Pubblicato il 04/05/2026

N. 00173/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00451/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 451 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla Centro Medico Esperia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Cabrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Azienda Sanitaria Friuli Occidentale - FO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Paviotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Diagnostica 53 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Tudor, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del decreto del Direttore Generale dell’FO n. 514 del 9 giugno 2025 nella parte in cui ha assegnato alle singole strutture private accreditate di specialistica ambulatoriale il budget inerente al “ Finanziamento Aggiuntivo e Ulteriore per recupero e riduzione liste di attesa ”;

- della lettera di trasmissione del 13 giugno 2025, prot. n. 0046112/P;

- dell’atto richiamato nel decreto del Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria Friuli Occidentale n. 514 del 9 giugno 2025 a pag. 6, con cui “ la S.C. Gestione Operativa Prestazioni Sanitarie ” ha stabilito i tetti massimi della spesa attribuita a ciascun operatore nella misura di cui al prospetto inserito nel provvedimento stesso;

- l’atto del Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria Friuli Occidentale del 6 agosto 2025 prot. n. 0060240 avente ad oggetto: “ riscontro ad istanza di accesso agli atti presupposti e collegati rispetto al Decreto del Direttore Generale n. 514 del 09.06.2025 ”;

di ogni altro atto comunque connesso e/o presupposto e/o consequenziale.

nonché per l’annullamento e/o la declaratoria di inefficacia

- dell’accordo contrattuale aggiuntivo per prestazioni di specialistica ambulatoriale stipulato tra l’FO e la Diagnostica 53 s.r.l. denominato “ Finanziamento aggiuntivo e ulteriore per recupero e riduzione liste di attesa ”;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 6 novembre 2025:

- del decreto del Direttore Generale dell'FO n. 823 del 2 ottobre 2025 nella parte in cui ha assegnato alle singole strutture private accreditate di specialistica ambulatoriale il budget inerente al “ Finanziamento Aggiuntivo e Ulteriore per recupero e riduzione liste di attesa ”;

- dell'atto richiamato nel predetto decreto a pag. 6 con cui la S.C. Gestione Operativa Prestazioni sanitarie ha formulato la propria proposta relativa al riparto dei fondi;

nonché per l’annullamento e/o la declaratoria di inefficacia

- dell’accordo contrattuale aggiuntivo per prestazioni di specialistica ambulatoriale stipulato tra l’FO e la Diagnostica 53 s.r.l., esprimendo la disponibilità al subentro;

e, infine, per la condanna

al risarcimento dei danni derivanti alla mancata assegnazione del finanziamento destinato all'acquisto di ulteriori prestazioni di specialistica ambulatoriale, per un importo almeno pari a € 175.000.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’FO e della Diagnostica 53 s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 il dott. DA IC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato il giorno 8 settembre 2025 e depositato il successivo giorno 18 la società ricorrente ha impugnato il decreto n. 514 del 9 giugno 2025 del Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria Friuli Occidentale (d’ora innanzi anche solo FO), contestando in particolare la ripartizione del “ Finanziamento aggiuntivo e ulteriore per il recupero e la riduzione delle liste d’attesa ” tra strutture sanitarie private accreditate, ritenuta iniqua, priva di motivazione ed effettuata senza criteri trasparenti, predeterminati o motivazioni adeguate.

Le censure della ricorrente muovono dal rilievo che con il richiamato provvedimento l’FO ha portato il tetto delle risorse attribuite al Centro Medico Esperia s.r.l., per la progettualità recupero liste di attesa, da € 550.000 a € 750.000 con un aumento “ Finanziamento Aggiuntivo ulteriore DGR 2052 ” di soli € 200.000, mentre ha portato il tetto predetto della società Diagnostica 53 s.r.l., per la stessa voce, da € 581.000 a € 1.131.000 con un aumento ben più significativo pari a € 550.000.

La ricorrente ha dedotto censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

2. L’FO e la Diagnostica 53 s.r.l. si sono costituite in giudizio in resistenza al ricorso.

3. Nelle more del giudizio l’FO ha annullato d’ufficio in autotutela il provvedimento impugnato (cfr. il decreto del Direttore Generale n. 821 del 2 ottobre 2025), riconoscendo l’esistenza di un deficit motivazionale.

Con il successivo decreto del Direttore Generale n. 823 del medesimo giorno 2 ottobre 2025 l’FO ha provveduto nuovamente a ripartire detto finanziamento aggiuntivo ex d.G.R. n. 2052/2024, confermando le precedenti statuizioni (al Centro Medico Esperia s.r.l. è confermato un tetto da finanziamento aggiuntivo ulteriore di € 200.000, mentre alla Diagnostica 53 s.r.l. per la stessa voce s’è riconosciuto un incremento di € 550.000), argomentando questa volta sulla base delle seguenti considerazioni:

- a pag. 5 l’FO ha rilevato che non esistono norme o regolamenti che stabiliscano come ripartire le risorse aggiuntive tra le strutture private accreditate, confermando che, conseguentemente, tale decisione rientra quindi nella discrezionalità tecnico-amministrativa dell’Azienda Sanitaria, da esercitare tenendo conto della capacità operativa delle strutture;

- a pag. 6 e 7 del nuovo riparto delle risorse si precisa che l’assegnazione dei finanziamenti avverrà sulla base di criteri di sicurezza, qualità e appropriatezza, in particolare considerando:

a) la capacità produttiva, soprattutto per le prestazioni con maggiori liste d’attesa (specialistica ambulatoriale, oculistica, cataratta, diagnostica per immagini e chirurgia ortopedica);

b) l’innovazione tecnologica (es. TAC ≥64 slices, RM 1,5 tesla, ecografia e mammografia digitali);

c) la disponibilità della struttura ad aumentare le visite oculistiche, con elevato rapporto tra visite e interventi di cataratta;

d) la flessibilità nel rispondere alle esigenze dell’Azienda, anche per garantire i diritti degli utenti.

4. Alla camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025, fissata per l’esame dell’istanza cautelare, la parte ricorrente ha riservato la proposizione di motivi aggiunti per impugnare le nuove determinazioni dell’FO; la controinteressata ha riservato la proposizione del ricorso incidentale.

5. Con l’ordinanza cautelare n. 88/2025 questo T.A.R. ha indi dichiarato improcedibile l’istanza cautelare per sopravvenuta carenza d’interesse “ in ragione del ritiro in autotutela del decreto del Direttore Generale dell’FO n. 514 del 9 giugno 2025 ” e, perciò, del venir meno dell’oggetto dell’originaria impugnativa.

6. Con atto di motivi aggiunti notificato il 30 ottobre 2025 e depositato il successivo 6 ottobre la ricorrente ha impugnato il nuovo provvedimento del 2 ottobre 2025 nella parte cui si dispone il riparto del “ Finanziamento Aggiuntivo ulteriore DGR 2052 ” tra il Centro ricorrente e la Diagnostica 53 s.r.l..

La società ricorrente ha dedotto censure di violazione di legge ed eccesso di potere, proponendo quattro motivi così rubricati:

“ 1) Violazione dell’art. 8 quinquies, comma 1 bis, del d. lgs. n. 502 del 1992. Violazione dei principii di imparzialità e correttezza di cui all’art. 97 della costituzione e all’art. 12 l. n. 241/1990. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, eccesso di potere per erroneità dei presupposti e manifesta illogicità. Eccesso di potere per violazione del programma attuativo aziendale di SF per il contenimento dei tempi di attesa anno 2025. Violazione e falsa applicazione del principio di buona fede e tutela dell’affidamento ”;

“2 ) Violazione dell’art. 65 l.r. FVG 12 dicembre 2019, n. 22. Violazione dell’accordo triennale stipulato in data 29.06.2021 con le organizzazioni rappresentative delle strutture ambulatoriali private approvato dalla Regione con la delibera 2 luglio 2021 n. 1037 e successivamente prorogato con delibere di giunta regionale n. 2055 del 2023 e n. 1927 del 13.12.2024. Nullità per carenza di potere e/o annullabilità per incompetenza ”;

“ 3) Eccesso di potere per sviamento, disparità di trattamento, contraddittorietà, erroneità dei presupposti, carenza di istruttoria, illogicità e ingiustizia manifesta. Violazione dell’art. 65 l.r. FVG 12 dicembre 2019, n. 22 e dell’accordo triennale stipulato in data 29.06.2021 con le organizzazioni rappresentative delle strutture ambulatoriali private approvato dalla Regione. Disparità di trattamento rispetto ai criteri utilizzati dall’Azienda Sanitaria Universitaria Friuli Centrale (ASUFC) per assegnare l’identico fondo ”;

“ 4) Violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 per mancato invio dell’avviso di avvio del procedimento. Eccesso di potere per carenza di istruttoria ”.

In estrema sintesi ha dedotto:

- che la sostanziale ragione del fatto che Diagnostica 53 s.r.1. ha ricevuto € 550.000 e la ricorrente € 200.000 è quella di riportare a equilibrio paritario i finanziamenti regionali rispettivamente da esse finora ricevuti;

- che il nuovo provvedimento risulta in effetti una mera integrazione postuma della motivazione della decisione già precedentemente assunta nel decreto n. 514 del 9 giugno 2025 e risulta affetto dagli stessi vizi di cui era affetto il precedente decreto;

- l’illegittimità del provvedimento:

a) per la mancata predeterminazione di criteri obiettivi di riparto del finanziamento aggiuntivo in violazione dell’art. 8 quinquies , comma 1 bis , del d.lgs. n. 502/1992 e dell’art. 12 della l. n. 241/1990 (primo motivo);

b) per la violazione dell’accordo triennale 2021-2022 (prorogato anche per l’anno 2025) in relazione alla previsione di procedere all’acquisto di prestazioni tramite gara (primo motivo);

c) per difetto di motivazione, in relazione all’aspettativa della ricorrente che i fondi fossero ripartiti in parti uguali o in proporzione ai budget già riconosciuti (secondo motivo);

d) per la violazione, sotto altro profilo, dell’accordo triennale 2021-2022 sia perché il riparto spettava alla Regione (e non all’azienda sanitaria a livello di contrattazione aziendale), sia per quanto concerne i criteri da applicarsi nella ripartizione dei budget (secondo motivo);

e) per l’assenza di adeguata istruttoria a supporto del diverso trattamento (terzo motivo);

f) per aver ripartito il finanziamento non per la migliore qualità delle prestazioni erogate, ma per attribuire dei vantaggi alla controinteressata, al fine di riequilibrare il c.d. budget storico (terzo motivo);

g) per il mancato invio dell’avviso di avvio del procedimento (quarto motivo).

La ricorrente ha altresì chiesto la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno per la somma complessiva di € 46.077.

7. Le convenute hanno resistito anche a questa nuova impugnativa.

8. Alla camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 questo T.A.R. ha respinto l’istanza cautelare (ordinanza cautelare, n. 119/2025) sul rilievo che “ nel bilanciamento dei contrapposti interessi, debba prevalere l’interesse pubblico alla riduzione delle liste d’attesa, obiettivo cui è destinato il budget – del quale è contestata soltanto la ripartizione – e la cui immediata utilità per l’utenza verrebbe irrimediabilmente compromessa dalla sospensione, anche solo parziale, degli effetti del provvedimento impugnato ” e tenuto conto che “ il danno paventato dalla ricorrente ha natura esclusivamente economica e che, perciò, risulta in toto ristorabile all’esito del giudizio, nell’eventualità dell’accoglimento della presente impugnativa ”.

9. Le parti hanno presentato memorie e repliche.

10. All’udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 la causa è passata in decisione.

11. Il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse. I motivi aggiunti sono invece fondati, nei sensi appresso indicati.

12. Va preliminarmente affermata la giurisdizione del giudice amministrativo. Gli atti di fissazione dei tetti di spesa, come quelli impugnati, sono provvedimenti unilaterali autoritativi. È stato infatti affermato dalla giurisprudenza amministrativa che “ Il procedimento amministrativo su cui si basa il sistema dell'accreditamento con il SSN è composto di quattro distinti sub-procedimenti, tutti a matrice amministrativo-pubblicistica: autorizzazione, subordinata alla verifica del fabbisogno (ex artt. 8-bis e 8-ter, D.Lgs. n. 502/92); accreditamento, subordinato alla verifica del fabbisogno (ex art. 8-quater, D.Lgs. n. 502/92); fissazione del limite delle prestazioni annuali acquistate da parte della regione, cioè il "budget" per singola struttura accreditata (art. 32 c. 8, L. 449/97); sottoscrizione del contratto annuale di fornitura delle prestazioni (ex art. 8-quinquies, D.Lgs. n. 502/92)”.

Nel caso in esame si contestano proprio gli atti amministrativi coi quali l’FO ha ri-determinato i tetti di spesa e individuato i destinatari delle risorse aggiuntive, ripartendo tra gli operatori interessati anche i budget da “ Finanziamento Aggiuntivo ulteriore ” ex d.G.R. 2052/2024, e non l’esecuzione del rapporto convenzionale (T.A.R. F.V.G., n. 411 e n. 413/2020 e Cons. di Stato, n. 5245/2021). Ne consegue l’affermazione della giurisdizione amministrativa.

13. Vanno poi respinte le istanze di cancellazione ex art. 89 cod.proc.civ. proposte dalla FO (memoria del 21 novembre 2025, pag. 17, e memoria del 20 febbraio 2026) e dalla controinteressata (memoria del 21 febbraio 2026, pag. 4), relative a espressioni contenute negli atti della ricorrente.

In particolare, si tratta della frase a pag. 27 dei motivi aggiunti (“ teme che la scelta di SF di attribuire il finanziamento aggiuntivo in misura preponderante alla controinteressata possa essere conseguenza del fatto che la ricorrente ha avviato nei confronti di SF un importante contenzioso ”), nonché delle espressioni “ a prescindere da ogni regola di imparzialità ” e “per assecondare le private esigenze di un operatore economico ” (memoria del 29 novembre 2025) e, quanto all’istanza della controinteressata, di quelle a pag. 22 dei motivi aggiunti (“ SF ha chiarito di aver illegittimamente privilegiato Diagnostica 53 ” e “L’amministrazione ha apertamente riconosciuto di aver ripartito il finanziamento non per la migliore qualità delle prestazioni […] bensì per attribuire dei vantaggi al privato destinatario […]”).

Il Collegio ritiene che tali espressioni non siano offensive o denigratorie, ma volte a manifestare dubbi sulle finalità dell’azione amministrativa, mantenendosi all’interno del perimetro della continenza; esse rientrano pertanto nel legittimo esercizio del diritto di difesa e nella normale dialettica processuale.

14. Nel merito, occorre dichiarare il ricorso introduttivo improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse in considerazione del fatto che l’atto con esso impugnato (il decreto n. 514/2025) è stato espressamente annullato dall’FO in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990 “ in quanto viziato per carenza di motivazione sui presupposti di fatto e sulle ragioni che hanno condotto a decidere la ripartizione delle risorse con esso stabilita ” (così il decreto del Direttore Generale dell’FO n. 821/2025 del 2 ottobre 2025).

Il predetto decreto n. 514/2025 è stato poi integralmente sostituito dal successivo decreto n. 823/2025 del 2 ottobre 2025, impugnato con l’atto di motivi aggiunti, cosicché l’interesse impugnatorio della ricorrente si è ormai concentrato su quest’ultimo atto.

Ne consegue l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza d’interesse.

15. I motivi aggiunti, come anticipato sono fondati nei sensi appresso specificati.

16. Va preliminarmente respinta l’eccezione di inammissibilità per acquiescenza sollevata dalla controinteressata sul rilievo della sottoscrizione, da parte della società ricorrente, del contratto per l’erogazione delle prestazioni.

Secondo la giurisprudenza amministrativa (Cons. di Stato, n. 6481/2025 e n. 2185/2025), l’acquiescenza idonea a paralizzare azioni impugnatorie richiede un comportamento chiaro e inequivoco di accettazione delle statuizioni amministrative, incompatibile con la volontà di impugnare, che nel caso di specie non ricorre.

Infatti, la sottoscrizione del contratto da parte della ricorrente è avvenuta solo per accedere alle risorse – almeno nella misura riconosciuta dall’FO e comunque contestata – ed indi erogare le prestazioni, senza alcuna rinuncia a contestare il tetto di spesa.

Anzi, l’intenzione di coltivare l’impugnativa circa la determinazione del budget in questione è confermata dal chiaro contenuto della pec dell’8 luglio 2025 (doc.ti 1 e 2 della produzione del 2 dicembre 2025 della ricorrente) – senz’altro riconducibile al centro ricorrente - in cui si esplicita che, nel restituire l’accordo contrattuale sottoscritto, la sottoscrizione “ non costituisce alcuna acquiescenza […] rispetto alla fissazione dei tetti di spesa […] rispetto ai quali la scrivente si riserva di proporre impugnazione […] anche ai fini dell’ottenimento di un corretto e legittimo riparto ”.

Può quindi passarsi ad esaminare il merito delle censure proposte.

17. Col primo motivo la ricorrente ha dedotto che, in modo del tutto arbitrario, l’FO avrebbe deciso di attribuire la gran parte del fondo aggiuntivo (€ 550.000) alla Diagnostica 53 s.r.l, senza predeterminare alcun criterio di riparto.

Inoltre, col terzo motivo, la ricorrente ha dedotto che l’FO avrebbe comunque operato la scelta di riparto sulla base di una istruttoria carente e irrispettosa di criteri obiettivi trasparenti, finendo per privilegiare illegittimamente la controinteressata.

17.1. Entrambe le censure, che per connessione possono essere trattate congiuntamente, sono fondate.

17.2. L’art. 12 della l. n. 241/1990 stabilisce, in linea generale, che “ 1. La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.

2. L’effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1 .”.

Nello specifico settore sanitario, poi, l’art. 8 quinquies , comma 1 bis , del d. lgs. n. 502 del 1992, prevede che “ I soggetti privati di cui al comma 1 sono individuati, ai fini della stipula degli accordi contrattuali, mediante procedure trasparenti, eque e non discriminatorie, previa pubblicazione da parte delle regioni di un avviso contenente criteri oggettivi di selezione, che valorizzino prioritariamente la qualità delle specifiche prestazioni sanitarie da erogare. La selezione di tali soggetti deve essere effettuata periodicamente, tenuto conto della programmazione sanitaria regionale e sulla base di verifiche delle eventuali esigenze di razionalizzazione della rete in convenzionamento e, per i soggetti già titolari di accordi contrattuali, dell’attività svolta ; …”.

17.3. Le disposizioni appena citate costituiscono il punto di emersione di un generale principio secondo il quale l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere da parte dell’amministrazione pubblica, anche nella materia sanitaria, ai soggetti beneficiari deve avvenire sulla base:

a) di criteri e modalità obiettivi predeterminati;

b) di un’istruttoria imparziale che applichi quei criteri in modo esplicito e fornendone riscontro con adeguata motivazione.

17.4. Perciò, anche in assenza di una disciplina specifica a monte di ripartizione del “ finanziamento aggiuntivo ulteriore ” ex d.G.R. 2052/2024 (correttamente rilevata nel provvedimento impugnato), la procedura di individuazione dei tetti di spesa aggiuntiva da contrattualizzare con i singoli operatori del territorio, lungi dal poter essere rimessa a una discrezionalità totalmente svincolata dai parametri propri dell’azione amministrativa, avrebbe comunque dovuto essere improntata:

a) a monte, alla predeterminazione dei criteri e delle modalità di attribuzione del beneficio aggiuntivo nel pieno rispetto dei principi generali di trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento;

b) a valle, a dare conto dell’esatta applicazione di tali criteri e modalità al caso concreto, sulla base di una istruttoria per quanto più possibile approfondita e formalizzata, fornendone altresì adeguato riscontro motivazionale nel provvedimento definitivo di attribuzione del beneficio economico.

17.5. Nel caso di specie, l’azione amministrativa risulta viziata sotto un duplice profilo: da un lato, per la mancata previa predeterminazione dei criteri di riparto; dall’altro, per l’insufficiente motivazione e la carenza dell’istruttoria, peraltro dichiaratamente svolta, almeno in parte, “ per le vie brevi ”.

17.6. In primo luogo, deve rilevarsi che il provvedimento originario era del tutto privo dell’individuazione dei criteri che avevano orientato la scelta di ripartizione delle risorse regionali aggiuntive destinate alla riduzione delle liste d’attesa. Tale carenza è stata espressamente riconosciuta dalla stessa Amministrazione, la quale ha infatti disposto il ritiro in autotutela dell’atto.

Solo con il successivo provvedimento del 2 ottobre 2025 – impugnato mediante motivi aggiunti e adottato anche alla luce delle censure sollevate dalla ricorrente – l’Amministrazione ha proceduto a esplicitare i criteri di riparto. In particolare, essa ha fatto riferimento alla necessità di tener conto degli specifici fabbisogni di salute, delle esigenze della popolazione di riferimento, dei costi delle prestazioni, nonché del monitoraggio dei volumi di attività delle singole strutture, nel rispetto di indicatori di sicurezza, qualità e appropriatezza.

Tuttavia, pur avendo così formalmente individuato criteri che appaiono sufficientemente specifici e idonei a sorreggere la decisione sotto il profilo motivazionale, l’Amministrazione ha contestualmente confermato integralmente le precedenti determinazioni, attribuendo le medesime risorse del decreto del Direttore Generale dell’FO n. 514 del 9 giugno 2025 sia alla ricorrente (€ 200.000 in più) sia alla controinteressata (€ 550.000 in più).

Ne deriva che l’intervento “sanante” successivo non ha inciso sul momento genetico della decisione amministrativa, ma si è limitato a integrare ex post la motivazione di una scelta già compiuta e soltanto confermata.

Se è vero che tale integrazione motivazionale può ritenersi, in sé, ammissibile, essa non è tuttavia idonea a sanare il diverso e più radicale vizio costituito dalla mancata predeterminazione dei criteri.

La corretta sequenza procedimentale, infatti, imponeva che i criteri di riparto fossero stabiliti a monte, in via generale e preventiva, al fine di orientare l’esercizio del potere discrezionale.

In difetto, si determina il rischio che tali criteri vengano elaborati solo successivamente, al fine di giustificare decisioni già assunte, con conseguente compromissione dei principi di imparzialità e buon andamento.

Pertanto, sotto tale profilo, l’azione amministrativa deve ritenersi illegittima, in quanto non ha rispettato l’obbligo di previa e trasparente individuazione dei criteri e delle modalità di attribuzione del beneficio in questione.

17.7. In secondo luogo, l’azione amministrativa risulta viziata per l’assenza di un adeguato raccordo tra i criteri (solo successivamente esplicitati), l’istruttoria svolta, la loro concreta applicazione alle risultanze istruttorie e la conseguente esternazione di tali passaggi nel provvedimento, inserendosi il tutto in un contesto motivazionale complessivamente carente.

In particolare, con il provvedimento dell’ottobre 2025, l’Amministrazione ha individuato una serie di criteri di riparto, facendo riferimento: (i) alla priorità delle prestazioni maggiormente critiche sotto il profilo dei tempi di attesa, secondo la d.G.R. n. 21/2025; (ii) alla coerenza con le branche specialistiche accreditate; (iii) alla capacità produttiva delle strutture in relazione ai maggiori volumi di domanda inevasa; (iv) al livello di innovazione tecnologica; (v) alla disponibilità ad incrementare specifiche prestazioni, in particolare oculistiche; (vi) alla flessibilità organizzativa nella gestione delle richieste aziendali.

Tuttavia, alla enunciazione di tali criteri non ha fatto seguito una corrispondente e coerente attività istruttoria.

Non risulta, infatti, che l’Amministrazione abbia acquisito e formalizzato, nell’ambito di un procedimento compiuto, i dati e gli elementi necessari per applicare in modo effettivo i criteri indicati alla ripartizione delle risorse.

In particolare, non emerge l’esistenza di un’attività istruttoria strutturata e documentata volta a raccogliere, verificare e comparare informazioni omogenee relative alle singole strutture interessate, quali – a titolo esemplificativo – i volumi di attività effettivamente erogati, l’entità delle liste d’attesa per ciascuna tipologia di prestazione, i livelli di capacità produttiva residua, il grado di dotazione tecnologica o la concreta disponibilità ad ampliare l’offerta.

Manca, inoltre, qualsiasi evidenza circa la definizione preventiva delle modalità di rilevazione e di ponderazione di tali elementi, nonché dei criteri tecnici attraverso i quali gli stessi avrebbero dovuto essere tradotti in scelte allocative. In assenza di tale base conoscitiva, i criteri enunciati restano privi di effettiva operatività, risolvendosi in mere enunciazioni di principio non supportate da un adeguato riscontro fattuale.

In tale contesto, risulta particolarmente significativo che la stessa Amministrazione abbia premesso, apoditticamente, che le strutture coinvolte presenterebbero “ analoghe capacità produttive in termini di organizzazione e tecnologie disponibili ”, senza tuttavia indicare quali dati istruttori, rilevazioni comparative o parametri oggettivi siano stati posti a fondamento di tale affermazione. Una simile valutazione, incidendo direttamente sulla scelta allocativa e preludendo alle successive scelte di “riequilibrio paritario” dei finanziamenti regionali, avrebbe richiesto un puntuale supporto istruttorio e un’adeguata esternazione del relativo percorso logico, che invece difettano.

Né può ritenersi sufficiente, a sostegno dell’adeguatezza dell’istruttoria, il generico riferimento dell’amministrazione ad acquisizioni “ per le vie brevi ”, che, per loro natura, non assicurano né la tracciabilità né la verificabilità del percorso decisionale, impedendo di ricostruire ex post quali elementi siano stati effettivamente considerati e in che misura abbiano inciso sulla decisione finale.

In definitiva, l’assenza di una istruttoria completa, formalizzata e coerente con i criteri dichiarati impedisce di ritenere che l’Amministrazione abbia fatto un uso effettivo e non meramente apparente dei parametri individuati, con conseguente compromissione della trasparenza e della controllabilità dell’esercizio del potere discrezionale.

17.8. Sotto altro e concorrente profilo, difetta inoltre l’esplicitazione del percorso logico-applicativo seguito: il provvedimento non dà conto dell’attività di comparazione tra le diverse strutture sulla base dei criteri dichiarati, né illustra in che modo le risultanze istruttorie siano state valutate e ponderate ai fini della determinazione delle somme attribuite. In altri termini, non è dato ricostruire l’ iter che ha condotto dall’individuazione dei criteri alla concreta quantificazione delle risorse assegnate a ciascun operatore.

Non solo. A ciò si aggiunge un ulteriore profilo di incoerenza: l’Amministrazione, pur avendo formalmente dichiarato di voler procedere al riparto sulla base dei suddetti criteri, ha in realtà fatto applicazione di un diverso parametro, esplicitamente individuato nell’obiettivo di “ riportare a equilibrio paritario i finanziamenti regionali rispettivamente finora ricevuti ”.

Tale scostamento tra criteri dichiarati e criterio effettivamente applicato evidenzia una contraddittorietà intrinseca dell’azione amministrativa, che si traduce in un ulteriore vizio di legittimità, in quanto impedisce di ritenere che la decisione sia stata effettivamente assunta in base ai parametri previamente individuati e resi ostensibili.

17.9. Ne consegue, pertanto, l’illegittimità del provvedimento anche sotto il profilo della carenza istruttoria, del difetto di motivazione e della contraddittorietà dell’azione amministrativa.

Il primo motivo e il terzo motivo sono quindi complessivamente fondati.

18. Con il secondo motivo, la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 65, comma 1, della l.r. n. 22/2019, nonché dell’accordo triennale vigente, in relazione alle modalità di riparto del budget in questione.

In particolare, la ricorrente censura, sotto un primo profilo, il fatto che tale budget sia stato interamente ripartito a livello di contrattazione aziendale, anziché a livello regionale, in difformità rispetto a quanto previsto dalla normativa e dall’accordo di riferimento.

Sotto un secondo profilo, essa contesta le modalità di distribuzione della quota aggiuntiva rispetto all’anno 2024, evidenziando come questa sia stata assegnata in misura largamente prevalente alla controinteressata Diagnostica 53 s.r.l., che ha ottenuto – si ripete - € 550.000 su un totale di € 750.000, in luogo di una ripartizione paritaria tra le due strutture, come avvenuto nell’ambito dell’accordo triennale.

18.1. La censura è infondata.

18.2. Con la deliberazione n. 2052/2024, la Giunta regionale ha disposto lo stanziamento di ulteriori risorse destinate al “ Finanziamento aggiuntivo e ulteriore per il recupero e la riduzione delle liste d’attesa ”. Tuttavia, essa si è limitata a ripartire tali risorse tra le diverse Aziende sanitarie regionali, demandando a ciascuna di esse il compito di individuarne il miglior utilizzo e di provvedere alla loro distribuzione tra le strutture private accreditate operanti nei rispettivi ambiti territoriali.

Con la successiva delibera di Giunta n. 21 del 14 gennaio 2025 (“ L.R. 22/2019 Linee di indirizzo e direttive regionali per l’attività di contenimento dei tempi di attesa delle prestazioni sanitarie e recupero delle liste d’attesa con utilizzo di linee specifiche di finanziamento finalizzato per l’anno 2025 ”) la Regione ha confermato tale impostazione, esplicitando che il finanziamento in parola - il quale non andava a sostituire, bensì a integrare e modificare lo strumento di finanziamento già inserito nella programmazione 2024 – si caratterizzava “ per una sua maggior gestibilità da parte dell’ente relativamente ai modelli organizzativi di utilizzo, modelli che non sono limitati a quello dell’acquisto di prestazioni da privato accreditato, ma che devono essere in autonomia definiti dal Direttore generale dell’Ente”.

In tale prospettiva, come evidenziato dalla difesa dell’Amministrazione, deve ritenersi che, ove la Regione avesse inteso vincolare le Aziende sanitarie a una specifica modalità di riparto tra le strutture private, facendo riferimento a precedenti stanziamenti, avrebbe provveduto direttamente a tale distribuzione – come avvenuto in precedenti occasioni – ovvero avrebbe comunque dettato criteri puntuali e vincolanti nella deliberazione di stanziamento. In mancanza di tali indicazioni, deve escludersi che le Aziende sanitarie fossero relegate a un ruolo meramente esecutivo.

18.3. Ne consegue che le Aziende sanitarie non erano tenute né a ripartire le risorse aggiuntive in misura paritaria tra le strutture accreditate, né a farlo in proporzione ai finanziamenti già assegnati a livello regionale. Al contrario, esse erano chiamate a esercitare la propria discrezionalità allocativa, potendo modulare la distribuzione delle risorse in funzione delle esigenze del territorio e degli obiettivi assegnati, purché nel rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento, nonché previa individuazione di criteri oggettivi e predeterminati idonei a orientare l’attribuzione di benefici economici pubblici.

Parimenti, risulta condivisibile l’assunto della controinteressata secondo cui l’Azienda sanitaria non ha violato il Programma triennale regionale 2021-2024, atteso che le risorse in questione non erano ivi previste. Ne consegue che, al momento della programmazione triennale, non poteva essere predeterminato alcun criterio di riparto relativo a un budget non ancora stanziato.

18.4. In ogni caso, l’elemento decisivo è rappresentato dal diverso assetto delineato dalla Regione nelle due fattispecie considerate. Infatti, mentre con la deliberazione n. 1037/2021 la Giunta regionale aveva direttamente provveduto alla ripartizione delle risorse tra le strutture private accreditate operanti nei territori delle diverse Aziende sanitarie, con la successiva deliberazione n. 2052/2024 essa ha invece espressamente adottato un modello differente, limitandosi ad assegnare le risorse alle Aziende sanitarie e rimettendo a queste ultime la valutazione discrezionale circa le modalità di impiego e di distribuzione.

Tale scelta effettuata a monte dall’Amministrazione regionale, non contestata dalla ricorrente e comunque non in contrasto con il quadro regolatorio, è ulteriormente confermata dalla nota dell’Arcs prot. n. 0206775/P/GEN del 13 marzo 2025, con la quale è stato individuato, quale unico vincolo imposto dalla regione per le Aziende sanitarie, il conseguimento – entro il 31 dicembre 2025 – di un risultato complessivo coerente con le priorità fissate dalla d.G.R. n. 21/2025, in termini di contenimento dei tempi di attesa e di recupero delle liste (“ A tal riguardo si ribadisce che nella realizzazione delle attività (e quindi nella stesura del cronoprogramma) non sarà necessario seguire rigidamente in modalità seriale le priorità identificate dalla DGR, ma in ogni caso sarà necessario che lo sviluppo sia tale da dimostrare al 31.12.2025 che l'attività complessivamente svolta rispetti in linea di massima i criteri della DGR in parola ”, sub doc. 15 della produzione documentale dell’FO del 21 novembre 2025).

Deve, pertanto, ritenersi che la stessa Giunta regionale abbia inteso attribuire alle Aziende sanitarie un ambito di discrezionalità decisionale riconducibile alla loro autonomia, nel cui esercizio esse sono chiamate a individuare le modalità più appropriate di allocazione delle risorse in funzione degli obiettivi assegnati, nei limiti e secondo i principi sopra richiamati.

18.5. Il motivo è perciò infondato.

19. Col quarto motivo la ricorrente ha dedotto che l’FO, dopo aver annullato e contestualmente riadottato un provvedimento di riparto sostanzialmente identico, avrebbe dovuto attivare il contraddittorio procedimentale con i soggetti interessati.

Il motivo è fondato perché, col provvedimento dell’FO n. 823/2025 del 2 ottobre 2025 l’Amministrazione ha inciso sugli effetti di un precedente provvedimento – contestualmente ritirato in autotutela – attributivo di vantaggi alla ricorrente, sebbene contestati nel quantum . Ne conseguiva una sostanziale posizione di interesse della ricorrente ad interloquire con l’Amministrazione circa le direttrici del nuovo intervento distributivo del budget aggiuntivo, vieppiù in un contesto di preannunciata contestazione dei quantitativi in precedenza indicati dall’Amministrazione e confermato col nuovo provvedimento.

Ed infatti, da tutte le considerazioni fin qui svolte è agevole osservare che, se l’Amministrazione avesse favorito il confronto istruttorio, consentendo la partecipazione della ricorrente al procedimento, sarebbero allora subito affiorati proprio i nuclei problematici la cui mancata disamina ha invece inficiato l’istruttoria e la motivazione del provvedimento impugnato.

20. L’istanza risarcitoria è invece infondata.

20.1. Essa si fonda, infatti, su un presupposto erroneo, rappresentato dall’asserita spettanza automatica, in capo alla ricorrente, di ulteriori risorse finanziarie rispetto a quelle stabilite coi provvedimenti impugnati. Come già evidenziato nell’esame del secondo motivo di censura, nessuna disposizione normativa, né regolamentare né contrattuale, imponeva all’Amministrazione di procedere a una ripartizione paritaria (o proporzionale alle precedenti risorse riconosciute) dei finanziamenti aggiuntivi tra il Centro Medico Esperia e Diagnostica 53, né attribuiva alla ricorrente una legittima aspettativa a conseguire un determinato importo.

Parimenti, non possono essere utilmente invocati, a sostegno della pretesa risarcitoria, i precedenti criteri di riparto o l’accordo triennale del 29 giugno 2021, i quali, come già chiarito, riguardavano la disciplina di differenti e autonomi budget . Tali atti, pur contenendo indicazioni di carattere generale, non risultano automaticamente applicabili alla fattispecie in esame e non erano idonei a vincolare in modo puntuale l’Amministrazione nell’esercizio della discrezionalità connessa all’individuazione dei criteri di riparto delle risorse aggiuntive.

20.2. Sotto altro profilo, risulta altresì carente la dimostrazione dell’elemento soggettivo della colpa. L’Amministrazione ha infatti operato in un contesto regolatorio non pienamente definito, nel quale le modalità di assegnazione e distribuzione dei fondi aggiuntivi non erano rigidamente predeterminate. In tale quadro, le criticità riscontrate in sede di legittimità – quali la mancata preventiva individuazione dei criteri, i profili di insufficienza motivazionale e le carenze istruttorie nella concreta ripartizione delle risorse – non sono di per sé sufficienti a fondare una responsabilità risarcitoria.

20.3. Ne consegue che non può ravvisarsi in capo all’FO alcuna responsabilità risarcitoria, né d’altra parte può desumersi alcun automatismo tra i vizi dell’azione amministrativa e la spettanza di un maggior finanziamento in favore della ricorrente.

21. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, mentre i motivi aggiunti devono essere accolti, nei sensi sopra indicati e, per l’effetto, il decreto del Direttore Generale dell'FO n. 823 del 2 ottobre 2025 deve essere annullato, nei limiti d’interesse della parte ricorrente.

21.1. Nel conformarsi alla presente pronuncia, l’Amministrazione dovrà, in via preliminare, procedere alla puntuale individuazione dei criteri e delle modalità di riparto del budget aggiuntivo, nel rispetto dei principi che governano la materia, ed in particolare dei canoni di trasparenza, imparzialità, equità e non discriminazione.

In tale ambito, l’Amministrazione potrà valorizzare i criteri già in precedenza enucleati, ovvero trarre utili indicazioni dai parametri desumibili dall’art. 26, comma 3, lett. b), del d.l. n. 19/2026, prendendo in considerazione, tra l’altro: la capacità delle strutture di garantire sul territorio i servizi richiesti, in termini di diffusione e volumi di attività; gli investimenti realizzati per il miglioramento qualitativo delle prestazioni e per l’aggiornamento tecnologico delle dotazioni; l’adeguatezza del rapporto tra personale qualificato e numero degli assistiti; la capacità produttiva, con particolare riguardo al contributo allo smaltimento delle liste di attesa; nonché, per le strutture a prevalente dimensione organizzativa, il livello qualitativo dell’assistenza assicurata, anche alla luce dell’esperienza maturata e della conoscenza delle specificità del contesto territoriale, specie con riferimento a situazioni di maggiore complessità o fragilità.

21.2. Una volta individuati i criteri rilevanti, in funzione del prioritario obiettivo di contenimento dei tempi di attesa, l’Azienda sanitaria dovrà procedere alla ripartizione delle risorse sulla base di un’istruttoria completa, effettiva e debitamente documentata, arricchita dalla partecipazione degli interessati , volta ad acquisire e valutare, in modo comparativo, gli elementi pertinenti riferibili agli operatori del settore.

21.3. All’esito di tale attività, l’attribuzione delle risorse dovrà essere sorretta da un’adeguata motivazione, idonea a dar conto del percorso logico seguito e a dimostrare la concreta applicazione dei criteri previamente individuati.

21.4. Le spese di lite possono essere compensate, in ragione della novità delle questioni esaminate e della complessità del quadro normativo di riferimento.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando nel giudizio, come in epigrafe proposto, così provvede:

- dichiara il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse;

- accoglie i motivi aggiunti nei sensi indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla negli stessi sensi i provvedimenti impugnati.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR CA de AC di Grisi', Presidente

DA IC, Primo Referendario, Estensore

Claudia Micelli, Referendario

L'RE	IL PRESIDENTE
DA IC	AR CA de AC di Grisi'

IL SEGRETARIO