Pubblicato il 23/12/2025

N. 01621/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01205/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1205 del 2025, proposto da AR RE nonché da AS RE, entrambe rappresentate e difese dall’avvocato Vincenzo Caprioli, con domicilio digitale come da PEC indicata in Reginde;

contro

- la Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Claudia Pellicciari, con domicilio digitale come da PEC indicata in Reginde;
- il Servizio Amministrazione Beni del Demanio Armentizio, O.N.C. e Riforma Fondiaria, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- dell’atto denominato “art. 22 (quinquies c.1, lett. a/b/c) t.u. l.r. n.4/13 - notifica prezzo di vendita per unità immobiliare sita nel comune di Porto Cesareo (Le), loc. Padula Fede, fg 12 p.lle 1939 e 1940” , che è l’atto conclusivo del procedimento scaturente dalla richiesta con la quale le signore RE avevano chiesto di acquistare l’immobile detto, notificato al tecnico incaricato dalle signore geom. Vincenzo RE, il 16 luglio 2025;

- nonché, ove occorra, del verbale n. 03 del 15 luglio 2025 del Collegio di Verifica e di tutti i lavori dello stesso collegio, nonché della relazione tecnica di stima, conosciute all’esito della richiesta di accesso agli atti il 30 luglio 2025;

- e comunque di tutti gli atti prodromici e successivi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 il dott. MM BO e uditi, per le parti, i difensori, come specificato nel relativo verbale di udienza;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 del cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso r.g. n. 1205 del 2025 di cui all’epigrafe, notificato il 15.10.2025 e depositato il 14.11.2025, le parti ricorrenti hanno domandato “ l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, dell’atto (doc. 1) denominato “art. 22 (quinquies c.1, lett. a/b/c) t.u. l.r. n.4/13 – notifica prezzo di vendita per unità immobiliare sita nel comune di Porto Cesareo (Le), loc. Padula Fede, fg 12 p.lle 1939 e 1940”, che è l’atto conclusivo del procedimento scaturente dalla richiesta con la quale le signore RE avevano chiesto di acquistare l’immobile detto, notificato al tecnico incaricato dalle signore geom. Vincenzo RE, il 16 luglio 2025; nonché, ove occorra, del verbale n. 03 del 15 luglio 2025 del Collegio di Verifica (doc. 2) e di tutti i lavori dello stesso collegio, nonché della relazione tecnica di stima (doc. 3), conosciute all’esito della richiesta di accesso agli atti il 30 luglio 2025; e comunque di tutti gli atti prodromici e successivi”.

1.1. Con il predetto atto introduttivo, le parti ricorrenti propongono tre doglianze di natura formale-procedimentale (violazione dell’art. 22- quinquies della legge regionale n. 4 del 2013; incompetenza; violazione del principio di partecipazione procedimentale) che in realtà – come emerge dalla lettura degli atti – sono volte, in sintesi, a contestare la congruità del prezzo di vendita determinato dall’Amministrazione in base a quanto disposto dall’art. 22- quinquies della legge n. 4 del 2013.

2. In data 18.11.2025, con atto di mero stile, si è costituita l’Amministrazione regionale intimata la quale, in data 16.12.2025, ha depositato una memoria ove, in via pregiudiziale ha eccepito il difetto di giurisdizione nonché l’inammissibilità del ricorso e, nel merito, ha insistito per il relativo rigetto.

3. All’udienza camerale del 19.12.2025, fissata per l’esame della domanda cautelare avanzata dalle parti ricorrenti, la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso della possibile emanazione di una sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 del codice del processo amministrativo.

4. Così sinteticamente ricostruito il quadro fattuale di riferimento, il Collegio, in conformità a quanto statuito dal Consiglio di Stato nella sua più autorevole composizione (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria sentenza n.4/11 e ribadito dalle sentenze sempre dell’Adunanza plenaria n. 9/14 e n. 5/2015), ritiene prioritariamente ex artt. 76, co. 4, c.p.a. e 276, co. 2, c.p.c., di dover scrutinare anzitutto l’eccezione pregiudiziale del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario formulata dall’Amministrazione resistente.

5. L’eccezione è fondata.

6. Com’è noto, al di fuori delle ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie tipizzate dal legislatore che qui non rilevano (e che comunque sono pur sempre “particolari” rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità: e cioè devono partecipare della loro medesima natura essendo strettamente caratterizzate dalla connessione con il pubblico potere cfr. Corte costituzionale sentenze nn. 204/2004 e 191/2006), l’ordinamento individua il giudice munito di giurisdizione attraverso il generale criterio basato sulla consistenza della posizione giuridica soggettiva azionata. Il predetto criterio del tipo di situazione soggettiva lesa (anche detto criterio della causa petendi o del c.d . petitum sostanziale) si basa sulla dicotomia diritti soggettivi/interessi legittimi: dei primi conosce il giudice ordinario; dei secondi il giudice amministrativo (c.d. doppio binario).

6.1. Per comprendere quale tipo di situazione giuridica soggettiva viene in rilievo nel caso concreto, occorre verificare se sussista una norma attributiva di un potere alla Pubblica amministrazione da esercitare nell’ambito del rapporto in questione. Invero, quando il potere esiste, anche se è male esercitato (cattivo esercizio del potere), la situazione del privato è di interesse legittimo (e quindi la giurisdizione è del giudice amministrativo); quando invece il potere è carente, nel senso che la Pubblica amministrazione pretende di esercitare un potere che nessuna norma le attribuisce (carenza in astratto del potere), la situazione del privato è di diritto soggettivo.

6.2. In sostanza entrambe le suddette posizioni giuridiche soggettive sono pretese ad un bene della vita; ciò che cambia è il tipo di tutela che viene accordata dall’ordinamento giuridico alle stesse. La posizione giuridica di diritto soggettivo gode di una tutela incondizionata rispetto all’interesse pubblico (il diritto soggettivo va soddisfatto se sono integrati i presupposti previsti dalla legge; non è sacrificabile in nome dell’interesse pubblico e la relativa struttura corrisponde allo schema “norma-fatto-effetto” in quanto lo stesso sussiste se e solo se è integrato il presupposto di fatto descritto dalla disposizione normativa). Di contro, la posizione giuridica soggettiva dell’interesse legittimo gode di una tutela condizionata rispetto all’interesse pubblico in quanto è una pretesa sacrificabile in nome di quest’ultimo; la norma che descrive l’interesse legittimo corrisponde allo schema “norma-fatto-potere-effetto” . Dunque, il discrimen tra le due posizioni giuridiche soggettive è dato proprio dalla sussistenza o meno di un potere attribuito da una norma in nome dell’interesse pubblico primario; potere in base al quale la pubblica Amministrazione può decidere se sacrificare o soddisfare la pretesa vantata dal privato.

6.3. Così delineato precisamente il criterio di riparto della giurisdizione, proprio in applicazione del criterio della c.d. causa petendi , occorre – nella specie – non fermarsi alla prospettazione, bensì indagare l’intrinseca natura della posizione giuridica dedotta in giudizio individuata in base ai fatti allegati e al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione.

6.4. Ebbene, nel caso in esame, il rapporto delineato dall’art. 22- ter , comma 1, lett. b) e dall’art. 22- quinquies , comma 1, lett. c) e commi 3 e 4, della legge regionale n. 4 del 2013 ha natura privatistica ed è costruito in tutti i suoi aspetti dal legislatore regionale in base allo schema normativo c.d. generale per la formazione del contratto fondato sullo scambio di proposta e accettazione. A fronte delle proposte di acquisto formulate dalle parti ricorrenti rispettivamente mediante l’istanza di acquisto del 03.04.2023 prot. 4032 e del 19.02.2024 prot. n. 86929 (cfr. doc. nn. 4 e 5 della parte ricorrente), l’ente pubblico regionale ha determinato il prezzo alla luce del dettato normativo di cui alla legge regionale n. 4 del 2013.

Invero, l’art. 22- ter , comma 1, lett. b) della legge regionale n. 4 cit., per quanto qui rileva, sancisce che “ i beni della ex Riforma Fondiaria – di cui è divenuta titolare la Regione ex art. 45 della legge regionale n. 14 del 2001 – possono essere: (…) b) alienati agli attuali conduttori (a cui sono assimilati ex art. 22- quinquies , comma 4, della legge regionale n. 4 del 2013 “i proprietari privati di fabbricati urbani costruiti su terreno regionale ex Riforma fondiaria, del quale sia stato conseguito il possesso senza violenza o clandestinità” ). A fronte delle predette proposte di acquisto, la Regione Puglia – dunque – in base a quanto statuito dall’art. 22- quinquies della legge regionale n. 4 del 2013 ha determinato il prezzo di vendita. In particolare, per quanto qui rileva, l’art. 22- quinquies , comma 1, lett. c), della predetta legge regionale n. 4, prescrive che “ agli attuali conduttori i beni sono alienati secondo le seguenti disposizioni: (…) c) i fabbricati urbani e quelli rurali extrapoderali sono alienati al prezzo di mercato riferito al momento della presentazione dell’istanza, al netto delle migliorie eventualmente apportate dal conduttore, ridotto di un terzo”.

6.5. Tale disposizione normativa riconosce dunque un vero e proprio diritto soggettivo alla determinazione del prezzo di compravendita, essendo tale meccanismo di determinazione in tutto e per tutto delineato dal legislatore; non riconosce, invece, all’Amministrazione alcun potere amministrativo, ma le attribuisce solo la competenza ad effettuare il predetto calcolo.

6.6. Nel caso in esame, sulla base dei predetti precisi presupposti normativi, l’Amministrazione resistente – agendo iure privatorum – ha determinato il prezzo di vendita (qui in contestazione) proprio in forza del meccanismo predeterminato dal legislatore all’art. 22- quinquies , comma 1, lett. c), della predetta legge regionale n. 4. del 2013.

6.7. Dunque, con la nota qui impugnata, l’Amministrazione resistente si è limitata – in applicazione della legge – a determinare il prezzo di vendita, le modalità di corresponsione e le conseguenze in caso di inadempimento.

6.8. Ciò chiarito, posto che il rapporto intercorrente tra l’ente pubblico territoriale e il privato ha una indubbia natura privatistica (sono plurimi i riferimenti alla predetta natura nell’articolato normativo in questione: si veda, a titolo esemplificativo, l’art. 22- quinquies , comma 4, ove si parla di “accettazione del prezzo”; l’art. 22- nonies , comma 6, ove si qualifica il rapporto come “atto di compravendita ” e si pongono le spese della stipula a carico “ dell’acquirente” ), non essendoci alcuna norma attributiva del potere e godendo, la pretesa delle parti ricorrenti, di una tutela incondizionata, è evidente come la competenza a conoscere della controversia che ne trae origine spetti al giudice ordinario.

6.9. Tutte le censure formulate dalle parti ricorrenti (violazione di legge; incompetenza; violazione della partecipazione procedimentale) sono alla fine volte a contestare la congruità del prezzo di vendita determinato dall’Amministrazione in base al meccanismo delineato dal legislatore regionale (cfr. art. 22- quinquies, della legge reg n. 4 del 2013) e comunque partono dal presupposto – errato – che si sia in presenza di un procedimento amministrativo inteso come sequenza ordinata di atti, fatti e operazioni materiali attraverso cui la pubblica Amministrazione esercita un potere amministrativo (funzionalizzato alla tutela di un interesse pubblico primario e volto all’emanazione di un provvedimento amministrativo).

6.10. Nondimeno, nella specie, è evidente come si sia in presenza di un’attività negoziale “iure privatorum” e come, in base al criterio del petitum sostaziale che ha soppiantato la tesi della prospettazione, a fronte di una situazione giuridica di diritto soggettivo e in assenza di una ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, la giurisdizione spetti al giudice ordinario.

6.11. Sulla base di tutte le considerazioni testé svolte, va dichiarato dunque il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà proseguire in base al principio della translatio iudicii ai sensi dell’art. 11 del codice del processo amministrativo.

7. L’esito in rito del giudizio e la peculiare natura delle questioni affrontate giustificano la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Lecce – (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario dinanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto ai sensi dell’art. 11 del codice del processo amministrativo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

RE AN, Presidente

Nino Dello Preite, Primo Referendario

MM BO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MM BO	RE AN

IL SEGRETARIO