Pubblicato il 26/03/2026

N. 00369/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00597/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 597 del 2025, proposto da
Società Orizzonti 23 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mario Quaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Finale Ligure, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Matteo Borello, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Roma 11/9;

per l'annullamento

della nota del Comune di Finale Ligure del 5 marzo 2025, prot. n. 9786, avente ad oggetto “demolizione e ricostruzione con cambio di destinazione d’uso dell’edificio e sistemazione area pubblica prospiciente allo stesso”, con la quale è stato comunicato il diniego definitivo del permesso di costruire relativo all’istanza di modifica progettuale del 30/4/2024 prot. 15800.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Finale Ligure;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. EL AL e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe la società Orizzonti 23 s.r.l. espone: - che, con istanza del 3 maggio 2023 prot. n. 17699-17700, integrata in data 24 ottobre 2023, chiedeva al Comune di Finale Ligure il rilascio del permesso di costruire per un intervento di demolizione e ricostruzione con cambio di destinazione d’uso, ai sensi dell’art. 7 della legge regionale n. 49 del 2009, di un edificio di sua proprietà situato in via Aurelia n. 41, ricadente in ambito ACR4 (ambito di conservazione e riqualificazione n. 4) del P.U.C.; - che si tratta di un edificio risalente, contiguo all’Oratorio di S. Antonio, che, con la Chiesa di San Lorenzo ed il sagrato ricompreso tra i due, rappresenta un saliente punto di riferimento del contesto urbano, anche data la presenza di vincolo ai sensi della parte II del D.lgs. n. 42 del 2004; - che l’immobile in questione, articolato su tre piani originariamente destinati ad uso magazzino-deposito, versava e versa tutt’ora in uno stato di avanzato degrado, presentando anche rilevanti criticità statico-strutturali, in particolare nella copertura; - che il progetto presentato prevedeva la demolizione dell’edificio e la sua successiva ricostruzione nel rispetto del sedime preesistente, con modifica dei prospetti, al fine di realizzare un nuovo edificio residenziale, nonché la sistemazione dell’area prospiciente a destinazione pubblica; - che, in particolare, l’intervento prevedeva la creazione di un quarto piano sottotetto (contenuto nella sagoma preesistente), nonché il cambio di destinazione d’uso dell’immobile con funzione residenziale dei piani primo, secondo e terzo e, originariamente, commerciale del piano terra; - che il P.U.C. di Finale Ligure, approvato con deliberazione del consiglio comunale n. 105 del 12 dicembre 2007, consente nelle zone di riqualificazione (qual è l’ambito urbanistico in cui ricade l’intervento) la realizzazione di interventi, anche ad uso residenziale, di sostituzione edilizia con ampliamento all’esterno della sagoma originaria (cfr. l’art. 26 delle Norme di Gestione dell’Assetto del P.U.C.); - che, più nel dettaglio, la scheda del P.U.C. del sopracitato ambito, al punto D, lett. a), prevede la realizzazione di interventi di ristrutturazione dei singoli edifici con ampliamenti fino ad un massimo del 15% del volume esistente, calcolato sull’edificio oggetto di intervento, ma comunque contenuti nel 5% massimo della volumetria complessiva esistente nell’ambito di riqualificazione; - che la legge regionale n. 49 del 2009 consente di operare in deroga alla disciplina del Piano Urbanistico Comunale vigente, con incremento fino al 35%; - che il progetto conseguiva, con nota del 26 gennaio 2023 prot. n. 757, il nulla osta con prescrizioni della Soprintendenza, nonché, nella seduta del 30 giugno 2023, il parere favorevole della Commissione Locale per il Paesaggio; - che, in data 27 marzo 2024, veniva sottoscritta la convenzione ex art. 8 della legge regionale n. 49 del 2009 a rogito del Notaio Dott. Lorenzo La Cava, onde munire l’intervento della necessaria urbanizzazione a supporto, come previsto dalla normativa; - che, successivamente alla stipula della convenzione, ma prima del rilascio del titolo edilizio, la società, a seguito di più approfondite analisi di mercato circa l’oggettiva non appetibilità del locale commerciale al piano terra, predisponeva nuovi elaborati progettuali in aggiornamento, ritenendo di optare in definitiva per la destinazione residenziale anche al piano terra dell’edificio, in luogo di quella commerciale originariamente prevista; - che in tal senso la società presentava, in data 30 aprile 2024, istanza di integrazione del precedente progetto, acquisita al prot. n. 15800, volta ad ottenere il rilascio del permesso tenendo conto della nuova soluzione progettuale, che prevedeva appunto la destinazione residenziale anche al piano terra dell’edificio, in luogo di quella commerciale; - che la variante progettuale proposta, in tesi compatibile con la destinazione di P.U.C., non presentava alcuna criticità, né aggravi procedimentali, in quanto non comportante modifiche esterne all’edificio (non necessitando dunque di autorizzazione paesaggistica); - che il Comune, con nota del 10 giugno 2024 prot. n. 20825, riteneva necessario un aggiornamento della convenzione, che la società si dichiarava disponibile a sottoscrivere; - che, nonostante il carattere minimale della variante progettuale richiesta (soli mq. 52,30 di superficie utile), il Comune di Finale Ligure, con nota del 24 gennaio 2025 prot. n. 3015, comunicava alla società i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza; - che, nel preavviso di diniego, il Comune, richiamando un “parere” della UN Comunale del 10 gennaio 2025, non allegato e né mai pervenuto alla società, affermava che la destinazione residenziale richiesta al piano terreno sarebbe in contrasto con la disciplina dello strumento urbanistico vigente e con gli impegni al mantenimento della destinazione d’uso precedentemente approvata già sottoscritti con atto registrato e trascritto; - che, nonostante le osservazioni presentate dalla società, il Comune, con nota dirigenziale del 5 marzo 2025 prot. n. 9786, negava il rilascio del permesso di costruire in coerenza con l’istanza di modifica progettuale presentata dalla società; - che la società, riservata la volontà di ricorrere a questo T.A.R, chiedeva, al solo fine di minimizzare i danni, il rilascio del titolo abilitativo come da progetto originario; - che, in data 19 marzo 2025, l’Amministrazione rilasciava il relativo permesso di costruire n. 5639, e la Società comunicava in data 3 aprile 2025 l’inizio dei lavori.

Impugna la nota del Comune di Finale Ligure del 5 marzo 2025, prot. n. 9786 e, a sostegno del gravame, deduce due motivi di ricorso, come segue.

A. Sull’illegittimità del diniego di permesso di costruire, del richiamato «parere» di UN e, in parte qua, del permesso di costruire rilasciato.

1. Violazione della legge regionale 3 novembre 2009 n. 49 (in particolare artt. 1, 2, 7 e 8). Eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per sviamento ed illogicità intrinseca ed estrinseca. Eccesso di potere per immotivato contrasto tra atti del procedimento (in relazione alla comunicazione del 10 giugno 2024 prot. n. 20825). Difetto di motivazione. Violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto n. 241 del 1990. Invalidità derivata per illegittimità, per i medesimi motivi, del «parere» della UN Comunale del 10 gennaio 2025.

Il Comune ha ritenuto che la impossibilità di modificare la convenzione già sottoscritta costituisse motivo ostativo all’accoglimento dell’istanza.

Premesso che sia il progetto originario, sia quello modificato sarebbero entrambi legittimamente assentibili, in quanto coerenti con il P.U.C. e con la legge regionale n. 49 del 2009, sostiene che la specifica convenzione di cui all’art. 8 della legge regionale n. 49 del 2009, da un lato, come tutte le convenzioni di tale genere, accede al permesso di costruire e si cristallizza soltanto con il rilascio dello stesso; dall’altro, ha carattere meramente urbanizzativo, ossia ha come unico scopo funzionale quello di dotare di urbanizzazione gli interventi di recupero recanti aggravio del carico insediativo, risolvendosi quindi il potere dell’Amministrazione comunale nei procedimenti de quibus unicamente nel riscontro dei presupposti legittimanti l’intervento di recupero di cui agli artt. 2 e 7 della legge regionale e nella determinazione della relativa urbanizzazione a supporto, tenendo conto dei riferimenti normativi che la regolano (segnatamente, il D.M. n. 1444 del 1968), non certo in valutazioni discrezionali inerenti la destinazione delle superfici private di progetto, rientranti, ove ammissibili dal punto di vista urbanistico, nelle libere scelte del proprietario.

In particolare, l’asserito contrasto della destinazione residenziale richiesta al piano terreno con la disciplina dello strumento urbanistico vigente sarebbe ovviabile mercé la legge regionale sul c.d. «piano casa», che opera in deroga alla disciplina dei Piani Urbanistici Comunali vigenti (cita a conforto Cons. di Stato, Sez. IV, n. 11352 del 29 dicembre 2023).

Dunque, fatto salvo il conguaglio delle somme dovute per la monetizzazione degli standard urbanistici non reperiti e per i contributi di costruzione, non sarebbe affatto necessaria la stipula di una nuova convenzione, potendo l’intervento proposto trovare legittimazione anche nell’ambito dell’assetto convenzionale pregresso (cfr. l’art. 8 della convenzione, rubricato «Destinazioni urbanistiche e norme edilizie»).

Del resto, una convenzione urbanizzativa accessoria al permesso di costruire diviene atto vincolante e conformante il rapporto giuridico tra il Comune ed il privato solo con il rilascio del relativo permesso di costruire, sicché, prima di tale momento, il privato ha senz’altro titolo a proporre una modifica, e l’Ente deve esaminarla solo sulla base della conformità alla legge e allo strumento urbanistico, senza poteri ostativi derivanti dall’atto convenzionale.

Da ultimo, la decisione comunale sarebbe illegittima in quanto carente di un’adeguata motivazione, posto che l’Amministrazione ha fondato il proprio diniego sull’asserito contrasto della (pretesa) modifica degli accordi sottoscritti con l’interesse pubblico, senza, tuttavia, precisare quale sarebbe appunto in concreto tale interesse pubblico ostativo rispetto alla minimale maggiore superficie residenziale introdotta in progetto in luogo di quella commerciale.

2. Violazione dell’art. 49 della legge urbanistica regionale 4 settembre 1997 n. 36. Violazione dell’art. 48 del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed illogicità estrinseca ed intrinseca. Eccesso di potere per incompetenza e per immotivata violazione di un autolimite. Violazione dell’art 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m..

Alla luce della dichiarata centralità – ex art. 49 della legge urbanistica regionale n. 36 del 1997 - del ruolo della UN Comunale nel procedimento in questione e nella relativa decisione, sarebbe stato doveroso, prima di procedere all’adozione del provvedimento di diniego definitivo, sottoporre le controdeduzioni della società ad una nuova valutazione della UN Comunale.

Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Finale Ligure, preliminarmente eccependo l’inammissibilità del ricorso per acquiescenza (non avendo la società impugnato la nota 10 giugno 2024 prot. n. 20825, che postulava la necessaria modifica della convenzione sottoscritta), nel merito controdeducendo ed instando per il suo rigetto.

Alla pubblica udienza dell’11 marzo 2026 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.

Il collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dell’eccezione preliminare sollevata dalla difesa del Comune, in quanto il ricorso è infondato nel merito.

Il provvedimento gravato ha negato alla società il rilascio del permesso di costruire su un progetto che prevede la destinazione residenziale anche al piano terra del fabbricato, in luogo di quella commerciale originariamente presentata.

E ciò, sul presupposto della ritenuta impossibilità di modificare la convenzione urbanistica regolante i rapporti tra il Comune ed il soggetto attuatore sottoscritta in data 27 marzo 2024, in quanto la giunta comunale - che aveva approvato la bozza di convenzione con deliberazione 29.2.2024, n. 57 – con parere 10.1.2025 avrebbe ritenuto la modifica priva di elementi di pubblica utilità e di pubblico interesse, giacché “la destinazione residenziale richiesta al piano terreno sarebbe in contrasto con la disciplina dello strumento urbanistico vigente” (doc. 5 delle produzioni 15.5.2025 di parte comunale, p. 2/3).

Già si è visto, infatti, che, ai sensi delle norme di congruenza del UC per l’ambito di conservazione e riqualificazione n. 4 - ACR4, “è esclusa la destinazione a residenza dei locali al piano terreno prospicienti su aree o spazi pubblici” (doc. 2 delle produzioni 29.1.2026), com’è pacifico nel caso di specie.

In realtà, il (rilascio del) permesso di costruire è atto di natura vincolata al ricorrere della conformità del progetto alla disciplina del piano regolatore, al quale invece sono rimesse le scelte propriamente discrezionali di pubblico interesse urbanistico quanto a interventi e destinazioni d’uso ammissibili per ciascuna zona territoriale, a parametri edificatori, etc.: tanto ciò è vero che il rilascio del permesso di costruire è atto di gestione amministrativa di competenza dirigenziale (art. 107 comma 3 lett. f del D. Lgs. n. 267/1990), laddove la pianificazione urbanistica è atto di indirizzo amministrativo di spettanza degli organi di governo dell’ente, e in particolare del consiglio comunale (art. 42 comma 2 lett. b D. Lgs. n. 267/2000).

Dunque, nel caso di specie il quesito da porsi non era tanto se la convenzione urbanistica fosse modificabile con il consenso di entrambe le parti, quanto se il progetto sottostante la proposta di modifica fosse autorizzabile con il rilascio del permesso di costruire: ed il Comune - salvo quanto si preciserà infra , circa la derogabilità o meno del UC ad opera della normativa sul piano casa – ben avrebbe potuto limitarsi a motivare il diniego richiamando direttamente la normativa di UC, chiaramente preclusiva dell’intervento.

L’Amministrazione ha invece preferito interpellare la (incompetente) giunta comunale circa la possibilità di modificare la convenzione urbanistica, e questa si è espressa con un “parere”, ritenendo non di pubblico interesse la modifica proposta, proprio in ragione del contrasto con la disciplina dello strumento urbanistico vigente.

Sta di fatto che il Comune, seppure in forma impropria (facendo riferimento ad una valutazione discrezionale di pubblico interesse, invece che vincolata) e indiretta (investendo la giunta di una valutazione già operata una volta per tutte dal piano regolatore), ha richiamato a sostegno del diniego proprio la normativa di UC: sicché il quesito da sciogliere è se il divieto di cui al UC ( “è esclusa la destinazione a residenza dei locali al piano terreno prospicienti su aree o spazi pubblici” ), richiamato a sostegno del diniego impugnato, sia derogabile dalla normativa eccezionale dettata dalla legge regionale n. 49/2009 sul piano casa.

Ritiene il collegio che al quesito debba darsi risposta negativa.

La sezione ha infatti già affermato che, stante il carattere sicuramente eccezionale – e, dunque, di stretta interpretazione ex art. 14 disp. prel. cod. civ. - della normativa sul piano casa, la deroga al UC deve ritenersi ammessa soltanto con riguardo alla percentuale di aumento della volumetria esistente consentita (fino al 35%) rispetto a quella minore (nel caso di specie, fino al 15%) eventualmente ammessa dallo strumento urbanistico per gli interventi di sostituzione edilizia ex art. 14 L.R. n. 16/2008: tant’è che l’art. 7 comma 4 L.R. n. 49/2009, ancorché con riguardo agli interventi comportanti la delocalizzazione in altro sito, chiarisce ( recte : conferma) che, qualora l’intervento deroghi a parametri “diversi” dall’incremento volumetrico, è necessaria una variante: “Posto infatti che nei casi di “sostituzione edilizia” - in sito o fuori sito - la legge regionale ammette ordinariamente incrementi di volumetria fino ad un massimo del 20% “senza applicazione dell'indice di edificabilità previsto dai piani urbanistici”, il beneficio straordinario concesso una tantum dalla legge regionale sul piano casa consiste esclusivamente nell’ammettere incrementi volumetrici fino al 35%, in deroga alle minori percentuali ammesse dagli strumenti urbanistici vigenti” (T.A.R. Liguria, II, 9.5.2024, n. 334).

Opinare diversamente – cioè, nel senso che la normativa regionale sul piano casa possa operare in deroga a “qualsiasi” parametro o disciplina urbanistici – significherebbe interpretarla in senso lesivo dell’autonomia amministrativa comunale in ambito urbanistico, autonomia che è costituzionalmente tutelata (artt. 114 comma 2 e 118 commi 1 e 2 Cost.), e giustificherebbe pertanto consistenti dubbi sulla sua legittimità costituzionale.

Né potrebbe invocarsi, in senso - peraltro, solo apparentemente - contrario, la sentenza Cons. Stato, Sez. IV, n. 11352 del 29 dicembre 2023, secondo la quale “occorre considerare che la disciplina della legge sul piano casa è derogatoria in toto ai piani urbanistici” : trattasi infatti, chiaramente, di un obiter dictum , in quanto per un verso la ratio decidendi non fa riferimento alla deroga ex lege di parametri di UC diversi dall’aumento premiale di volumetria concesso dalla legislazione regionale, per altro verso la stessa sentenza ha cura di premettere che “Va rilevato che la ratio della disciplina sul piano casa è stata quella di incentivare le ristrutturazioni con un premio di volumetria” , con ciò confermando che la deroga ai P.R.G. consiste per l’appunto – e soltanto - nella premialità, e non in quella a tutti gli altri parametri urbanistici.

Dunque, rebus sic stantibus, la proposta progettuale di insediamento della funzione residenziale anche al piano terra del realizzando edificio non è assentibile per contrasto con la disciplina di UC: donde la legittimità del diniego impugnato, e l’infondatezza del ricorso.

In relazione alla motivazione non proprio lineare del diniego opposto - che ha fatto riferimento all’impossibilità di modificare la convenzione, piuttosto che alla disciplina urbanistica direttamente preclusiva dell’intervento - sussistono i presupposti di legge per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

CA LL, Presidente

EL AL, Consigliere, Estensore

AN ET, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL AL	CA LL

IL SEGRETARIO