TAR
Sentenza 19 marzo 2026
Sentenza 19 marzo 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | TAR Palermo, sez. I, sentenza 19/03/2026, n. 714 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Tribunale amministrativo regionale - Palermo |
| Numero : | 714 |
| Data del deposito : | 19 marzo 2026 |
| Fonte ufficiale : |
Testo completo
N. 00883/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 19/03/2026
N. 00714 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00883/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 883 del 2025, proposto da
Daniel'S S.R.L, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Patrizia Aucelluzzo, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto in Palermo, via Mariano Stabile n.
27.;
contro
Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Laura Salvatrice Marussia Piscitello, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso l'Ufficio legale dell'ente in Palermo, Piazza Marina n. 39, Palazzo Rostagno;
per l'annullamento N. 00883/2025 REG.RIC.
- del provvedimento prot. n. 0342099 del 10.04.2025 con cui il Comune di Palermo ha rigettato l'istanza di autorizzazione all'occupazione triennale di suolo pubblico per l'installazione di un dehor in Piazza Mondello n. 18/19;
- della nota prot. n. 863286 del 25/06/2024, con cui ha comunicato il preavviso di diniego ex art. 10-bis L. 241/1990;
- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente e successivo, ivi compreso il verbale tecnico negativo;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;
Vista l'ordinanza del 25/06/2025 n. 352;
Vista l'ordinanza del 10/11/2025 n. 2455;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il dott. CE LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO e DIRITTO
1. - Con ricorso notificato e depositato il 3 giugno 2025, la società ricorrente, premesso di gestire un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande a Palermo (in Piazza
Mondello n. 18/19), ha chiesto l'annullamento, previa sospensiva, del provvedimento prot. n. 0342099 del 10.04.2025 con cui il Comune di Palermo ha rigettato l'istanza di autorizzazione all'occupazione triennale di suolo pubblico per l'installazione di un dehor “Considerato il Regolamento Dehors n. 548 del 22/12/2022 e l'Accordo tra la
Soprintendenza ai BB.CC.AA. ed il Comune di Palermo stipulato in data 19/07/2024:
- non rientra tra le classificazioni di dehors consentite in relazione alle zone, punto 2
(Aree di interesse monumentale esterne al Centro Storico); - non è prevista
l'installazione della pedana; - risulta incompleta in quanto priva di relazione N. 00883/2025 REG.RIC.
paesaggistica. Inoltre si evidenzia la non corrispondenza tra la tipologia di dehors rappresentata nella proposta progettuale con la tipologia di dehors già realizzata, facendo presente che quest'ultima non è conforme ai regolamenti/accordi attualmente vigenti.”
Deduce le censure di:
1) Violazione degli artt. 10-bis e 3 L. 241/1990 – Violazione dell'art. 21-octies L.
241/1990. Parte ricorrente lamenta che il diniego non è stato preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10 bis l. 241/90. Difetto di motivazione e istruttoria – Falsa rappresentazione dei fatti.
2) Violazione dell'art. 26 comma 2 della legge 16.12.2024 n. 193 lett. e) e lett. i);
Violazione dell'art. 21 Regolamento Dehors n. 548/22. Illegittimità del provvedimento di diniego per difetto di motivazione e istruttoria. Violazione del contraddittorio in relazione allo ius superveniens e violazione del legittimo affidamento.
3) Violazione art. 2, comma 1, DPR 31/2017 Allegato A. Illegittimità del provvedimento di diniego per erronea interpretazione di norma di legge, nella parte in cui ritiene necessaria per il rilascio della concessione di suolo pubblico per dehor “la relazione paesaggistica”. Motivazione generica circa la difformità del dehor realizzato rispetto alla richiesta iniziale. Mancata instaurazione contraddittorio.
4) Eccesso di potere. Il provvedimento di diniego è stato posto in essere per perseguire un interesse diverso da quello stabilito dalla legge.
2. – Si è costituito il Comune di Palermo il quale ha depositato documenti nonché una memoria con la quale ha chiesto che il ricorso sia rigettato in quanto infondato.
3. – Con ordinanza del 25/06/2025 n. 352, questa Sezione ha disposto il riesame del provvedimento impugnato, avuto riguardo “alla denunciata non corrispondenza tra i motivi ostativi indicati nel preavviso di rigetto e quelli posti alla base del diniego impugnato; nonché, avuto riguardo all'omessa produzione della relazione N. 00883/2025 REG.RIC.
paesaggistica la quale a dire della ricorrente non avrebbe potuto rappresentare motivo ostativo al rilascio dell'autorizzazione, in quanto non prescritta dalla legge”.
È stata contestualmente fissata per l'esame del merito l'udienza pubblica del 4 novembre 2025.
4. - A seguito di tale udienza, con ordinanza del 10/11/2025 n. 2455, il Collegio ha rilevato che a seguito del disposto riesame, il Comune ha trasmesso alla ricorrente un nuovo avviso di adozione di provvedimento negativo, con il quale è stato reso parere tecnico contrario alla suddetta istanza; ha pertanto onerato il Comune resistente di fornire documentati aggiornamenti, rimasti privi di riscontro, in ordine alla conclusione del procedimento de quo.
5. – Alla pubblica udienza del 10 marzo 2026, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
6. – In via preliminare il Collegio rileva che permane l'interesse della società ricorrente ad una decisone nel merito del ricorso in esame, considerato che il Comune non ha concluso, a seguito dell'ordinanza n. 352/2025, il procedimento avente ad oggetto l'autorizzazione all'occupazione triennale di suolo pubblico per l'installazione di un dehor, richiesta dalla ricorrente.
Nel merito, il ricorso è fondato sotto l'assorbente profilo, già rilevato in sede cautelare, della dedotta non corrispondenza tra i motivi ostativi indicati nel preavviso di rigetto e quelli posti alla base del diniego impugnato.
L'art. 10-bis legge n. 241/1990 («Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda […]») è diretto ad anticipare alla fase endoprocedimentale l'esplicitazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole, allo scopo di consentire il confronto tra il privato e l'Amministrazione sul merito delle ragioni ritenute ostative all'accoglimento dell'istanza. La norma non si limita, dunque,
a richiedere all'Amministrazione di informare il privato dell'esistenza di motivi N. 00883/2025 REG.RIC.
ostativi all'accoglimento dell'istanza, ma le impone di darne contezza sul piano sostanziale al fine di consentire al privato di controdedurre sul punto, concorrendo ad indirizzare l'esercizio della funzione e a formare la determinazione conclusiva.
«L'istituto del cd. 'preavviso di rigetto' ha così lo scopo di far conoscere alle amministrazioni, in contraddittorio rispetto alle motivazioni da esse assunte in base agli esiti dell'istruttoria espletata, quelle ragioni, fattuali e giuridiche, dell'interessato, che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale, derivante, appunto, dalla ponderazione di tutti gli interessi in campo e determinando una possibile riduzione del contenzioso fra le parti
(cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 05/12/2019, n. 834 e 26/06/2019, n. 4413; sez. VI,
06/08/2013, 4111; sez. III 27/06/2013, n. 3525)» (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 8 ottobre
2021 n. 6743).
Nel caso di specie, i due preavvisi di diniego adottati dal Comune, rispettivamente del
25.09.2023 e del 25.06.2024, indicano l'avvenuto adempimento del pagamento di oneri e la richiesta di invio del modello unico ed il pagamento del canone triennale, senza tuttavia indicare i motivi che ostano all'accoglimento della domanda, esternati nel provvedimento di diniego impugnato.
L'onere informativo correlato al preavviso di rigetto era, nel caso di specie, reso ancor più pregnante dal fatto che la società ricorrente era stata già titolare di una autorizzazione dello stesso tipo a Palermo (in Piazza Mondello n. 18/19).
L'Amministrazione era pertanto chiamata a dare contezza, anche in sede istruttoria ex art. 10-bis legge n. 241/1990, degli elementi che la inducevano a rifiutare il rinnovo del titolo.
Tale omissione informativa ridonda sulla motivazione del provvedimento, giacché le ragioni poste a fondamento della determinazione conclusiva non di rinvengono nel preavviso di diniego. Il percorso procedimentale che impone la normativa di riferimento postula l'almeno tendenziale sovrapposizione tra le considerazioni N. 00883/2025 REG.RIC.
espresse in seno a detto preavviso e quelle contenute nell'atto terminale e che nel caso di specie non ricorre (Cons. Stato, Sez. VI, 15 gennaio 2025 n. 312).
Il vizio in esame giustifica pertanto l'annullamento del provvedimento impugnato, avente natura discrezionale, senza che sia consentito all'Amministrazione dimostrare in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso da quello in concreto adottato, con conseguente inapplicabilità della “sanatoria” di cui all'art. 21-octies, co. 2 legge n. 241/1990 (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 4 aprile 2024, n. 3113).
7. – In conclusione, per tutto quanto esposto e rilevato, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
8. – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Comune di Palermo al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente, quantificate in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:
OR NO, Presidente
CE LI, Consigliere, Estensore
Pierluigi Buonomo, Primo Referendario N. 00883/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
CE LI
IL PRESIDENTE
OR NO
IL SEGRETARIO
Pubblicato il 19/03/2026
N. 00714 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00883/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 883 del 2025, proposto da
Daniel'S S.R.L, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Patrizia Aucelluzzo, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto in Palermo, via Mariano Stabile n.
27.;
contro
Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Laura Salvatrice Marussia Piscitello, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso l'Ufficio legale dell'ente in Palermo, Piazza Marina n. 39, Palazzo Rostagno;
per l'annullamento N. 00883/2025 REG.RIC.
- del provvedimento prot. n. 0342099 del 10.04.2025 con cui il Comune di Palermo ha rigettato l'istanza di autorizzazione all'occupazione triennale di suolo pubblico per l'installazione di un dehor in Piazza Mondello n. 18/19;
- della nota prot. n. 863286 del 25/06/2024, con cui ha comunicato il preavviso di diniego ex art. 10-bis L. 241/1990;
- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente e successivo, ivi compreso il verbale tecnico negativo;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;
Vista l'ordinanza del 25/06/2025 n. 352;
Vista l'ordinanza del 10/11/2025 n. 2455;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il dott. CE LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO e DIRITTO
1. - Con ricorso notificato e depositato il 3 giugno 2025, la società ricorrente, premesso di gestire un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande a Palermo (in Piazza
Mondello n. 18/19), ha chiesto l'annullamento, previa sospensiva, del provvedimento prot. n. 0342099 del 10.04.2025 con cui il Comune di Palermo ha rigettato l'istanza di autorizzazione all'occupazione triennale di suolo pubblico per l'installazione di un dehor “Considerato il Regolamento Dehors n. 548 del 22/12/2022 e l'Accordo tra la
Soprintendenza ai BB.CC.AA. ed il Comune di Palermo stipulato in data 19/07/2024:
- non rientra tra le classificazioni di dehors consentite in relazione alle zone, punto 2
(Aree di interesse monumentale esterne al Centro Storico); - non è prevista
l'installazione della pedana; - risulta incompleta in quanto priva di relazione N. 00883/2025 REG.RIC.
paesaggistica. Inoltre si evidenzia la non corrispondenza tra la tipologia di dehors rappresentata nella proposta progettuale con la tipologia di dehors già realizzata, facendo presente che quest'ultima non è conforme ai regolamenti/accordi attualmente vigenti.”
Deduce le censure di:
1) Violazione degli artt. 10-bis e 3 L. 241/1990 – Violazione dell'art. 21-octies L.
241/1990. Parte ricorrente lamenta che il diniego non è stato preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10 bis l. 241/90. Difetto di motivazione e istruttoria – Falsa rappresentazione dei fatti.
2) Violazione dell'art. 26 comma 2 della legge 16.12.2024 n. 193 lett. e) e lett. i);
Violazione dell'art. 21 Regolamento Dehors n. 548/22. Illegittimità del provvedimento di diniego per difetto di motivazione e istruttoria. Violazione del contraddittorio in relazione allo ius superveniens e violazione del legittimo affidamento.
3) Violazione art. 2, comma 1, DPR 31/2017 Allegato A. Illegittimità del provvedimento di diniego per erronea interpretazione di norma di legge, nella parte in cui ritiene necessaria per il rilascio della concessione di suolo pubblico per dehor “la relazione paesaggistica”. Motivazione generica circa la difformità del dehor realizzato rispetto alla richiesta iniziale. Mancata instaurazione contraddittorio.
4) Eccesso di potere. Il provvedimento di diniego è stato posto in essere per perseguire un interesse diverso da quello stabilito dalla legge.
2. – Si è costituito il Comune di Palermo il quale ha depositato documenti nonché una memoria con la quale ha chiesto che il ricorso sia rigettato in quanto infondato.
3. – Con ordinanza del 25/06/2025 n. 352, questa Sezione ha disposto il riesame del provvedimento impugnato, avuto riguardo “alla denunciata non corrispondenza tra i motivi ostativi indicati nel preavviso di rigetto e quelli posti alla base del diniego impugnato; nonché, avuto riguardo all'omessa produzione della relazione N. 00883/2025 REG.RIC.
paesaggistica la quale a dire della ricorrente non avrebbe potuto rappresentare motivo ostativo al rilascio dell'autorizzazione, in quanto non prescritta dalla legge”.
È stata contestualmente fissata per l'esame del merito l'udienza pubblica del 4 novembre 2025.
4. - A seguito di tale udienza, con ordinanza del 10/11/2025 n. 2455, il Collegio ha rilevato che a seguito del disposto riesame, il Comune ha trasmesso alla ricorrente un nuovo avviso di adozione di provvedimento negativo, con il quale è stato reso parere tecnico contrario alla suddetta istanza; ha pertanto onerato il Comune resistente di fornire documentati aggiornamenti, rimasti privi di riscontro, in ordine alla conclusione del procedimento de quo.
5. – Alla pubblica udienza del 10 marzo 2026, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
6. – In via preliminare il Collegio rileva che permane l'interesse della società ricorrente ad una decisone nel merito del ricorso in esame, considerato che il Comune non ha concluso, a seguito dell'ordinanza n. 352/2025, il procedimento avente ad oggetto l'autorizzazione all'occupazione triennale di suolo pubblico per l'installazione di un dehor, richiesta dalla ricorrente.
Nel merito, il ricorso è fondato sotto l'assorbente profilo, già rilevato in sede cautelare, della dedotta non corrispondenza tra i motivi ostativi indicati nel preavviso di rigetto e quelli posti alla base del diniego impugnato.
L'art. 10-bis legge n. 241/1990 («Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda […]») è diretto ad anticipare alla fase endoprocedimentale l'esplicitazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole, allo scopo di consentire il confronto tra il privato e l'Amministrazione sul merito delle ragioni ritenute ostative all'accoglimento dell'istanza. La norma non si limita, dunque,
a richiedere all'Amministrazione di informare il privato dell'esistenza di motivi N. 00883/2025 REG.RIC.
ostativi all'accoglimento dell'istanza, ma le impone di darne contezza sul piano sostanziale al fine di consentire al privato di controdedurre sul punto, concorrendo ad indirizzare l'esercizio della funzione e a formare la determinazione conclusiva.
«L'istituto del cd. 'preavviso di rigetto' ha così lo scopo di far conoscere alle amministrazioni, in contraddittorio rispetto alle motivazioni da esse assunte in base agli esiti dell'istruttoria espletata, quelle ragioni, fattuali e giuridiche, dell'interessato, che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale, derivante, appunto, dalla ponderazione di tutti gli interessi in campo e determinando una possibile riduzione del contenzioso fra le parti
(cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 05/12/2019, n. 834 e 26/06/2019, n. 4413; sez. VI,
06/08/2013, 4111; sez. III 27/06/2013, n. 3525)» (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 8 ottobre
2021 n. 6743).
Nel caso di specie, i due preavvisi di diniego adottati dal Comune, rispettivamente del
25.09.2023 e del 25.06.2024, indicano l'avvenuto adempimento del pagamento di oneri e la richiesta di invio del modello unico ed il pagamento del canone triennale, senza tuttavia indicare i motivi che ostano all'accoglimento della domanda, esternati nel provvedimento di diniego impugnato.
L'onere informativo correlato al preavviso di rigetto era, nel caso di specie, reso ancor più pregnante dal fatto che la società ricorrente era stata già titolare di una autorizzazione dello stesso tipo a Palermo (in Piazza Mondello n. 18/19).
L'Amministrazione era pertanto chiamata a dare contezza, anche in sede istruttoria ex art. 10-bis legge n. 241/1990, degli elementi che la inducevano a rifiutare il rinnovo del titolo.
Tale omissione informativa ridonda sulla motivazione del provvedimento, giacché le ragioni poste a fondamento della determinazione conclusiva non di rinvengono nel preavviso di diniego. Il percorso procedimentale che impone la normativa di riferimento postula l'almeno tendenziale sovrapposizione tra le considerazioni N. 00883/2025 REG.RIC.
espresse in seno a detto preavviso e quelle contenute nell'atto terminale e che nel caso di specie non ricorre (Cons. Stato, Sez. VI, 15 gennaio 2025 n. 312).
Il vizio in esame giustifica pertanto l'annullamento del provvedimento impugnato, avente natura discrezionale, senza che sia consentito all'Amministrazione dimostrare in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso da quello in concreto adottato, con conseguente inapplicabilità della “sanatoria” di cui all'art. 21-octies, co. 2 legge n. 241/1990 (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 4 aprile 2024, n. 3113).
7. – In conclusione, per tutto quanto esposto e rilevato, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
8. – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Comune di Palermo al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente, quantificate in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:
OR NO, Presidente
CE LI, Consigliere, Estensore
Pierluigi Buonomo, Primo Referendario N. 00883/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
CE LI
IL PRESIDENTE
OR NO
IL SEGRETARIO