Pubblicato il 18/03/2026

N. 00415/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00570/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 570 del 2021, proposto da
S.E.A.P. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Angelo Vantaggiato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via Zanardelli 7;

contro

Comune di Arnesano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, Provincia di Lecce, non costituiti in giudizio;
Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per Le Province di Lecce, Brindisi e Tarant, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

per l'annullamento

della Deliberazione del Commissario ad acta n.1 del 22.09.20 con cui è stato approvato, in via definitiva, il nuovo PUG del Comune di Arnesano, pubblicato sul BURP in data 28.01.21 (n.15); della Deliberazione di Giunta Regionale del 4.9.20, con cui la Regione attestava la compatibilità del PUG, successivamente all'adozione delle modifiche proposte ed approvate in sede di Conferenza dei Servizi, trasmessa al Comune con Nota del 16.9.20; dei Verbali della pre-conferenza di co-pianificazione, ai fini della formazione del PUG di Arnesano, del 12.3.18 e dei Verbali della Conferenza dei Servizi svoltasi in sei sedute dal 7.5.19 al 6.6.19; della Deliberazione di Giunta Regionale n.2195 del 12.12.17 con cui, preliminarmente, si attestava la non compatibilità del PUG; della Delibera della Giunta Regionale di nomina del Commissario ad acta, Arch. Valentina Battaglini, n.2770 del 22.12.14; dei Verbali delle Conferenze di co-pianificazione, finalizzate alla formazione del PUG, del 16.6.09 e del 16.4.12, nonché di ogni altro atto consequenziale, connesso e presupposto e con riserva di motivi aggiunti avverso eventuali provvedimenti non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Arnesano e di Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per Le Province di Lecce, Brindisi e Tarant;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 12 marzo 2026 il dott. NT SC e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente è proprietaria in Arnesano di un suolo censito in catasto al foglio 1, p.lle 82, 84, 86, 88 e 90.

Nel precedente strumento urbanistico l’area era classificata come agricola, ma aveva una sua capacità edificatoria;

Il nuovo piano urbanistico generale del Comune ha invece classificato l’area come “contesto rurale a prevalente valore ambientale e paesaggistico”, priva di capacità edificatoria.

I provvedimenti in epigrafe indicati sono impugnati e la ricorrente deduce tre motivi di censura.

Con il primo motivo si deduce la violazione dei principi generali in materia di compatibilità/incompatibilità e di terzietà dell’azione amministrativa.

Il ricorrente contesta l’imparzialità in astratto del funzionario della Regione nominato quale commissario ad acta con D.G.R. n. 2770 del 22 dicembre 2014, a seguito della astensione del sindaco e di 13 su 17 consiglieri comunali all’atto del voto sullo strumento urbanistico: ciò perché il soggetto nominato, che era un funzionario regionale, è intervenuto nella fase di pianificazione e dunque necessariamente a seguito della deliberazione di incompatibilità del PUG da parte della Giunta Regionale; si afferma dunque che: “Nella sostanza, il ruolo del partecipante alla Conferenza, prima, e quello di sostituto del Consiglio, poi, al fine dell’approvazione definitiva delle relative procedure, è stato esercitato da un soggetto che avrebbe dovuto contraddire, in maniera aperta, le scelte e le posizioni assunte, sostanzialmente, dal proprio datore di lavoro”;

Con il secondo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 11 L.R. n. 20/2001 nonché l’eccesso di potere nelle figure del travisamento dei fatti, dello sviamento di potere e della illogicità manifesta.

La tesi sviluppata dal ricorrente è che lo strumento urbanistico definitivamente adottato abbia eliminato la previsione di capacità edificatoria per le aree in discorso pur a fronte di una delibera regionale di non compatibilità che si limitava a evidenziare la rilevanza paesaggistica e la necessità di tutela del territorio agrario, senza imporre la totale eliminazione di ogni capacità edificatoria; in questo modo la conferenza di servizi è incorsa in eccesso di potere rispetto al compito ad essa attribuito, cioè quello di adeguare il piano alle osservazioni della regione.

Si sostiene inoltre che: “anche e solo con riferimento alla consolidata giurisprudenza in materia di impugnazione dei Piani Urbanistici e del D.M.1444/68, occorrerà rilevare, con riferimento a quest’ultimo richiamo normativo, che la capacità edificatoria delle zone agricole è un dato oggettivo e, specularmente, che l’obliterazione di tale capacità può certamente essere giustificata da specifiche e puntuali ragioni di tutela, ma non può costituire un sistema generale di pianificazione “protettiva”.

Anche con il terzo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 11 L.R. n. 20/2001 nonché l’eccesso di potere nelle figure del travisamento dei fatti, dello sviamento di potere e della illogicità manifesta.

In particolare il ricorrente si duole del fatto che sebbene l’art. 11, comma 9 L.R. n. 20/2001 imponga alle amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi di indicare in modo specifico le modifiche necessarie ai fini del controllo positivo, dalla lettura dei verbali della conferenza non si evince alcuna indicazione specifica circa la necessità di azzeramento di capacità edificatoria di aree come quella del ricorrente.

In data 13 aprile 2021 si è costituita in giudizio la Soprintendenza, con memoria di forma, depositando successivamente un rapporto informativo.

In data 9 maggio 2022 si è costituito in giudizio il Comune di Arnesano e in data 8 febbraio 2026 ha depositato memoria difensiva, chiedendo la reiezione del ricorso.

In particolare il Comune ha in primo luogo eccepito che per consolidata giurisprudenza “le scelte urbanistiche siano sottratte al sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo, salvo che non siano inficiate da errori di fatto macroscopici, irragionevolezza manifesta o travisamento dei presupposti” con la conseguenza che “le doglianze relative alla "opportunità" della riclassificazione delle aree di proprietà devono essere dichiarate inammissibili, o quantomeno infondate, attenendo esse a valutazioni di merito riservate esclusivamente alla Pubblica Amministrazione nell’esercizio delle sue funzioni di governo del territorio”.

Il Comune ha eccepito altresì l’inammissibilità del ricorso per carenza di specificità in quanto “le deduzioni di parte ricorrente si risolvono in una critica asistematica e meramente assertiva delle scelte pianificatorie operate dall’Amministrazione, omettendo di esplicitare il nesso eziologico tra il vizio lamentato e la lesione della propria sfera giuridica”.

Quanto al primo motivo di ricorso, il Comune eccepisce che il commissario ad acta, una volta nominato, è titolare di una funzione amministrativa attiva e propositiva autonoma, che include l’esercizio della medesima discrezionalità pianificatoria che sarebbe spettata all’organo costituito; adduce inoltre che: “L’adeguamento del PUG alle prescrizioni emerse in sede di Conferenza di Servizi e di controllo di compatibilità non costituisce un’indebita sottomissione gerarchica, bensì l’adempimento di un obbligo giuridico di conformazione a parametri di legittimità sovraordinati”.

Quanto al secondo motivo di ricorso ne deduce l’infondatezza adducendo che le scelte urbanistiche costituiscono espressione di ampia discrezionalità, che non costituiscono mera presa d’atto di diritti preesistenti bensì esercizio dinamico di un potere conformativo del territorio, e che non sussiste alcuna delle ipotesi in presenza delle quali la giurisprudenza riconosce un affidamento del privato rispetto alla vocazione edificatoria del suolo.

Quanto al terzo motivo di ricorso il Comune ha argomentato che la determinazione censurata era funzionale a superare la precedente delibera di non compatibilità.

All’udienza del 12 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Ritiene il Collegio di poter assorbire l’eccezione di inammissibilità del ricorso per genericità alla luce della complessiva infondatezza di quest’ultimo.

Con riferimento al primo motivo del ricorso, va anzitutto precisato che, contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, il funzionario regionale è stato nominato quale commissario ad acta già nel 2014 a seguito delle dichiarazioni di incompatibilità rese dal Sindaco e dalla maggioranza dei consiglieri Comunali, mentre invece i rilievi regionali al piano sono stati adottati con D.G.R. del 12 dicembre 2017 (peraltro a fronte di una fitta interlocuzione tra le amministrazioni coinvolte, di cui si dà conto a pagina 14 del provvedimento impugnato).

In altre parole proprio il PUG sottoposto al controllo della Regione, con esito negativo, era stato approvato già con il coinvolgimento del Commissario ad acta. Questo basta da sé a escludere il sospetto, adombrato nel ricorso, che il funzionario regionale sia stato nominato al fine di ottenere un facile adeguamento dello strumento urbanistico alle prescrizioni della delibera regionale.

Anche a prescindere da ciò, va poi osservato che ai sensi dell’art. 11, comma 9, L.R. n. 20/2001, secondo periodo: “Nel caso in cui la Giunta regionale o la Giunta provinciale oppure il Consiglio metropolitano deliberino la compatibilità del Piano indicando le modifiche necessarie ad attestarne la definitiva compatibilità di cui al comma 11, il Sindaco promuove, a pena di decadenza delle misure di salvaguardia di cui all’articolo 13, entro il termine perentorio di centottanta giorni dalla data del primo invio del PUG, una conferenza di servizi alla quale partecipano il Presidente della Giunta regionale o suo Assessore delegato, il Presidente della Provincia o il Sindaco metropolitano o suo Assessore delegato, il Sindaco del Comune interessato o suo Assessore delegato nonché, ai fini della conformazione e dell’adeguamento del PTCP alle previsioni del PPTR, un rappresentante del Ministero della Cultura. In sede di Conferenza di servizi le amministrazioni partecipanti, nel rispetto del principio di co-pianificazione, definiscono congiuntamente le modifiche necessarie ai fini del controllo positivo”.

Non sussiste dunque, come lascia ad intendere parte ricorrente, uno scontro di posizioni tra Comune e Regione a fronte del quale il Comune potrebbe astrattamente opporre la non negoziabilità di alcune disposizioni dello strumento urbanistico.

Al contrario, è espressamente attribuito alla Regione il potere di indicare le criticità che ritiene necessario superare al fine di esprimere il controllo positivo.

Rispetto a tali criticità al Sindaco non spetta un potere decisionale esclusivo, bensì il potere di indire una conferenza di servizi. È la conferenza di servizi, con il coinvolgimento delle amministrazioni sopra individuate, e non il Sindaco da sé, a esaminare le ragioni del parere di non compatibilità e ad elaborare le “modifiche necessarie ai fini del controllo positivo”.

Il fatto che le modifiche siano determinate nel principio di co-pianificazione vale dunque ad escludere anche astrattamente che il commissario ad acta possa aver determinato da sé l’esito delle decisioni ivi assunte.

L’utilizzo dell’espressione “modifiche necessarie” al termine del comma 9 sopra esaminato rende peraltro evidente che non è ipotizzabile una modalità di superamento delle osservazioni regionali diversa dall’adeguamento: in questo senso milita anche il comma 11 che parla di “determinazione di adeguamento della Conferenza di servizi”.

Il motivo è dunque complessivamente infondato.

Con riferimento al secondo e terzo motivo di ricorso, che possono essere esaminati congiuntamente perché logicamente contigui, va anzitutto confermato l’insegnamento per cui: “Le scelte pianificatorie non richiedono una motivazione puntuale, che ponga in comparazione gli interessi pubblici perseguiti dall'ente pianificatore con quelli confliggenti dei privati. La destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (cd. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni. Una motivazione "rinforzata" è richiesta soltanto quando ricorrono le seguenti evenienze: i) affidamento qualificato del privato, derivante, da un lato, da convenzioni di lottizzazione ovvero da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, dall'altro, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di titoli edilizi o di silenzio rifiuto su una domanda di rilascio di un titolo; ii) modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; iii) sovradimensionamento delle aree destinate a standards per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico rispetto ai parametri stabiliti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, con l'avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona” (T.A.R. Catania Sicilia sez. III, 5/05/2025, n. 1456; nello stesso senso anche T.A.R. Catania Sicilia sez. I, 5/09/2024, n. 2979; T.A.R. Torino Piemonte sez. II, 29/07/2024, n. 921; T.A.R. Napoli Campania sez. II, 3/04/2023, n. 2073; T.A.R. Brescia Lombardia sez. II, 10/03/2022, n. 238; T.A.R. Milano Lombardia sez. II, 1/02/2022, n. 220).

Non può dunque essere accolta la censura del ricorrente secondo cui sarebbe stata necessaria una specifica motivazione in ordine all’azzeramento della capacità edificatoria.

Proprio riguardo a casi analoghi al presente è stato affermato che: “Le scelte pianificatorie non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d'uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente atto di regolazione. Esse sono espressione di un'amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che siano inficiate per errori di fatto, per abnormità e irrazionalità delle scelte effettuate” (sempre T.A.R. Catania Sicilia sez. III, 5/05/2025, n. 1456; nello stesso senso anche T.A.R. Brescia Lombardia sez. II, 4/02/2025, n. 76).

Nel caso di specie le modifiche effettuate in sede di co-pianificazione sono esenti da macroscopica illogicità o irragionevolezza, atteso che sono astrattamente (e lo sono state anche concretamente) idonee a ottenere il controllo positivo da parte della Regione.

In altre parole non rileva che la Regione non avesse espressamente imposto l’annullamento della capacità edificatoria: la delibera regionale ha infatti individuato degli obiettivi di carattere generale e le amministrazioni coinvolte nella conferenza di co-pianificazione hanno poi ritenuto, nel legittimo esercizio della discrezionalità ad esse attribuita, di adempiere a tale obiettivo attraverso la misura contestata. Misura che costituisce una modalità, di per sé non irragionevole, di adeguare lo strumento urbanistico alle prescrizioni regionali al fine di ottenere la valutazione positiva di compatibilità.

In definitiva si verte su determinazioni che rientrano nella discrezionalità tecnica delle amministrazioni procedenti, non sindacabile da parte di questo Giudice.

Anche il secondo e il terzo motivo sono dunque infondati ed il ricorso va conclusivamente respinto.

Ricorrono ragioni equitative che inducono il Collegio a dichiarare la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NT SC, Presidente, Estensore

Silvio Giancaspro, Consigliere

Federico Baffa, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

NT SC

IL SEGRETARIO