12.2021, ricevuta dalla Ricorrente a mezzo PEC in data 21.01.2022, recante “ID Verifica 2019-31075 – Attività di controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 11 comma 2 del MD 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata “DE LL”, sita nel Comune di LL (AV) e identificata con il codice “CJ27”. Richiesta di restituzione incentivi”;

- nonché di tutti gli atti già impugnati con l'atto introduttivo, tra cui, in particolare, il provvedimento prot. n. GSE/P20210022892 dell'08.09.2021, la nota prot. n. GSE/20200026108 dell'01.06.2020 e la nota prot. n. GSE/P20190015906 del 19.03.2019.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 25/11/2022:

-dei provvedimenti prot. nn. GSEWEB/P20220456352, GSEWEB/P20220456355, GSEWEB/P20220456358, tutti del 4.08.2022, ricevuti dalla Ricorrente a mezzo PEC in medesima data e del provvedimento prot. n. GSEWEB/P20220551003 del 24.10.2022, ricevuto dalla Ricorrente in medesima data, tutti recanti “Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata DE LL e sita in VIA PIANODARDINE ZONA IND., LL (AV) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.Lgs. 20/07 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5 settembre 2011 – codice unità CJ27”;

- delle note prot. nn. GSEWEB/P20210662436, GSEWEB/P20210662438, GSEWEB/P20210662439, tutte del 16.12.2021, ricevute a mezzo PEC in medesima data, e della nota prot. n. GSEWEB/P20220456340 del 4.08.2022, ricevuta dalla Ricorrente in medesima data, tutte recanti preavviso di rigetto della “Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata DE LL e sita in VIA PIANODARDINE ZONA IND., LL (AV) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.Lgs. 20/07 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5 settembre 2011”;

- nonché di tutti gli atti già impugnati con l'atto introduttivo del presente giudizio e il successivo ricorso per motivi aggiunti, tra cui, in particolare, i provvedimenti prot. GSE/P20210034834 del 20.12.2021, GSE/P20210022892 dell'08.09.2021, la nota prot. n. GSE/20200026108 dell'01.06.2020 e la nota prot. n. GSE/P20190015906 del 19.03.2019.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 28/4/2025:

- dei provvedimenti già impugnati con il secondo ricorso per motivi aggiunti prot. nn. GSEWEB/P20220456352, GSEWEB/P20220456355, GSEWEB/P20220456358, tutti del 4.08.2022, ricevuti dalla Ricorrente a mezzo PEC in medesima data e del provvedimento prot. n. GSEWEB/P20220551003 del 24.10.2022, ricevuto dalla Ricorrente in medesima data, tutti recanti “Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata DE LL e sita in VIA PIANODARDINE ZONA IND., LL (AV) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.Lgs. 20/07 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5 settembre 2011 – codice unità CJ27”, rispettivamente riferiti agli anni di produzione 2021, 2020, 2019 e 2018, con le quali il GSE, Direzione Efficienza Energetica, in persona del Direttore Luca Barberis, ha respinto le richieste presentate dalla DE Thermal Systems S.p.a. per l’accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5.09.2011, in relazione alle annualità 2021, 2020, 2019 e 2018;

- delle note prot. nn. GSEWEB/P20210662436, GSEWEB/P20210662438, GSEWEB/P20210662439, tutte del 16.12.2021, ricevute a mezzo PEC in medesima data, e della nota prot. n. GSEWEB/P20220456340 del 4.08.2022, ricevuta dalla Ricorrente in medesima data, tutte recanti preavviso di rigetto della “Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata DE LL e sita in VIA PIANODARDINE ZONA IND., LL (AV) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.Lgs. 20/07 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5 settembre 2011”, in relazione, rispettivamente, alle annualità 2021, 2020, 2019 e 2018;

- nonché di tutti gli atti già impugnati con l’atto introduttivo del presente giudizio e il successivo ricorso per motivi aggiunti, tra cui, in particolare, i provvedimenti prot. GSE/P20210034834 del 20.12.2021, GSE/P20210022892 dell’08.09.2021, la nota prot. n. GSE/20200026108 dell’01.06.2020 e la nota prot. n. GSE/P20190015906 del 19.03.2019.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 24 ottobre 2025 il dott. NI De LC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente DE THERMAL SYSTEMS S.P.A. è titolare di un’unità di cogenerazione ad alto rendimento (CAR) sita in Avellino, identificata con il codice "CJ27". Per tale impianto, la società ha ottenuto la qualifica CAR e l'accesso al regime di sostegno (Certificati Bianchi) per gli anni dal 2014 al 2017.

2. In sede di richiesta di incentivi per l'anno 2017, presentata nel marzo 2018, la società ha dichiarato di aver beneficiato di un contributo in conto capitale erogato da Invitalia nell'ambito di un "Contratto di Sviluppo", cofinanziato da fondi europei.

3. A seguito di tale dichiarazione, il GSE ha avviato un procedimento di verifica e controllo (nota del 19.03.2019), culminato con un sopralluogo nell'aprile 2019. L'istruttoria condotta dal GSE ha evidenziato che il contributo in conto capitale percepito dalla ricorrente nel 2017 ammontava al 21,9% del costo dell'investimento, superando così la soglia del 20% fissata dall'art. 6, comma 2, del D.M. 5 settembre 2011 per il cumulo degli incentivi sugli impianti di potenza superiore a 1 MW.

4. Con il provvedimento dell'08.09.2021 (impugnato con il ricorso introduttivo), il GSE ha disposto la decadenza dagli incentivi limitatamente all'anno 2017, ritenendo violato il divieto di cumulo oltre la soglia consentita. Successivamente, con nota del 20.12.2021 (impugnata col primo atto di motivi aggiunti), il Gestore ha quantificato l'importo da restituire.

5. Nelle more del procedimento di controllo, la società ha presentato istanze di ammissione agli incentivi anche per le annualità successive (2018, 2019, 2020, 2021). Il GSE, con i provvedimenti dell'agosto e dell'ottobre 2022 (impugnati con il secondo ricorso per motivi aggiunti), ha respinto tutte le istanze. La motivazione del diniego si fondava sul medesimo presupposto della decadenza 2017: il superamento in quell’anno del limite del 20% del contributo in conto capitale rendeva l'impianto non incentivabile anche per gli anni successivi.

6. Nel corso del giudizio, il GSE ha depositato documentazione interna relativa all'istruttoria (in particolare il "Rapporto Fase 2" del Gruppo di Verifica). Da tale documento è emerso che il Gruppo di Verifica aveva suggerito di "procedere con la revoca dei benefici solo per le annualità per le quali si è verificata l’eccedenza del limite del 20% ovvero, per il solo anno 2017", rilevando che l'ultima tranche del contributo Invitalia, determinante per il superamento della soglia, era stata erogata proprio nel 2017. Sulla base di tale sopravvenienza, la ricorrente ha proposto un terzo ricorso per motivi aggiunti.

Queste le censure articolate con il ricorso e con i motivi aggiunti.

Ricorso introduttivo e I Motivi Aggiunti (anno 2017).

La ricorrente deduce la violazione dell'art. 42 del D.Lgs. n. 28/2011 e del principio di proporzionalità. Sostiene parte ricorrente che il superamento della soglia del cumulo (1,9%) sia minimo e non derivi da dolo o colpa grave, ma sia emerso a seguito di una "auto-denuncia". Pertanto, il GSE avrebbe dovuto applicare il meccanismo della decurtazione percentuale dell'incentivo (tra il 20% e l'80%, o in misura ridotta per auto-denuncia) anziché la decadenza totale.

II e III Motivi Aggiunti (anni 2018-2021):

La ricorrente lamenta violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e contraddittorietà. Contesta in particolare l'estensione automatica degli effetti della decadenza 2017 alle annualità successive, in assenza di nuove cause ostative. In particolare, con il terzo ricorso per motivi aggiunti, si evidenzia come lo stesso organo tecnico del GSE (nel "Rapporto Fase 2") avesse limitato la criticità al solo 2017, rendendo i provvedimenti finali di diniego per il quadriennio successivo manifestamente contraddittori rispetto alle risultanze istruttorie interne.

8. Il GSE si è costituito in giudizio difendendo la legittimità del proprio operato, sostenendo la natura vincolata della decadenza a fronte della violazione di norme imperative sul cumulo degli aiuti di Stato e la rilevanza della violazione accertata.

All'udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del 24 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato in parte, nei termini che seguono.

1. Sulla domanda di annullamento relativa all'anno 2017 (Ricorso introduttivo e primo atto di motivi aggiunti).

Il Collegio ritiene che le censure avverso il provvedimento di decadenza limitato all'anno 2017 siano infondate e debbano essere respinte.

La fattispecie è regolata dall'art. 6, comma 2, del D.M. 5 settembre 2011, il quale stabilisce che "Per gli impianti di potenza elettrica superiore a 1 MW, l'accesso ai certificati bianchi [...] è cumulabile con altri incentivi pubblici [...] purché la somma dell'incentivo in conto capitale e del valore attualizzato dei certificati bianchi non superi il 20% del costo dell'investimento".

Tale norma, di stretta interpretazione in quanto posta a presidio del divieto unionale di sovracompensazione degli aiuti di Stato, configura una condizione ostativa oggettiva all'erogazione del beneficio.

Ora è pacifico e documentalmente provato che, per l'annualità 2017, la società ricorrente abbia cumulato incentivi (Certificati Bianchi + Contributo in conto capitale Invitalia) raggiungendo una quota del 21,9% rispetto al costo dell'investimento. Tale superamento, seppur quantitativamente contenuto (1,9%), integra la violazione del parametro normativo inderogabile.

Parte ricorrente invoca l'applicazione dell'art. 42, commi 3 e seguenti, del D.Lgs. n. 28/2011, che prevede, in luogo della decadenza, una decurtazione dell'incentivo in caso di "violazioni rilevanti" che non compromettano l'ammissibilità sostanziale dell'impianto.

Tuttavia, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che non è possibile operare un’automatica applicazione in sede giudiziale del solo effetto della decurtazione dell’incentivo, in quanto non conforme al testo, né alla ratio, della medesima disposizione, che ha anche un intento deflattivo del contenzioso, su espressa richiesta di parte (TAR Lazio, Roma, Sez. V ter, sent. 20 marzo 2025, n. 5748).

Nel caso di specie, il rispetto della soglia del 20% costituisce un requisito di ammissibilità fondamentale per l'accesso al regime di sostegno per gli impianti sopra 1 MW. Il superamento di tale soglia rende l'incentivazione ab origine indebita per l'anno in questione, in quanto viola il divieto di cumulo.

Non si tratta, dunque, di una mera irregolarità formale o amministrativa sanabile con una sanzione ridotta, ma del venir meno di un presupposto sostanziale di compatibilità dell'aiuto. La decadenza per l'anno 2017, anno in cui si è perfezionato il cumulo vietato tramite l'incasso dell'ultima tranche del contributo Invitalia, appare quindi atto dovuto e non sproporzionato.

2. Diverso esito merita l'impugnazione dei provvedimenti di diniego riferiti alle annualità successive al 2017. Le censure di difetto di istruttoria, eccesso di potere per contraddittorietà e violazione del principio di proporzionalità sono fondate.

Il terzo ricorso per motivi aggiunti ha messo in luce un vizio dell'azione amministrativa. Dal "Rapporto Fase 2" redatto dal Gruppo di Verifica del GSE (versato agli atti), emerge che l'organo tecnico aveva espressamente valutato la situazione, concludendo: "Si ritiene [...] di procedere con la revoca dei benefici solo per le annualità per le quali si è verificata l’eccedenza del limite del 20% ovvero, per il solo anno 2017".

La motivazione tecnica risiedeva nel fatto che l'erogazione del contributo Invitalia era avvenuta per tranche e solo quella incassata nel 2017 aveva determinato il superamento della soglia.

I provvedimenti impugnati con il secondo ricorso per motivi aggiunti (prot. nn. GSEWEB/P20220456352, GSEWEB/P20220456355, GSEWEB/P20220456358 e GSEWEB/P20220551003), che negano l'incentivo per gli anni dal 2018 al 2021, si pongono in aperto contrasto con tale risultanze istruttorie, senza fornire alcuna motivazione a supporto del diverso avviso adottato dall'amministrazione attiva.

Il GSE ha esteso "a cascata" l'effetto ostativo del 2017, violando il principio di autonomia delle annualità di incentivazione. Una volta sanzionato il superamento della soglia mediante la decadenza (e il recupero delle somme) per l'anno 2017, l'equilibrio economico è stato ripristinato.

Per gli anni successivi (2018-2021), in assenza di ulteriori erogazioni di contributi in conto capitale incompatibili, l'impianto è tornato a rispettare i parametri di legge. Negare l'incentivo anche per tali annualità trasforma la misura recuperatoria in una sanzione afflittiva sine die, in violazione del principio di proporzionalità secondo cui le misure sanzionatorie devono essere strettamente correlate all'entità e alla durata della violazione.

L'amministrazione non ha spiegato il motivo per il quale la condizione ostativa verificatasi una tantum nel 2017 debba proiettare i suoi effetti interdittivi anche sul futuro, nonostante il Gruppo di Verifica avesse accertato che il problema era circoscritto all'erogazione della tranche 2017. Tale carenza motivazionale integra la violazione dell'art. 3 della L. 241/1990.

Pertanto, i provvedimenti di diniego relativi alle annualità 2018, 2019, 2020 e 2021 devono essere annullati, con l'obbligo per il GSE di riesaminare le istanze considerando sanata la posizione della ricorrente per le annualità in cui non si è verificato alcun superamento della soglia di cumulo.

La soccombenza reciproca (respingimento per il 2017, accoglimento per il quadriennio successivo) e la complessità della ricostruzione fattuale giustificano l'integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando, così provvede:

1. Respinge il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti, confermando la legittimità dei provvedimenti relativi all'annualità 2017.

2. Accoglie il secondo e il terzo ricorso per motivi aggiunti e, per l'effetto, annulla i provvedimenti prot. nn. GSEWEB/P20220456352, GSEWEB/P20220456355, GSEWEB/P20220456358 del 4.08.2022 e il provvedimento prot. n. GSEWEB/P20220551003 del 24.10.2022, relativi alle annualità 2018, 2019, 2020 e 2021, salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione in sede di riesame.

3. Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DR SE, Presidente

NI De LC, Consigliere, Estensore

Antonietta Giudice, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI De LC	DR SE

IL SEGRETARIO