Pubblicato il 02/03/2026

N. 00405/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01512/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1512 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
MA MI, rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Ss. Martiri Salernitani, 31;

contro

Comune di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Malzone, Anna Attanasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

LL RO, non costituito in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensione

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a – del provvedimento prot. n. 137657 del 12.06.2024, con il quale il Direttore del Settore Mobilità Urbana, Trasporti e Manutenzioni – Ufficio Tutela Pubblica Incolumità ha “intimato la S.V. di dare corso a tutti gli interventi tecnici di verifica, consolidamento e messa in sicurezza del muro di contenimento di Viale dei Pioppi / Viale degli Olmi, utili a rimuovere qualsivoglia motivo di pregiudizio per la pubblica e privata incolumità”;

b – del provvedimento prot. n. 180284 del 10.07.2024, con il quale Direttore del Settore Mobilità Urbana, Eliminazione Barriere Architettoniche, Trasporto Pubblico – Ufficio Strade ha “rinvitato la S.V. a voler intraprendere tutte le azioni finalizzate all’eliminazione dei pericoli inerenti il muro de quo”;

c – ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 128897 del 31.05.2024, allegata al provvedimento sub a);

d - di tutti gli atti, anche non conosciuti, presupposti, connessi, collegati e consequenziali;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 30\05\2025:

e – dell’ordinanza prot. n. 73548/2025, con la quale il Dirigente del Settore Mobilità, Eliminazione Barriere Architettoniche e Trasporto Pubblico del Comune di Salerno ha disposto “di provvedere entro 20 (venti) giorni … all’esecuzione degli interventi di verifica, consolidamento e messa in sicurezza del muro di contenimento sito in viale dei Pioppi … utili a rimuovere qualsivoglia motivo di pregiudizio per la pubblica e provata incolumità”;

f – ove per quanto occorra, della nota prot. n. 40256 del 17.02.2025, richiamata nel provvedimento sub e);

g – ove e per quanto occorra, dei verbali di sopralluogo;

h - di tutti gli atti, anche non conosciuti, presupposti, connessi, collegati e consequenziali;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2026 la dott.ssa MO SA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente ha adito questo Tribunale per ottenere l’annullamento del provvedimento prot. n. 137657 del 12.06.2024, con il quale il Direttore del Settore Mobilità Urbana, Trasporti e Manutenzioni – Ufficio Tutela Pubblica Incolumità del Comune di Salerno le ha intimato di dare corso a tutti gli interventi tecnici di verifica, consolidamento e messa in sicurezza del muro di contenimento di Viale dei Pioppi/Viale degli Olmi, utili a rimuovere qualsivoglia motivo di pregiudizio per la pubblica e privata incolumità nonché gli ulteriori atti meglio indicati in epigrafe.

1.1. Con i primi due motivi di ricorso l’esponente deduce che l’atto sarebbe viziato da incompetenza del predetto Dirigente ad adottare un provvedimento contingibile ed urgente, ai sensi degli artt. 50 e 54 del D.lgs. 267/2000. Sostanzialmente la tesi attorea intesta in capo al Sindaco una competenza funzionale ed esclusiva all’adozione di tutte le ordinanze in materia di incolumità pubblica e di sicurezza urbana, siano esse ordinanze normali, necessitate o contingibili ed urgenti (artt. 50 e 54 T.U.E.L.). Rientrando nel novero delle ordinanze contingibili ed urgenti, il provvedimento all’esame sarebbe viziato da incompetenza rientrando fra i compiti specifici del Sindaco, quale Ufficiale di Governo e non già negli ordinari poteri di gestione spettanti ai dirigenti degli enti locali.

Mediante un richiamo alla disciplina relativa alla “ costruzione e tutela delle strade ed aree pubbliche ”, contenuta nell’art. 30 del D.Lgs. n. 285/1992 (comma 2) nella parte in cui detta norma prevede, in caso di inerzia del proprietario, una competenza ad “ ordinare la demolizione o il consolidamento a spese dello stesso proprietario dei fabbricati e dei muri che minacciano rovina ”, in prima battuta del Sindaco e poi del Prefetto – non già del dirigente dell’ente locale - la deducente esclude, in definitiva, una qualsivoglia competenza del Dirigente comunale.

1.2. Con il terzo motivo di ricorso, l’esponente sostiene che il provvedimento, ove non qualificato come ordinanza extra ordinem contingibile ed urgente, risulterebbe atipico e adottato in difetto di istruttoria.

1.3. Con il quarto motivo deduce che l’ente comunale sarebbe incorso nella violazione dell’art. 7 della L. 241/90 per omessa comunicazione di avvio del procedimento.

1.4. Infine, con gli ultimi due motivi di censura sostiene che il provvedimento sarebbe viziato da violazione di legge in relazione all’art. 30 del D.lgs. n. 285/1992. In particolare deduce che, nel tentativo di sottrarsi a qualsivoglia obbligo manutentivo del muro, il Comune di Salerno avrebbe opposto una presunta natura privata ed escluso un uso pubblico della strada sovrastante l’area di proprietà della ricorrente. Ma, a differenza di quanto assunto dalla P.A. nella nota del 10.07.2024, Viale Degli Olmi sarebbe una strada pubblica essendo inserita nell’elenco strade suddiviso per quartiere con frequenze di lavaggio e di spazzamento, nonché nelle linee di trasporto pubblico comunale.

1.5. Sostenendo la tesi della natura pubblica e/o comunque l’uso pubblico (per dicatio ad patriam ) della strada sovrastante l’area di proprietà (Viale Degli Olmi), assume la deducente che, facendo corretta applicazione dell’art. 30 del D.Lgs. n. 285/1992, la costruzione e la riparazione dell’opera per cui è causa, essendo strumentale - non alla difesa del fondo di proprietà bensì - alla stabilità/conservazione delle strade od autostrade, sarebbe a carico dell'ente proprietario della strada.

2. In data 19.10.2024 il Comune di Salerno si è costituito ritualmente difendendo la legittimità del proprio operato, depositando altresì le risultanze dell’istruttoria condotta e chiedendo la reiezione del gravame.

In particolare, il civico ente ha rappresentato in fatto la situazione pregressa inerente Viale degli Olmi deducendo che:

- in data 29/07/1974 veniva sottoscritta tra il Comune di Salerno ed i Sig.ri AG una Convenzione di lottizzazione, registrata il 02/08/1974, con cui venivano definiti i rapporti tra l’Ente ed i proprietari delle aree denominate “Sala AG”;

- in virtù di tale accordo, i sig.ri AG si impegnavano, a loro cura e spese, ad eseguire le opere di urbanizzazione primaria relative alla zona, nonché a cedere, gratuitamente, in favore dell’Amministrazione Comunale, le aree di sedime relative alla sola strada di collegamento tra Torrione e la via di Giovi; successivamente, con provvedimento della Sezione Provinciale del CO.RE.CO, prot. n. 5932 del 7/02/1975, la Convenzione veniva annullata per violazione del procedimento fissato dall’art. 8 della L. n. 765/1967;

- con successiva Delibera di Giunta Municipale n. 4703 del 2/09/1976, veniva deliberata l’inclusione, tra le vie comunali, di Viale degli Eucalipti, mentre veniva ritenuto esistente un diritto di uso pubblico “presuntivo” su altri brevi tratti viari, di collegamento con strade private: tra queste, non era indicata Viale degli Olmi;

- non venivano adottati ulteriori provvedimenti in luogo della Convenzione annullata;

- quanto al muro sottostante Viale degli Olmi, ricadente nella proprietà della ricorrente, il Condominio Residence Mancone, con richiesta del 12/10/2020 corredata di relazione tecnica, invitava il Comune di Salerno ad effettuare delle verifiche sul muro sottostante Viale degli Olmi n. 22, in quanto presentava delle fessure preoccupanti;

- con nota del 21/10/2020, l’Ufficio Tutela Pubblica Incolumità del Comune di Salerno rappresentava al condominio richiedente che Viale degli Olmi non risultava tra le strade comunali né tra quelle private ad uso pubblico, facendo parte della c.d. lottizzazione Sala AG, il cui iter di consegna delle opere di urbanizzazione non era ancora terminato;

- individuata la ricorrente quale proprietaria delle particelle su cui ricadeva il muro, con provvedimento prot. n. 178844 del 05/11/2020, veniva intimato alla stessa “ di dare corso a tutti gli interventi tecnici di messa in sicurezza della struttura utili a rimuovere qualsivoglia motivi di pregiudizio per la pubblica e privata incolumità ”;

- nell’inerzia dell’interessata, il predetto Condominio in data 09/11/2022, invitava nuovamente il Comune e, in questa occasione, anche la proprietaria dell’area, a provvedere alla rimessione in sicurezza del muro, a fronte delle avverse condizioni meteorologiche e, successivamente, in data 05/04/2024, ribadiva al Comune la necessità di effettuare un sopralluogo, evidenziando, altresì, che erano in corso delle lavorazioni prive di idonea cartellonistica informativa;

- nel corso di sopralluogo gli agenti della Polizia Municipale rilevavano la presenza di un cantiere nella proprietà della Sig.ra MI, ma non di personale intento a lavorare;

- in data 12/06/2024, la sig.ra MI segnalava al Comune di Salerno l’ammaloramento del predetto muro ed il rischio di crolli, invitando l’Ente a provvedere alla rimessione in sicurezza invocando un preteso obbligo di manutenzione in capo alla P.A.;

- l’Ufficio di competenza provvedeva a riscontrare tale segnalazione, evidenziando che era stato eseguito un sopralluogo da parte dell’Ufficio Manutenzione Strade e che il muro rientrava nella proprietà privata e, al pari di quanto già avvenuto in data 05/11/2020, intimava alla sig.ra MI di “ dare corso a tutti gli interventi tecnici di verifica, consolidamento e messa in sicurezza del muro di contenimento di Viale dei Pioppo/Viale degli Olmi, utili a rimuovere qualsivoglia motivo di pregiudizio per la pubblica e privata 5 incolumità ”, preavvertendo che in caso di inottemperanza, sarebbero stati adottati i provvedimenti consequenziali, specificando, inoltre, che tale nota valeva anche quale formale avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della L. 241/90;

- con successiva nota del 10/07/2024, l’Ufficio Strade del medesimo Settore comunale ribadiva che l’area in questione era di esclusiva proprietà privata, compresa Viale degli Olmi, rientrante nella c.d. Convenzione per la lottizzazione AG - dal momento che la stessa non era stata mai acquisita al patrimonio comunale – rinnovando l’invito a procedere alla messa in sicurezza del muro in questione.

3. Tanto premesso in fatto, alla camera di consiglio del 22.10.2024, il difensore della ricorrente ha replicato all’eccezione di irricevibilità per tardività sollevata dal comune depositando, in pari data, copia della spedizione del plico contenente il provvedimento gravato, avvenuta in data 13.06.2024, con ricezione dello stesso da parte dell’interessata il successivo 17.06.2024. Su richiesta delle parti, è stata disposta la cancellazione dal ruolo della causa in vista di fissazione nel merito.

4. In vista dell’udienza pubblica le parti hanno integrato le già spiegate difese con ulteriori memorie e memorie di replica.

5. In data 04.04.2025 è stata depositata istanza di rinvio in funzione della preannunciata presentazione di motivi aggiunti di ricorso avverso l’intervenuta ordinanza n. 73548 del 26.03.2025 adottata dal Dirigente del Settore Mobilità, Eliminazione Barriere Architettoniche e Trasporto pubblico del Comune di Salerno.

6. Con motivi aggiunti ritualmente notificati e depositati è stata impugnata – oltre ai provvedimenti gravati con ricorso introduttivo - l’ordinanza dirigenziale prot. n. 73548/2025, con la è stato ordinato alla ricorrente “ di provvedere entro 20 (venti) giorni … all’esecuzione degli interventi di verifica, consolidamento e messa in sicurezza del muro di contenimento sito in viale dei Pioppi … utili a rimuovere qualsivoglia motivo di pregiudizio per la pubblica e provata incolumità ” nonché gli ulteriori atti in epigrafe menzionati.

6.1. I motivi aggiunti sono così rubricati:

I – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 50 E SS. DEL D.LGS. N. 267/2000 - ARTT. 3 – COMMA 1 E 30 – COMMA 4 DEL D.LGS. N. 285/1992) - ECCESSO DI POTERE (ERRONEITA’ MANIFESTA - DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA - ARBITRARIETA’ – TRAVISAMENTO – SVIAMENTO – ILLOGICITA’ MANIFESTA) – INCOMPETENZA con cui la ricorrente, con richiami alla giurisprudenza in tema, deduce l’incompetenza del Dirigente di Settore sostenendo la natura di ordinanza contingibile a competenza riservata del Sindaco quale Ufficiale di Governo;

II – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 50 E SS. DEL D.LGS. N. 267/2000 - ARTT. 3 – COMMA 1 E 30 – COMMA 4 DEL D.LGS. N. 285/1992) - ECCESSO DI POTERE (ERRONEITA’ MANIFESTA - DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA - ARBITRARIETA’ – TRAVISAMENTO – SVIAMENTO – ILLOGICITA’ MANIFESTA) – INCOMPETENZA con cui, mediante un richiamo all’art. 30 del Codice della Strada sostiene che sia avvalorata la tesi dell’incompetenza del dirigente;

III – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 50 E SS. DEL D.LGS. N. 267/2000 - ARTT. 3 – COMMA 1 E 30 – COMMA 4 DEL D.LGS. N. 285/1992) - ECCESSO DI POTERE (ERRONEITA’ MANIFESTA - DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA - ARBITRARIETA’ – TRAVISAMENTO – SVIAMENTO – ILLOGICITA’ MANIFESTA) con cui l’esponente si duole dell’assenza di istruttoria e della mancanza di una precisa indicazione delle opere di messa in sicurezza da realizzare nonchè del pericolo concreto ed attuale e delle ragioni per le quali la ricorrente sarebbe responsabile e/o tenuta alla esecuzione delle opere di rispristino;

IV – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 7 E SS. L. N. 241/1990) - ECCESSO DI POTERE (ERRONEITA’ MANIFESTA - DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA - ARBITRARIETA’ – TRAVISAMENTO – SVIAMENTO – ILLOGICITA’ MANIFESTA) con cui lamenta la ricorrente la sussistenza di vizi procedimentali per mancata partecipazione al procedimento;

V – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 30 D.LGS. N. 285/1992) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA - DEL PRESUPPOSTO – SVIAMENTO - ERRONEITA’- PERPLESSITA’) e

VI – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 30 D.LGS. N. 285/1992) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA - DEL PRESUPPOSTO – 18 SVIAMENTO - ERRONEITA’- PERPLESSITA’ con i quali, infine, la ricorrente si duole dell’uso scorretto del potere dal momento che la PA avrebbe trascurato il dato obiettivo della natura pubblica dell’uso della strada testimoniato da plurimi indici di pubblicità da cui deriverebbe l’applicabilità della disciplina recata dall’art. 30 del Codice della Strada secondo cui graverebbero sul proprietario della Strada ( id est sulla civica amministrazione nel caso di specie) gli obblighi di ripristino e manutentivi.

7. In vista dell’udienza pubblica fissata per il 10 febbraio 2026 le parti hanno ulteriormente ribadito le rispettive posizioni.

7.1. In particolare la difesa comunale ha obiettato che:

i) l’ordinanza impugnata con i motivi aggiunti non avrebbe i caratteri della contingibilità ed urgenza tipiche delle ordinanze sindacali emanate ai sensi degli artt. 50 o 54 del TUEL avendo nel caso di specie, il Dirigente comunale agito nell’esercizio di poteri gestori, ai sensi dell’art. 107 D.Lgs. n. 267/2000. L’assunto troverebbe conferma nel fatto che l’ordinanza de qua sarebbe stata adottata a conclusione del procedimento avviato con la nota prot. n. 137657 del 12/06/2024 (impugnata con il ricorso introduttivo), emessa all’esito dell’inerzia dell’interessata sollecitata anche con ulteriore nota del 17/02/2025. La tempistica del procedimento e la sequenza degli atti adottati smentirebbe la ricostruzione offerta dalla ricorrente circa la riconducibilità della fattispecie nell’alveo dei provvedimenti extra ordinem ;

ii) quanto al deficit istruttorio e motivazionale, l’ordinanza sarebbe stata adottata all’esito di un’istruttoria articolata, che avrebbe visto anche l’interlocuzione con la ricorrente, e di verifiche in loco sullo stato del muro di contenimento, come espressamente riportato nel corpo della stessa;

iii) la strada avrebbe natura privata (e così pure il muro sottostante ricadente nella proprietà della ricorrente) difettando un titolo che ne attribuisca la proprietà all’Ente pubblico (contratto, procedimento d'esproprio, usucapione, dicatio ad patriam , ecc.), non essendo sufficiente, a tal fine, l'iscrizione della via negli elenchi delle strade comunali (avente natura dichiarativa, ma non costitutiva). Da ciò discenderebbe la non applicabilità della disciplina di cui all’art. 30 del Codice della Strada, invocata da parte ricorrente, che addosserebbe sul Comune gli obblighi di manutenzione e riparazione.

8. All’udienza del 10 febbraio 2026, a seguito dell’audizione dei difensori, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. A cagione dell’adozione da parte della civica amministrazione dell’ordinanza n. 73548/2025 del 26.03.2025, il ricorso introduttivo avverso i provvedimenti prot. n. 137657 del 12.06.2024

e n. 180284 del 10.07.2024 va dichiarato improcedibile.

10. Nel merito ritiene il Collegio di dover prioritariamente esaminare il primo dei motivi aggiunti ovverosia la competenza o meno del Direttore del Settore Mobilità ad adottare il provvedimento gravato. Il motivo è fondato.

10.1. Nel caso di specie l’ordinanza impugnata non può essere ricondotta - sulla scorta degli indici riconosciuti dalla giurisprudenza e presenti nella fattispecie all’esame - al novero delle ordinanze dirigenziali ordinariamente adottate ex art. 107 del TUEL.

10.2. A sostegno di tale assunto occorre esaminare la portata testuale e funzionale ( id est gli effetti avuti di mira dall’amministrazione procedente) dell’atto.

10.2.1. In primis , l’ordinanza in parola presenta un contenuto dal carattere imperativo con l’indicazione alla destinataria di un termine, peraltro stringente, entro il quale effettuare le prestazioni indicate e l’avvertimento di conseguenze di tipo sanzionatorio in caso di inadempienza.

Con tale provvedimento è stato infatti intimato alla ricorrente “ di provvedere entro 20 (venti) giorni … all’esecuzione degli interventi di verifica, consolidamento e messa in sicurezza del muro di contenimento sito in viale dei Pioppi … utili a rimuovere qualsivoglia motivo di pregiudizio per la pubblica e provata incolumità ”.

10.2.2. In secondo luogo, expressis verbis è enunciata la finalità ultima delle attività ordinate - rimuovere qualsivoglia motivo di pregiudizio per la pubblica e privata incolumità - che è finalità tipica delle ordinanze adottate nell’esercizio dei poteri ex art. 50 e 54 TUEL, riservati al Sindaco.

10.2.3. Infine, chiaramente sotteso all’adozione del provvedimento è il carattere urgente degli interventi ordinati (di verifica, consolidamento e messa in sicurezza), dovuto alla presenza di segni di ammaloramento del muro. Tale urgenza, alla quale fa da pendant l’indifferibilità e la contingibilità degli interventi medesimi, mal si concilia con l’esercizio di ordinari poteri gestori esercitati dal competente dirigente comunale ex art. 107 TUEL.

12.3. Sicchè l'ordinanza impugnata va ricondotta, in ragione del suo contenuto sostanziale, al novero dei provvedimenti di esclusiva competenza del Sindaco avendo la stessa per esclusivo oggetto e fine la tutela dell'incolumità pubblica e privata (messa a rischio dalle lesioni nel muro riscontrate a seguito di sopralluoghi e verifiche tecniche), a nulla rilevando - all'uopo - la circostanza che nel caso di specie la riscontrata condizione di pericolo fosse nota alla ricorrente in quanto risalente nel tempo e già oggetto di precedenti interlocuzioni con il Comune e diffide volte ad ottenere un’attività di manutenzione e riparazione a cura della proprietaria.

13. In conclusione, per il carattere assorbente del vizio esaminato, il ricorso va accolto.

14. Nondimeno il Collegio ravvisa i motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio, al netto del contributo unificato da porre a carico del Comune soccombente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo per la Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così provvede:

dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

accoglie il primo dei motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla l’ordinanza prot. n. 73548 del 26.03.2025.

Spese compensate.

Condanna il Comune di Salerno al rimborso del contributo unificato in favore della ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER SO, Presidente

Marcello Polimeno, Referendario

MO SA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MO SA	ER SO

IL SEGRETARIO