Pubblicato il 26/02/2026

N. 00409/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03608/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3608 del 2025, proposto da
AN ER, rappresentato e difeso dagli avvocati ID Giovannelli e Luca Giaconi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca Massa Carrara e Pistoia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;
il Comune di Lucca, non costituito in giudizio;

nei confronti

di SC UL, rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro Gustinucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la declaratoria della illegittimità del silenzio-inadempimento

serbato dal Comune di Lucca e dalla Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per le province di Lucca, Massa Carrara e Pistoia relativamente al procedimento repressivo sanzionatorio da avviarsi a seguito di esposto-diffida a provvedere ai sensi dell'art. 27 D.P.R. 380/2001, con riferimento a “realizzazione di soppalco in struttura metallica, in assenza di titolo abilitativo e di autorizzazione della Soprintendenza, presso immobile vincolato ai sensi del D.Lgs. 42/2004, sito nel centro storico del Comune di Lucca, Vicolo delle Ventaglie n. 2”, prot. n. 166155 del 29.9.2025;

e per l'accertamento

dell'obbligo del Comune di Lucca e della Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per le province di Lucca, Massa Carrara e Pistoia di provvedere rispetto esposto-diffida prot. n. 166155/2025;

nonché over occorrer possa

per la nomina di Commissario ad acta ai sensi e per gli effetti dell'art. 117, comma 3, D.Lgs. 104/2010.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di SC UL e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca Massa Carrara e Pistoia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 il dott. ID RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente ha premesso di essere proprietario di una unità immobiliare posta in un fabbricato sito in Lucca, Vicolo delle Ventaglie n. 2, e dichiarato di interesse storico-architettonico ai sensi degli art. 13 e 15 del d. lgs. n. 42/2004.

Il ricorrente ha esposto che, nel corso della esecuzione di interventi edilizi di risanamento conservativo sull’immobile in sua proprietà, emergevano problematiche strutturali, involgenti la statica del fabbricato.

Nella prospettazione del ricorrente le predette problematiche sarebbero da ascrivere ad un soppalco edificato, a suo dire sine titulo , nell’unità immobiliare sovrastante la propria e in titolarità del controinteressato, sig. UL.

Pertanto, in data 16 novembre 2023, il ricorrente ha inoltrato al Comune di Lucca e alla competente Soprintendenza un esposto con cui ha invitato le amministrazioni ad accertare l’abusività dell’opera e la sua compatibilità con il vincolo storico-architettonico.

Nel silenzio delle amministrazioni così compulsate, il ricorrente ha sollecitato nuovamente l’esercizio dei corrispondenti poteri da parte delle stesse con nota del 10 luglio 2025, seguita da atto di diffida del 29 settembre 2025.

In ragione del perdurare del silenzio delle amministrazioni, il ricorrente ha pertanto proposto azione di accertamento dell’illegittimità del silenzio inadempimento con conseguente richiesta di condanna a provvedere, da pronunciare a carico delle medesime amministrazioni, e con contestuale richiesta di nomina di un commissario ad acta in caso di perdurante inadempimento all’obbligo di provvedere.

2. La Soprintendenza si è costituita con memoria di stile, mentre il Comune di Lucca, pur ritualmente evocato in giudizio, non si è costituito.

3. Si è invece costituito il controinteressato.

3.1 In via preliminare, la difesa del controinteressato ha formulato le seguenti eccezioni in rito:

- irricevibilità del ricorso per inutile decorso del termine annuale per la sua proposizione;

- inammissibilità del ricorso per difetto di un interesse concreto e attuale alla sua proposizione.

3.2 Nel merito, il controinteressato ha dedotto in fatto che le problematiche denunciate dal ricorrente sarebbero riferibili alla esecuzione degli interventi di risanamento conservativo eseguiti dal ricorrente stesso, che, con l’abbattimento di tramezzi per la riconfigurazione interna dell’immobile in sua proprietà, avrebbe determinato i lamentati pregiudizi nonché danni allo stesso immobile in proprietà del controinteressato.

A riprova delle sue allegazioni, il controinteressato ha depositato agli atti del giudizio una relazione conseguente ad un ATP e la relazione di CTU depositata nell’ambito del giudizio civile da esso stesso incardinato innanzi al Tribunale Civile di Lucca.

In ogni caso, il controinteressato ha assunto che il soppalco in contestazione consisterebbe in “ … un piccolo ballatoio, ricavato da una porzione di quello che era un preesistente controsoffitto praticabile rimosso in occasione dei lavori di ristrutturazione eseguiti nel 1992, sulla scorta del Permesso di costruire rilasciato dal Comune di Lucca, previa autorizzazione della Soprintendenza prot. 3798/E576 ”.

Per tali ragioni, il controinteressato ha concluso per il rigetto del ricorso.

4. Il ricorrente ha depositato memoria di replica, con cui ha contestato le eccezioni in rito proposte dal controinteressato, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

5. All’udienza del 18 febbraio 2026 la causa è stata posta in decisione.

6. Ritiene il Collegio che debba essere prioritariamente esaminata l’eccezione di irricevibilità del ricorso formulata dal controinteressato ( cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 5/2015).

In detta prospettiva, si rileva che l’art. 31, comma 2, del c.p.a. prevede che l’azione di accertamento della illegittimità del silenzio comportamentale della pubblica amministrazione “ … può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti. ”.

Sulla qualificazione del predetto termine, in giurisprudenza è stato condivisibilmente affermato che: “ si deve escludere che il termine annuale previsto dall'art. 31, co. 2, c.p.a., produca una decadenza sostanziale che colpisce la posizione soggettiva, atteggiandosi invece a mera sanzione processuale che non impedisce la proposizione di autonomo giudizio a seguito della presentazione di una nuova istanza volta al conseguimento del provvedimento amministrativo. Per espressa previsione di legge (art. 31, co. 2, c.p.a., secondo alinea: "è fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti"), infatti, la decorrenza del termine annuale incide soltanto sul piano processuale, senza che si produca nessuna vicenda estintiva dell'interesse legittimo pretensivo sotteso all'iniziativa procedimentale di parte: pertanto, se tale situazione giuridica soggettiva persiste in capo al cittadino anche dopo un anno dalla formazione del silenzio-rifiuto, sussiste pure la legittimazione a riproporre l'istanza di avvio del procedimento e, conseguentemente, a promuovere l'azione avverso il silenzio. ” (Consiglio di Stato, III Sezione, sentenza del 19 aprile 2024, n. 3539).

Nel caso di specie, la riproposizione dell’istanza da parte del ricorrente in data 29 settembre 2025 determina la tempestività del ricorso e l’infondatezza della eccezione di irricevibilità.

6.1 Del pari infondata è l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.

L’art. 31, comma 1, c.p.a. prescrive che l’azione avverso il silenzio inadempimento può essere proposta da “ chi vi ha interesse ”.

In detto contesto e in ambito edilizio, il Collegio rileva che l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha enunciato i seguenti principi di diritto: “ a) Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;

b) L’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) L’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.; … ” (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza del 9 dicembre 2021, n. 22).

Deve ulteriormente rilevarsi che la predetta pronuncia della Plenaria, quanto all’interesse ad agire, ha “ … precisato anche come si debba prescindere dall’accertamento effettivo della lesione che il ricorrente afferma di avere subito, accertamento che attiene al merito, essendo sufficiente, in questa fase, verificare che la situazione soggettiva possa avere subito una lesione. ” (Così, Consiglio di Stato, VI Sezione, sentenza del 23 settembre 2025, n. 7480).

Calando le prefate coordinate normative ed ermeneutiche nel caso di specie, deve rilevarsi che parte ricorrente ha assunto come la lesione della propria posizione giuridica sostanziale sia da ricondurre al mancato avvio del procedimento teso a verificare la legittimità edilizia e la conformità all’interesse culturale espresso dal corrispondente vincolo inerenti al soppalco presente nell’unità immobiliare in titolarità del controinteressato.

Si tratta di allegazione corroborata dal compendio probatorio in atti, che attesta una litigiosità tra le parti stesse in ordine all’accertamento della eziologia dei danni prodottisi in entrambi gli appartamenti.

Quanto precede è sufficiente a far ritenere sussistente l’interesse ad agire in capo al ricorrente, potendosi in tale fase prescindersi dalla verifica della effettività di tale lesione, che, come visto, non rileva ai fini dello scrutinio della ammissibilità del ricorso proposto.

Pertanto, anche l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse proposta dal controinteressato va disattesa.

7. Il ricorso, oltre che ammissibile, è altresì fondato sulla base delle seguenti ragioni.

Premette il Collegio che l’art. 31, comma 1, del c.p.a. dispone che: “ Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere. ”.

Pertanto, la disposizione richiamata prevede due tipologie di azioni di accertamento avverso il silenzio comportamentale della pubblica amministrazione: quelle atipiche, conseguenti alla mancata conclusione del procedimento avviato su istanza di parte, e quelle tipiche, riguardanti il mancato avvio d’ufficio di un procedimento, azionabile su sollecitazione dei privati esclusivamente nei “ casi previsti dalla legge ”.

In ambito edilizio, la previsione di legge che tipizza l’azione di accertamento avverso l’inerzia dell’amministrazione è condivisibilmente rintracciata nell’art. 19, comma 6 ter , della legge n. 241/90, che prevede che: “ La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. ”.

Peraltro, l’art. 27, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 fa espresso riferimento alla possibilità per le amministrazioni competenti di ordinare la sospensione dei lavori edilizi abusivi anche sulla base di una “ denuncia dei cittadini ”, evocando in tal modo la previsione di cui all’art. 31, comma 9, della legge n. 1150/1942, oggi abrogato, e che prevedeva che: “ Chiunque può prendere visione presso gli Uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione. ”.

La predetta disposizione ha, peraltro, dato luogo alla emersione del criterio della vicinitas determinante l’affissione in capo al terzo della legittimazione ad impugnare il titolo edilizio rilasciato ad altri ( cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 23/1977).

7.1 Alla luce delle prefate considerazioni, deve pertanto ritenersi che l’istanza del ricorrente volta alla verifica della legittimità edilizia e della compatibilità con il vincolo culturale del soppalco in proprietà del controinteressato sia idonea a far insorgere in capo alle amministrazioni resistenti l’obbligo di provvedere.

Peraltro, una volta acclarato l’obbligo di provvedere delle amministrazioni resistenti, non è possibile per il Collegio verificare il merito della questione, nel senso che non è questa la sede per verificare se effettivamente l’eziologia dei danni lamentati sia o meno riconducibile alla presenza del soppalco, perché nell’ambito del giudizio proposto avverso il silenzio il thema decidendum riguarda esclusivamente la verifica della sussistenza dell’obbligo di provvedere dell’amministrazione.

A ragionare diversamente, si finirebbe per chiedere al giudice di sindacare un potere non ancora esercitato, in violazione del principio di separazione dei poteri come declinato dall’art. 34, comma 2 c.p.a..

In detta prospettiva, deve rilevarsi che il ricorrente non ha proposto un’azione di esatto adempimento ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a. e che, in ogni caso, l’attività amministrativa da espletare richiede un accertamento tecnico complesso di carattere edilizio, che deve necessariamente essere compiuto dal Comune di Lucca, e una verifica di compatibilità del soppalco con il vincolo storico-architettonico gravante sull’immobile, di competenza della Soprintendenza, che in subiecta materia esercita un potere altamente discrezionale.

8. In definitiva, nei predetti termini il ricorso è fondato e va accolto.

9. Quanto alla richiesta di nomina di un commissario ad acta , che provveda in luogo delle amministrazioni resistenti in caso di loro perdurante inerzia, il Collegio ritiene che, in questa fase, sia opportuno soprassedere sulla richiesta di parte ricorrente, attesa l’eterogeneità delle valutazioni che le amministrazioni intimate dovranno compiere.

Resta fermo che, una volta inutilmente decorso il termine per provvedere come indicato in dispositivo, parte ricorrente potrà presentare una nuova istanza per la nomina del commissario ad acta .

9. Le spese seguono la soccombenza nei confronti delle amministrazioni intimate e sono liquidate nella misura indicata in motivazione; sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite nei confronti del controinteressato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, ordina alle amministrazioni resistenti di provvedere, ciascuna nell’ambito della propria competenza, entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza ovvero dalla sua notificazione, se anteriore.

Condanna in solido il Comune di Lucca e la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca Massa Carrara e Pistoia al pagamento delle spese di lite in favore di parte ricorrente, che liquida in euro 1.500,00, oltre rimborso del contributo unificato e gli altri oneri di legge, se dovuti; spese compensate nei confronti del controinteressato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RO AR UC, Presidente

Stefania Caporali, Referendario

ID RI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ID RI	RO AR UC

IL SEGRETARIO