N. 00684/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 03/03/2026
N. 00321 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00684/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 684 del 2025, proposto da
BI s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Tanzarella e Carlo Maria Tanzarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Provincia di Bergamo, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Vavassori e Katia Nava, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la condanna
della Provincia di Bergamo al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente a causa della determina dirigenziale 13.10.2021 n. 2322, notificata a mezzo pec in pari data, N. 00684/2025 REG.RIC.
ed efficace dal giorno successivo, comportante divieto di ritiro dei rifiuti costituiti dalle c.d. “terre di filtrazione” o “terre decoloranti”, la cui illegittimità è stata definitivamente accertata da Cons. Stato, sez. IV, 21.1.2025 n. 415.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Bergamo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. Alessandro Fede e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- La società ricorrente agisce per il risarcimento dei danni subiti a causa della determina dirigenziale della Provincia di Bergamo del 13.10.2021 n. 2322, notificata a mezzo pec in pari data, ed efficace dal giorno successivo, con la quale è stato vietato alla ricorrente il ritiro dei rifiuti costituiti dalle c.d. “terre di filtrazione” o “terre decoloranti”, determina la cui illegittimità è stata definitivamente accertata da Cons.
Stato, sez. IV, 21.1.2025 n. 415.
I fatti rilevanti possono essere ricostruiti come segue.
2.- BI è titolare di un impianto di trattamento di rifiuti non pericolosi sito nel
Comune di Calcinate, ove svolge attività di messa in riserva (R13) e recupero mediante compostaggio (R3) di rifiuti “umidi” e “verdi” per la produzione di “ammendanti compostati” ad uso agricolo e orto-florovivaistico e di “substrati di coltivazione”.
BI riceve e sottopone a trattamento, tra gli altri rifiuti, anche le “terre di filtrazione” o “terre decoloranti”, impiegate per la preparazione dell'olio per uso alimentare (l'olio viene filtrato attraverso queste terre in modo che vengano assorbiti alcuni pigmenti e sostanze organiche, e il prodotto acquisti così la colorazione e le N. 00684/2025 REG.RIC.
caratteristiche organolettiche finali); queste terre, una volta usate, si presentano come un composto di argilla naturale (54%) intrisa di olio e residui vegetali (39%) e di acqua
(7%): si tratta dunque di un rifiuto a matrice mista, organica e inorganica, che è classificato con codice CER 02.03.99 (rifiuti non altrimenti specificati ricadenti dalle lavorazioni dell'industria alimentare e agro-alimentare) oppure CER 02.03.04 (scarti inutilizzabili per il consumo e/o la trasformazione),
L'attività di trattamento alla quale BI sottopone questo rifiuto consiste nel recuperare mediante compostaggio la componente organica e la componente inorganica.
BI opera in forza di autorizzazione integrata ambientale (“AIA”) n. 35429 del
7.7.2015, più volte modificata, riesaminata ed integrata.
3.- Il 22.7.2016 la PO s.n.c., impresa concorrente della BI (allora BE
s.r.l.), ha presentato un esposto ad ARPA Lombardia e alle Province di Bergamo e
Pavia, sostenendo che le terre decoloranti e le terre di filtrazione, poiché composte anche da matrici inorganiche, non potessero essere sottoposte a compostaggio, e chiedendo pertanto di compiere gli opportuni accertamenti e di valutare la conformità della suddetta attività di trattamento alla normativa applicabile.
4.- A seguito dell'esposto ARPA Lombardia ha eseguito un sopralluogo presso l'impianto e, avendo analizzato dei campioni delle terre di filtrazione prelevati presso
BI, e avendo rilevato che erano composti per oltre il 58% da sostanze inorganiche, ha chiesto alla Provincia di Bergamo “un giudizio definitivo” sulla compatibilità del rifiuto alle prescrizioni dell'AIA; la Provincia si è espressa in data
5.10.2016 nel senso della non compatibilità con la prescrizione dell'AIA per la quale
“il rifiuto deve essere costituito da scarti di frutta, vegetali e cereali provenienti dalla preparazione/lavorazione di prodotti agricoli con trattamenti fisici o termici senza impiego di sostanze denaturanti”. N. 00684/2025 REG.RIC.
5.- ARPA ha pertanto provveduto alla segnalazione alla Procura della Repubblica di
Bergamo per la contravvenzione di cui all'art. 29 quaterdecies, comma 3, d.lgs.
152/2006, e ne è scaturito un processo penale a carico del legale rappresentante di
BI.
6.- Nel frattempo, il 29.12.2016, BI ha presentato una comunicazione di modifica non sostanziale dell'AIA, corredata da una relazione tecnica, affinché, per il rifiuto CER 02.03.99, venisse cancellata la prescrizione che la Provincia aveva ritenuto violata, e ha comunicato che, nelle more del completamento del procedimento, avrebbe sospeso l'accettazione di quel rifiuto a far data dall'1.1.2017.
7.- Il 20.2.2017 la Provincia ha chiesto al Ministero dell'Ambiente, al Ministero delle
Politiche Agricole, Alimentari e Forestali e alla Regione Lombardia un parere sulla compatibilità delle “terre di filtrazione” con il processo di compostaggio; dopo avere sollecitato più volte tali pareri, ma invano, il 9.9.2021 la Provincia si è rivolta anche alla Regione Lombardia.
8.- Il processo penale a carico del legale rappresentante di BI si è concluso con sentenza del Tribunale di Bergamo del 31.10.2019 n. 2447 di assoluzione perché il fatto non sussiste, come chiesto anche dal pubblico ministero.
Nella sentenza si riferisce che “In dibattimento era sentito Longo Vittorio, tecnico della prevenzione dell'Arpa procedente, il quale dichiarava che l'Agenzia aveva avuto incertezza circa l'interpretazione delle prescrizioni in questione e si era pertanto appoggiata alla Provincia, che aveva suggerito la lettura restrittiva” della prescrizione dell'AIA, nel senso che, laddove essa prevede che “il rifiuto deve essere costituito da scarti di frutta, vegetali e cereali provenienti dalla preparazione/lavorazione di prodotti agricoli con trattamenti fisici o termici senza impiego di sostanze denaturanti”, dovesse intendersi che il rifiuto doveva essere costituito esclusivamente da quegli scarti, e non potesse quindi essere costituito anche da sostanze inorganiche. N. 00684/2025 REG.RIC.
Il Tribunale di Bergamo ha ritenuto non condivisibile questa lettura restrittiva, in quanto “i rifiuti sono sovente costituiti da una parte organica e da una inorganica, senza che la normativa in materia (D.L.vo 152/2006 e D.L.vo 75/2010) stabilisca percentuali limite in relazione all'una e all'altra componente. (…). Ciò che emerge è che, all'interno del tipo di rifiuto autorizzato, la sua composizione costituisce criterio discriminante le modalità di trattamento cui la materia deve essere sottoposta. In conclusione deve ritenersi che l'autorizzazione integrata ambientale della BI spa consentisse alla impresa di ritirare le terre decoloranti con codice 02.03.99, purché derivassero dalla preparazione e dal trattamento degli oli alimentari, che non fossero state ottenute con l'impiego di sostanze denaturanti e che fosse rispettata la modalità del procedimento di compostaggio”.
9.- Passata in giudicato la sentenza penale, il 20.3.2020 BI l'ha trasmessa alla
Provincia e, alla luce di essa, ha dichiarato di rinunciare alla modifica sostanziale dell'AIA e ha chiesto l'archiviazione del relativo procedimento, comunicando che, sulla scorta delle motivazioni della sentenza stessa, avrebbe ripreso l'attività di ritiro e trattamento dei rifiuti in questione, che aveva cautelativamente sospeso oltre tre anni prima, dall'1.1.2017.
10.- La Provincia, con nota dell'8.7.2020, ne ha preso atto e ha comunicato che:
- “alla prima occasione utile si provvederà ad aggiornare … la Tabella B2 – Tipologie di rifiuti in ingresso autorizzati dell'A.T. [allegato tecnico] alla D.D. n. 2144 del
18/10/2018 di autorizzazione per modifiche non sostanziali dell'AIA di codesta ditta”;
- “in relazione alla valutazione sulla compatibilità o meno delle terre di filtrazione/decolorazione decadenti da attività di produzione e consumo di oli vegetali
e grassi animali con il trattamento di compostaggio aerobico dei rifiuti, lo scrivente
Servizio si riserva di riconsiderare la questione, con l'assunzione dei provvedimenti che si dovessero rendere necessari, a seguito del pronunciamento richiesto al
Ministero delle Politiche Agricolo Alimentari e Forestali e … [al] Ministero N. 00684/2025 REG.RIC.
dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare”, richiesta che riferiva di avere rinnovato il 7.7.2020.
Successivamente, con determina dirigenziale del 12.11.2020, la Provincia ha effettivamente aggiornato la tabella B2 dell'allegato tecnico all'AIA, ha archiviato la comunicazione di modifica non sostanziale e ha ribadito la medesima riserva.
11.- Sono quindi finalmente pervenuti alla Provincia i riscontri del Ministero delle
Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, del Ministero dell'Ambiente e della
Regione Lombardia alle richieste di parere.
11.1.- Il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, con nota dell'1.10.2020, ha affermato di essere competente solo sulle caratteristiche del prodotto finito risultante dal trattamento delle terre decoloranti (ai sensi del d.lgs.
75/2010, che regolamenta l'immissione in commercio dei prodotti fertilizzanti), e non anche sulle modalità di tale trattamento (regolate dal d.lgs. 152/2006 e rientranti nella competenza del Ministero dell'Ambiente).
11.2.- Il Ministero dell'Ambiente, con email del 10.9.2021, ha rinviato a due pareri rilasciati da ISPRA nel 2017 su richiesta della PO s.n.c., nei quali l'Istituto si era limitato a precisare che “la natura organica o inorganica dello specifico rifiuto può essere individuata solo mediante l'effettuazione degli opportuni approfondimenti da parte dell'amministrazione competente in sede di rilascio dell'autorizzazione” (parere del 29.5.2017) e che “l'ammissibilità di un rifiuto al trattamento di destinazione, ovvero la sua compatibilità con tale trattamento, deve essere oggetto di valutazione da parte dell'autorità competente in sede di rilascio dell'autorizzazione” (parere del
30.6.2017).
11.3.- La Regione Lombardia, con nota anch'essa del 10.9.2021, ha affermato quanto segue:
«Da un primo punto di vista sostanziale, si evidenzia come i costituenti del rifiuto in esame siano in parte inequivocabilmente organici (oli e sostanze vegetali) e in parte N. 00684/2025 REG.RIC.
inorganici (argilla naturale), ma compatibili con l'utilizzo che viene fatto del compost: va ricordato, infatti, come l'argilla sia uno dei componenti dei suoli naturali, insieme a materiale organico, sostanze umiche ed altro.
La prevalenza della componente inorganica è inoltre di poco oltre il 50%, dalle informazioni agli atti.
Tali considerazioni, accompagnate al rispetto dei criteri stabiliti dal D.lgs 75/2010 per l'ammendante, portano a ritenere che l'utilizzo delle terre in esame sia compatibile tecnicamente ed ambientalmente.
Da un punto di vista più formale, va invece evidenziato che rispetto alle vicende ripercorse il D.lgs 116/2020 ha introdotto una nuova definizione di “rifiuto organico” all'art. 183, comma 1, lettera d) del D.lgs 152/06 (“"rifiuti organici": rifiuti biodegradabili di giardini e parchi, rifiuti alimentari e di cucina prodotti da nuclei domestici, ristoranti, uffici, attività all'ingrosso, mense, servizi di ristorazione e punti vendita al dettaglio e rifiuti equiparabili prodotti dagli impianti dell'industria alimentare”) e di “compostaggio” alla lettera qq-ter) (“"compostaggio": trattamento biologico aerobico di degradazione e stabilizzazione, finalizzato alla produzione di compost dai rifiuti organici differenziati alla fonte, da altri materiali organici non qualificati come rifiuti, da sottoprodotti e da altri rifiuti a matrice organica previsti dalla disciplina nazionale in tema di fertilizzanti nonché' dalle disposizioni della parte quarta del presente decreto relative alla disciplina delle attività di compostaggio sul luogo di produzione”). Anche alla luce delle nuove definizioni sembra che il rifiuto in esame non possa, cautelativamente e in attesa dell'espressione del Ministero o del
SNPA, ritenersi classificabile come “rifiuto organico” e quindi non sia autorizzabile nella produzione di ammendante compostato, sebbene non si ravvisino criticità tecniche o ambientali».
12.- Ricevuti questi pareri, la Provincia ha ritenuto di fare proprio l'approccio formale e cautelativo prospettato dalla Regione, e pertanto il 13.9.2021 ha avviato il N. 00684/2025 REG.RIC.
procedimento “per valutare la modifica dell'AIA … escludendo la possibilità di ricevere le terre di filtrazione/decolorazione”.
Nonostante le osservazioni di BI, la Provincia ha concluso il procedimento con il provvedimento n. 2322 del 13.10.2021 (già citato all'inizio dell'esposizione dei fatti), con il quale, modificando l'AIA, ha vietato a BI di ritirare e trattare rifiuti costituiti dalle “terre di filtrazione” o “terre decoloranti”, poiché ha ritenuto, “in assenza di un pronunciamento risolutivo sulla questione”, di applicare “in via cautelativa, come indicato da Regione Lombardia, il dato formale normativo”.
13.- BI ha impugnato tale provvedimento davanti a questo Tribunale che, con sentenza della Sezione Prima del 16.5.2022 n. 478, ha respinto il ricorso, compensando le spese per la novità delle questioni trattate.
Tuttavia il Consiglio di Stato, sez. IV, con sentenza 21.1.2025 n. 415, in accoglimento dell'appello proposto da BI, ha annullato il provvedimento della Provincia, compensando le spese del doppio grado per la novità della questione.
Va ricordato che, prima di decidere sull'appello, il Consiglio di Stato, con ordinanza collegiale n. 8932/2023, ha ritenuto necessario acquisire una relazione a chiarimenti da parte del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza energetica, finalizzata “a fornire – eventualmente tramite il supporto tecnico di ISPRA laddove ritenuto necessario – i criteri tecnici di inquadramento generale della problematica, anche alla luce delle definizioni introdotte dal d. lgs. n. 166 del 2020, successivamente ai pareri resi da ISPRA nel 2017, con particolare riferimento:
1. alla possibilità di classificare come organico un rifiuto di tipo organico che presenti anche una componente inorganica naturale, specificando la relativa percentuale massima compatibile e, in particolare, se la stessa possa anche essere superiore al
50%, come accade per le terre decoloranti;
2. in ogni caso, alla possibilità di ammettere al compostaggio rifiuti misti caratterizzati cioè dalla compresenza di una componente organica ed una inorganica N. 00684/2025 REG.RIC.
naturale (eventualmente anche in percentuale superiore al 50%), compatibile con
l'utilizzo che si intenda fare del compost, come accade per l'argilla rispetto alla produzione di ammendanti di qualità destinati all'uso agricolo.
3. nel caso di specie, all'ammissibilità dell'attività di recupero delle “terre di filtrazione” o “terre decoloranti” nell'impianto di trattamento di rifiuti gestito dall'appellante, finalizzati alla produzione di ammendanti di qualità destinati all'uso agricolo e orto-floro-vivaistico e di substrati di coltivazione, anche rispetto ai criteri stabiliti dal D. lgs. n. 75/2010, salve le verifiche in concreto rimesse all'autorità procedente (nella specie la Provincia di Bergamo) che il Ministero avrà cura di specificare.
4. in caso di risposta negativa, la motivazione per cui la normativa vigente di fonte secondaria ammetta al compostaggio rifiuti inorganici quali le ceneri di combustione di sanse esauste e di scarti vegetali e il terriccio nel recupero degli scarti della barbabietola”.
14.- Si riportano di seguito i passaggi salienti della motivazione della sentenza di annullamento del provvedimento provinciale:
«La questione posta all'esame della Sezione ha ad oggetto la definizione di compostaggio che parrebbe ricomprendere solo i rifiuti organici e di matrice organica ma non le “terre di filtrazione”, che hanno natura mista in quanto in maggioranza costituite da materiale inorganico (argille naturali), ritenuto tuttavia compatibile con l'utilizzo che viene fatto del compost.
Le disposizioni vigenti non chiariscono efficacemente, tuttavia, la disciplina dei rifiuti misti, in cui cioè accanto alla componente organica vi sia anche una percentuale inorganica naturale e la loro compatibilità con il processo di compostaggio.
È inoltre pacifico che vi siano altre ipotesi di rifiuti inorganici ammessi al compostaggio quali le ceneri di combustione di sanse esauste e di scarti vegetali e il N. 00684/2025 REG.RIC.
terriccio nel recupero degli scarti della barbabietola, come già evidenziato dal
Collegio nell'ordinanza istruttoria n. 8932 del 2023.
La stessa Regione Lombardia, nel parere poi recepito dalla Provincia, si era comunque espressa nel senso di ritenere astrattamente ammissibile il recupero delle terre di filtrazione, valorizzando il carattere naturale della componente inorganica
(argilla) e la sua compatibilità con l'impiego del compost, in assenza di profili di danno o pericolo per la salute e per l'ambiente.
11.2. - Ciò non di meno la Provincia, in assenza di un pronunciamento espresso del
Ministero dell'ambiente e tenuto conto della definizione normativa di rifiuto organico
e di compostaggio - cui pure la Regione aveva ritenuto di doversi attenere in via cautelativa in mancanza di indicazioni tecniche da parte del Ministero di settore - si
è determinata in senso negativo, ma lo ha fatto in assenza di un approfondimento istruttorio sulla compatibilità del rifiuto misto in contestazione con il processo di compostaggio e con il suo successivo impiego, sebbene ISPRA nei pareri del 2017 avesse espressamente rimesso ogni valutazione alle autorità locali procedenti in sede di rilascio dell'autorizzazione.
Né il Ministero competente né Ispra e neppure la Regione, allorquando interpellata, hanno indicato ragioni preclusive di ordine normativo o tecnico per impedire
l'utilizzo del rifiuto misto in esame, sicché era onere della Provincia medesima allegare possibili circostanze ostative, desumibili non da parametri normativi o tecnici astratti bensì dalle verifiche istruttorie da condurre in concreto in relazione alle caratteristiche del processo produttivo di ammendanti di qualità destinati all'uso agricolo e orto-floro-vivaistico e di substrati di coltivazione.
11.3. - Sussiste dunque il dedotto difetto di istruttoria poiché la determina dirigenziale della Provincia non svolge alcuna verifica in concreto sulla natura del rifiuto in contestazione – come invece richiesto da ISPRA nei pareri del 2017 - e sulla possibilità di qualificarlo come organico (o comunque di poterlo ritenere compatibile N. 00684/2025 REG.RIC.
con il compostaggio) nonostante la componente inorganica maggioritaria (argille) superiore al 50% ma tuttavia naturale, come tale non pericolosa ed anzi complementare al rifiuto da recuperare (scarti di oli vegetali e grassi animali). La
Provincia avrebbe invece dovuto verificare in concreto se un rifiuto misto (organico
e inorganico naturale) sia compatibile o meno con il processo di compostaggio anche in considerazione del fatto che il DM 5 febbraio 1998 ammette al compostaggio anche le “ceneri di combustione di sanse esauste e di scarti vegetali” che sono indubitabilmente un materiale inerte, non biodegradabile. Lo stesso vale per il terriccio nel recupero degli scarti della barbabietola. (…)
Dalle plurime interlocuzioni intercorse in sede procedimentale, come pure dai chiarimenti richiesti nel corso del presente giudizio, emerge che le modifiche introdotte dal d. lgs. 116 del 2020 alle definizioni di rifiuto organico e di compostaggio abbiano - quanto meno ai fini di causa - portata essenzialmente formale
e come tale non dirimente, non evidenziando ragioni di ordine sostanziale idonee a precludere il recupero di tali rifiuti mediante compostaggio. (…)
La necessità di una verifica in concreto è emersa anche dai chiarimenti forniti in seguito alla richiesta istruttoria del Collegio di cui all'ordinanza istruttoria n. 8932 del 2023; la relazione del MASE, seppur di tenore non sempre in linea con le richieste del Collegio, non ha comunque evidenziato chiaramente ostacoli normativi o tecnici al recupero di tali rifiuti ed anzi ha confermato che il recupero è invece espressamente consentito per altri tipi di rifiuti inorganici. (…)
12 - Alla luce delle motivazioni che precedono l'appello va dunque accolto e la determina provinciale dev'essere annullata, salvi gli ulteriori provvedimenti della
Provincia che, qualora decida di rideterminarsi sul punto, in assenza di divieti legislativi espressi ed anzi in presenza di indici normativi di segno opposto (D.M. 5 febbraio 1998), dovrà accertare in concreto se, tenuto conto delle caratteristiche dell'impianto dell'appellante, dei rifiuti ivi trattati nonché dei requisiti indicati N. 00684/2025 REG.RIC.
dall'allegato 2 del citato d.lgs. 75/2010, il carattere naturale della componente inorganica (argilla) possa risultare per qualche ragione non compatibile con
l'impiego del compost, evidenziando in tal caso, con congrua motivazione, i possibili rischi per la salute e per l'ambiente e le ragioni tecniche per cui analoghe cautele non siano previste dalla normativa vigente di fonte secondaria che ammette pacificamente al compostaggio rifiuti inorganici quali le ceneri di combustione di sanse esauste e di scarti vegetali e il terriccio nel recupero degli scarti della barbabietola».
15.- Alla luce della sentenza del Consiglio di Stato la Provincia ha ritenuto di non rideterminarsi e, con provvedimento del 23.1.2025, ha aggiornato l'AIA, espungendo in autotutela il divieto di ricevere e trattare le terre di filtrazione e decolorazione dalla determina dirigenziale del 13.9.2024 di riesame dell'AIA, che aveva ribadito quel divieto e che non era stata impugnata da BI.
16.- Con ricorso notificato il 21.5.2025, introduttivo di questo giudizio, la ricorrente ha agito per ottenere la condanna della Provincia di Brescia al risarcimento dei danni che le sono derivati dall'illegittimo provvedimento della Provincia di Brescia del
13.10.2021, annullato dal Consiglio di Stato, che le ha vietato di ricevere e trattare terre di filtrazione e decolorazione dal giorno successivo al provvedimento fino al
23.1.2025, quando la Provincia ha eliminato il divieto dall'AIA a seguito della pronuncia del Consiglio di Stato. Il danno del quale la ricorrente chiede il risarcimento
è il mancato guadagno, per non avere potuto ricevere e trattare i rifiuti in questione nel periodo di vigenza del divieto.
Si è costituita in giudizio la Provincia di Bergamo resistendo al ricorso.
Depositate le memorie e le repliche ex art. 73 c.p.a., all'udienza del 28.1.2026 la causa
è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO N. 00684/2025 REG.RIC.
1.- La ricorrente sostiene che vi siano tutti i presupposti per condannare la Provincia al risarcimento del danno:
- il fatto antigiuridico, perché l'illegittimità del provvedimento provinciale è stata accertata dal Consiglio di Stato;
- l'ingiustizia del danno, perché la ricorrente vantava un interesse legittimo oppositivo rispetto a quel provvedimento, in quanto prima di esso era autorizzata a trattare e ricevere terre decoloranti sin dal 2016, sicché il provvedimento ha determinato l'effetto ablatorio di una facoltà già compresa nella sfera giuridica della ricorrente; non occorre pertanto, secondo la ricorrente, un giudizio prognostico di spettanza di quella facoltà;
- il nesso di causalità tra il provvedimento annullato e il danno, giacché è stato proprio il divieto imposto da quel provvedimento a precludere alla ricorrente la possibilità di ritirare e trattare il rifiuto in questione;
- la colpa dell'Amministrazione provinciale, che ha imposto quel divieto: (a) in assenza di qualsivoglia preclusione normativa al ritiro e all'avvio a compostaggio di rifiuti a natura mista, organica e inorganica, come avevano già chiarito i due pareri di
ISPRA del 2017 e la sentenza penale del Tribunale di Bergamo, senza che il quadro normativo sia mutato in modo sostanziale con le modifiche introdotte dal d.lgs.
116/2020 alle definizioni di rifiuto organico e di compostaggio, che hanno portata essenzialmente formale; (b) in un quadro normativo in cui l'art. 16 d.m. 5.2.1998, all'opposto, consentiva e consente tuttora il ritiro e l'avvio al compostaggio delle
“ceneri di combustione di sanse esauste e di scarti vegetali”, che sono rifiuti integralmente inorganici; (c) in modo contraddittorio, giacché la stessa Provincia, vigente il divieto di ritiro delle terre decoloranti, ha consentito alla ricorrente di trattare altri rifiuti integralmente inorganici, cioè il “terriccio residuo delle operazioni di pulizia e lavaggio delle barbabietole”; (d) tenendo in non cale le deduzioni procedimentali di BI e, soprattutto, le risultanze dell'istruttoria condotta dalla N. 00684/2025 REG.RIC.
stessa Provincia, con specifico riferimento alla sentenza del Tribunale penale di
Bergamo e ai pareri del Ministero dell'Ambiente e di ISPRA, a mente dei quali il compostaggio può riguardare anche rifiuti a natura mista (organica e inorganica), purché l'autorità procedente verifichi in concreto la compatibilità del rifiuto con il processo di compostaggio; (e) senza aver mai condotto alcuna verifica in concreto circa la sussistenza di eventuali problematiche tecniche di compatibilità delle terre decoloranti con il processo di compostaggio, e anzi, all'opposto, avendo acquisito agli atti dell'istruttoria la relazione tecnica della ricorrente del dicembre 2016 e il parere della Regione Lombardia che attestavano la piena utilizzabilità del rifiuto in argomento ai fini della produzione di ammendanti compostati; (f) disponendo della prova della piena conformità dei fertilizzanti prodotti da BI con l'impiego delle terre decoloranti ai requisiti stabiliti dall'Allegato 2 al d.lgs. 75/2010, come accertato da ARPA nella relazione su un sopralluogo condotto presso l'impianto della ricorrente nel giugno del 2021; (g) in assenza di qualsivoglia rischio di pregiudizio per l'ambiente e per la salute dell'uomo, derivante dall'impiego delle terre decoloranti nel processo di compostaggio; (h) in violazione del principio di proporzionalità, giacché la Provincia ha vietato l'esercizio di un'attività economica (sino a quel momento consentita e svolta senza problemi) in assenza di qualsivoglia elemento che attestasse un rischio per la salute e l'ambiente.
2.- Il mancato guadagno lamentato dalla ricorrente è stato quantificato dapprima in euro 1.572.242,38 (pag. 40 del ricorso), e poi in euro 1.548.740,00 sulla base di una perizia tecnico-contabile corredata da allegati (docc. 42-50 ricorrente e pag. 13 della memoria ex art. 73 c.p.a.).
3.- La Provincia ha contestato innanzi tutto l'ingiustizia del danno, sostenendo che
BI sarebbe titolare di un interesse legittimo non oppositivo ma pretensivo, volto a ricomprendere le terre di filtrazione all'interno del perimetro autorizzativo dell'AIA, e che pertanto il risarcimento del danno spetterebbe solo se, con un giudizio N. 00684/2025 REG.RIC.
prognostico, risultasse certo o quantomeno probabile che l'interessato avrebbe ottenuto il provvedimento favorevole cui aspirava. Nel caso di specie questo non risulterebbe, perché la sentenza del Consiglio di Stato ha fatto salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti della Provincia di Bergamo, e così statuendo non avrebbe riconosciuto la sussistenza della facoltà di BI di ritirare e trattare le terre di filtrazione o decoloranti. Tale facoltà, secondo la Provincia, non era già compresa nella sfera giuridica di BI perché non è mai stata chiaramente inclusa nei vari provvedimenti autorizzativi. La determina provinciale del 23.1.2025, emessa dopo la sentenza di annullamento della determina del 13.10.2021 da parte del Consiglio di
Stato, avrebbe solo allineato sotto il profilo formale l'allegato tecnico della determina n. 2362 del 13.9.2024 (non impugnata da BI e avente il medesimo contenuto della determina annullata) al dispositivo della sentenza di annullamento.
3.1.- La difesa della Provincia non coglie nel segno, perché l'AIA originaria consentiva a BI di ricevere e trattare i rifiuti in questione, come accertato dal
Tribunale penale di Bergamo nella sentenza di assoluzione con formula piena del legale rappresentante di BI, nella quale si è affermato che “In conclusione deve ritenersi che l'autorizzazione integrata ambientale della BI spa consentisse alla impresa di ritirare le terre decoloranti con codice 02.03.99, purché derivassero dalla preparazione e dal trattamento degli oli alimentari, che non fossero state ottenute con l'impiego di sostanze denaturanti e che fosse rispettata la modalità del procedimento di compostaggio”.
Difatti la Provincia, con il provvedimento del 2021 poi annullato dal Consiglio di
Stato, per imporre quel divieto ha dovuto modificare l'AIA esistente.
Inoltre, caduto quel divieto, BI ha potuto riprendere il trattamento dei rifiuti in questione, senza bisogno di un ulteriore provvedimento della Provincia che glielo consentisse. La sentenza del Consiglio di Stato, infatti, non ha demandato alla
Provincia di stabilire se quel trattamento fosse consentito, ma ha fatto salva solo la N. 00684/2025 REG.RIC.
possibilità per la Provincia di adottare un nuovo provvedimento di divieto del trattamento, con l'obbligo conformativo, in tale eventualità, di “accertare in concreto se, tenuto conto delle caratteristiche dell'impianto dell'appellante, dei rifiuti ivi trattati nonché dei requisiti indicati dall'allegato 2 del citato d.lgs. 75/2010, il carattere naturale della componente inorganica (argilla) possa risultare per qualche ragione non compatibile con l'impiego del compost, evidenziando in tal caso, con congrua motivazione, i possibili rischi per la salute e per l'ambiente e le ragioni tecniche per cui analoghe cautele non siano previste dalla normativa vigente di fonte secondaria che ammette pacificamente al compostaggio rifiuti inorganici quali le ceneri di combustione di sanse esauste e di scarti vegetali e il terriccio nel recupero degli scarti della barbabietola”.
Quindi prima del divieto provinciale intervenuto nel 2021 BI era autorizzata a trattare i rifiuti in questione, questa posizione di vantaggio le è stata illegittimamente tolta da quel divieto, ed è stata da essa nuovamente acquisita con l'annullamento del divieto stesso: da ciò risulta evidente che BI era portatrice di un interesse legittimo oppositivo rispetto al provvedimento di divieto poi annullato, e che sussiste il requisito dell'ingiustizia del danno.
4.- La Provincia ha poi contestato l'esistenza del nesso di causalità tra il provvedimento annullato e il danno evento, poiché l'impedimento al compostaggio dei rifiuti di cui si discute non sarebbe derivato dal provvedimento, ma dall'assenza di un'espressa autorizzazione nell'AIA.
4.1.- Anche questa difesa è infondata perché, come già detto, in forza dell'AIA
BI era autorizzata al compostaggio dei rifiuti in questione, e tale compostaggio le è stato impedito dall'illegittimo divieto provinciale sopravvenuto, che ha modificato l'AIA.
5.- Difetta invece la colpa della Provincia di Brescia, potendosi ritenere che l'ente sia incorso in un errore scusabile. N. 00684/2025 REG.RIC.
5.1.- Secondo la giurisprudenza può ravvisarsi un errore scusabile dell'amministrazione, tale da escludere la sua responsabilità, “per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto” (Cons. Stato, sez. III, 31.1.2023 n. 1105; Cons.
Stato, sez. III, 31.12.2021 n. 8762; Cons. Stato, sez. II, 26.4.2021 n. 3334; Cons. Stato, sez. III, 18.6.2020 n. 3903; Cons. Stato, sez. VI, 3.3.2020 n. 1549; nello stesso senso anche Cons. Stato, sez. IV, 23.5.2025 n. 4507, in un giudizio tra le medesime parti).
5.2.- Nel caso di specie sussisteva un'obiettiva incertezza del quadro normativo di riferimento sulla possibilità di sottoporre a compostaggio le terre decoloranti, per il fatto che si tratta di un rifiuto non interamente organico, ma costituito in parte da sostanze inorganiche.
In particolare, la definizione di “compostaggio” di cui all'art. 183, comma 1, lett. d,
d.lgs. 152/2006, introdotta dal d.lgs. 116/2020, è “trattamento biologico aerobico di degradazione e stabilizzazione, finalizzato alla produzione di compost dai rifiuti organici differenziati alla fonte, da altri materiali organici non qualificati come rifiuti, da sottoprodotti e da altri rifiuti a matrice organica previsti dalla disciplina nazionale in tema di fertilizzanti nonché dalle disposizioni della parte quarta del presente decreto relative alla disciplina delle attività di compostaggio sul luogo di produzione”: la definizione fa dunque riferimento al trattamento di rifiuti organici, di altri materiali organici non qualificati come rifiuti, e di sottoprodotti e altri rifiuti a matrice organica, sicché la natura organica è menzionata in ogni elemento della definizione, e questo fa sorgere il dubbio che possa rientrare nel compostaggio il trattamento di rifiuti con componenti inorganiche.
Inoltre la definizione di “rifiuto organico” di cui all'art. 183, comma 1, lett. qq-ter,
d.lgs. 152/2006, come modificata dal d.lgs. 116/2020, è “rifiuti biodegradabili di giardini e parchi, rifiuti alimentari e di cucina prodotti da nuclei domestici, ristoranti, uffici, attività all'ingrosso, mense, servizi di ristorazione e punti vendita al dettaglio N. 00684/2025 REG.RIC.
e rifiuti equiparabili prodotti dagli impianti dell'industria alimentare”: anche questa definizione, prima facie, non sembra consentire di comprendervi rifiuti composti in parte da materiali inorganici.
5.3.- Difatti la Regione Lombardia, nel parere su cui si è poi fondato il provvedimento provinciale impugnato, aveva messo in evidenza che le terre decoloranti, essendo composte da materiali inorganici, non sembrano poter essere classificate come “rifiuto organico” secondo la predetta definizione di legge.
5.4.- L'incertezza del dato normativo è tale che questo TAR, nella sentenza di primo grado, aveva respinto l'impugnazione di BI, ritenendo legittimo il provvedimento provinciale, proprio sulla base della definizione normativa di
“compostaggio” introdotta dal d.lgs. 116/2020, affermando al punto 9.4 che:
«La definizione normativa di compostaggio conferma che non tutto è compostabile: lo sono solo i rifiuti organici e di matrice organica.
La disposizione non parla dei rifiuti di natura mista, il che già di per sé porta a escludere che tale tipologia di rifiuti possa essere sottoposta a trattamento di compostaggio.
In ogni caso, non è certo possibile assimilare all'organico un rifiuto – le “terre di filtrazione” per l'appunto – che per stessa ammissione di parte ricorrente sono in maggioranza costituite da materiale inorganico (argille naturali). D'altro canto è la stessa BI S.p.A. a riconoscere che la parte inorganica non subisce il processo di bio-ossidazione (v. p. 3 del ricorso), il che equivale a dire che quella parte non viene compostata.
Se dunque non sono un rifiuto organico e non sono assimilabili ad esso le “terre di filtrazione” non possono essere compostate».
5.5.- Lo stesso Consiglio di Stato, nella sentenza di annullamento del provvedimento provinciale, ha rilevato che “Le disposizioni vigenti non chiariscono efficacemente … la disciplina dei rifiuti misti, in cui cioè accanto alla componente organica vi sia N. 00684/2025 REG.RIC.
anche una percentuale inorganica naturale e la loro compatibilità con il processo di compostaggio” (punto 11.1).
5.6.- Inoltre sempre il Consiglio di Stato, prima di definire il giudizio annullando il provvedimento provinciale, aveva ritenuto necessario chiedere chiarimenti al
Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza energetica, invitandolo, con ordinanza collegiale n. 8932/2023, a «fornire ... i criteri tecnici di inquadramento generale della problematica, anche alla luce delle definizioni introdotte da d.lgs. n. 166 del 2020», con particolare riferimento «alla possibilità di classificare come organico un rifiuto di tipo organico che presenti anche una componente inorganica naturale», «alla possibilità di ammettere al compostaggio rifiuti misti caratterizzati cioè dalla compresenza di una componente organica ed una inorganica naturale (…), compatibile con l'utilizzo che si intenda fare del compost», e, «nel caso di specie, all'ammissibilità dell'attività di recupero delle “terre di filtrazione” o “terre decoloranti” nell'impianto di trattamento di rifiuti gestito dall'appellante, finalizzati alla produzione di ammendanti di qualità destinati all'uso agricolo e orto-floro- vivaistico e di substrati di coltivazione».
La circostanza che il Consiglio di Stato abbia ritenuto di chiedere chiarimenti al
Ministero sui “criteri tecnici di inquadramento generale della problematica”, denota che l'interpretazione delle norme e la disciplina del caso di specie erano tutt'altro che chiare.
5.7.- La novità della questione controversa ha portato sia questo TAR, sia il Consiglio di Stato, a compensare le spese di lite, pur essendo addivenuti a conclusioni opposte sul merito della questione stessa.
5.8.- Conclusivamente, la Provincia si è trovata ad affrontare una questione nuova, la cui disciplina normativa è di incerta interpretazione (e anzi il tenore letterale delle disposizioni rilevanti porterebbe a sostenere proprio la soluzione ermeneutica adottata dalla Provincia), sulla quale i giudici di primo e di secondo grado si sono pronunciati N. 00684/2025 REG.RIC.
in maniera opposta, e sulla quale il giudice di secondo grado, prima di decidere, ha ritenuto opportuno chiedere chiarimenti al Ministero al fine di inquadrare la questione.
A fronte di ciò, è evidente come debba ritenersi assolutamente scusabile la condotta della Provincia, che ha interpretato la disciplina secondo un determinato indirizzo basato sul tenore letterale delle disposizioni di legge rilevanti, poi condiviso dal TAR ma non dal Consiglio di Stato, e ha pertanto emesso un provvedimento che il giudice di primo grado ha ritenuto legittimo e il giudice di secondo grado illegittimo.
6.- Mancando la colpa della Provincia, quest'ultima non è tenuta a rispondere dei danni procurati a BI dal suo illegittimo provvedimento.
Il ricorso è quindi infondato e va respinto.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna la ricorrente a rifondere all'Amministrazione resistente le spese di lite, che liquida in euro 5.000,00 oltre rimborso spese forfettario del 15%.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
Alessandro Fede, Presidente F/F, Estensore
Francesca Siccardi, Referendario
Beatrice Rizzo, Referendario N. 00684/2025 REG.RIC.
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
IL SEGRETARIO