Pubblicato il 26/02/2026

N. 00336/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01615/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1615 del 2025, proposto da
AL S.p.A., in proprio e quale mandataria del costituendo R.T.P. con le mandanti Binini Partners S.r.l., Etatec DI TT, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, in relazione alla procedura CIG B5D33BE047, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Daniele Sterrantino e Sergio Santoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Emilia Romagna, in persona del Presidente, rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefano Argnani e Gaetano Puliatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale, in Bologna, viale Aldo Moro n. 52;
Agenzia Regionale per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile, non costituita in giudizio;

nei confronti

EN S.r.l., ZO NI & Associati S.r.l., Ante Quem S.r.l., AM UC, quali componenti di costituendo R.T.I., non costituiti in giudizio;
RO S.r.l., in proprio e in qualità di mandataria del costituendo R.T.P. con le mandanti I.S.E.R. S.r.l., GI NI, AS ER, OL OV & Associati DI di Ingegneria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutti rappresentato e difeso dagli avv.ti Franco Fiorenza e Sabrina Scalini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia.

- della determina dirigenziale n. 18791 del 2.10.2025, pubblicata in data 3.10.2025 sulla sezione del portale “Amministrazione Trasparente”, recante il provvedimento di aggiudicazione del “Servizio D.G.R. n. 569/2024 - CUI S80062590379202400028 - Servizi di ingegneria e architettura (progettazioni, PSC, DL, CSE) - CIG B5D33BE047 nell'ambito dell'intervento DGR n. 155/2024 - adeguamento dell'idrovia ferrarese al traffico idroviario di classe V - tratto compreso tra la conca di navigazione di Pontelagoscuro e l'accesso al mare a Porto Garibaldi”;

- per quanto possa occorre, del Bando di Gara, Disciplinare di Gara, Verbali e ogni altra norma e/o documento di gara;

- della determina dirigenziale n. 13892 del 17.07.2025 di non ammissione alla fase di valutazione dell'offerta economica;

della nota prot. 24.10.2025.0076698.U di rigetto dell’istanza di autotutela avanzata;

- di ogni altro atto, operazione o valutazione adottati o posti in essere dall’Amministrazione in dipendenza ed in relazione ai provvedimenti sopra indicati, e comunque di ogni ulteriore atto presupposto, connesso o conseguente ove lesivo degli interessi del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Emilia Romagna e di RO S.r.l., in proprio e in qualità di mandataria del costituendo R.T.P. con le mandanti I.S.E.R. S.r.l., GI NI, AS ER, OL OV & Associati DI di Ingegneria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 la dott.ssa AL SA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO

(A) La gara.

L’Agenzia per la sicurezza territoriale e la protezione civile della Regione Emilia Romagna, dietro autorizzazione e nell’interesse della Regione Emilia Romagna, ha indetto una procedura aperta ex articolo 71 D.Lgs. n. 36/2023 per l’aggiudicazione del servizio di progettazione e coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, e in via opzionale del servizio di direzione lavori e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, delle opere di adeguamento di un tratto dell’idrovia ferrarese.

La legge di gara stabiliva quale criterio di aggiudicazione dell’appalto quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa a prezzo fisso sul 65% dell’importo messo a gara (pari a complessivi €uro 1.000.000,00), prevedendo un punteggio massimo di 85 punti per l’offerta tecnica e di 15 punti per l’offerta economica.

La legge di gara prevedeva altresì che la valutazione delle offerte tecniche avvenisse con il confronto a coppie laddove le offerte ammesse fossero state almeno quattro, ovvero in base alla media dei coefficienti attribuiti dai singoli commissari in caso contrario, con una soglia di sbarramento a 35 punti «calcolata prima delle riparametrazioni previste, in caso di non utilizzo del metodo del confronto a coppie» (punti 16.2 e 16.6. del Disciplinare).

Alla procedura hanno partecipato quattro concorrenti: il costituendo RT composto da RO S.r.l., OL OV & Associati DI di Ingegneria, I.S.E.R. S.r.l., GI NI e AS ER (RT RO), il costituendo RT composto da EN S.r.l., ZO NI & Associati S.r.l., arch. AM UC, Ante Quem S.r.l. e DI Tecnico Associato STG consulenze tecniche ed espropriative (RT EN), il costituendo RT composto da AL S.p.A., Binini Partners S.r.l. e ETATEC DI TT (RT AL), il costituendo RT composto da NA Consulting S.p.A., Beta DI S.r.l. e OO CI AT (RT NA).

Il RT AL e il RT NA non hanno superato la soglia di sbarramento; il servizio è stato affidato al RT RO, prima classificato davanti al RT EN.

(B1) Il ricorso.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio i soggetti componenti il RT AL hanno impugnato il provvedimento che ne ha disposto l’esclusione dalla gara e ha aggiudicato l’appalto al RT controinteressato, unitamente agli altri atti del procedimento in epigrafe elencati.

I ricorrenti hanno chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, degli atti impugnati per i motivi di illegittimità che di seguito si espongono.

Il primo motivo di ricorso è rubricato “ Violazione e falsa applicazione della lex specialis, ed in particolare dell’art. 5.2 del Disciplinare di Gara in merito ai requisiti di capacità economico finanziaria. Violazione e falsa applicazione dell’art. 100 co. 11 e dell’art. 40 – Comma 1 bis dell’Allegato II.12 del D.Lgs. n. 36/2023. Eccesso di potere per manifesta illogicità, incongruenza, contraddittorietà, irragionevolezza e/o irrazionalità della valutazione espressa ”.

Ritengono i deducenti che la stazione appaltante avrebbe dovuto escludere dalla gara sia il RT RO primo classificato, sia il RT EN secondo classificato, per non avere i concorrenti dimostrato il possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria stabiliti dalla lex specialis, e segnatamente per non aver presentato una polizza fideiussoria specifica per il contratto in questione.

Il secondo motivo di ricorso è epigrafato “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del Disciplinare di Gara, con riferimento alla valutazione dell’offerta tecnica. Eccesso di potere per erronea e/o travisata valutazione dei presupposti di fatto, manifesta illogicità, incongruenza, contraddittorietà, irragionevolezza e/o irrazionalità della valutazione espressa ”.

Rilevano gli esponenti che se i concorrenti classificati ai primi due posti fossero stati (in tesi correttamente) esclusi dalla procedura di evidenza pubblica per le ragioni esposte al punto che precede, non si sarebbe proceduto al confronto a coppie e l’esito della procedura sarebbe stato diverso. In particolare, dimostrano i ricorrenti, attraverso un semplice calcolo matematico, che, mantenendo i coefficienti assegnati alla propria offerta dai singoli commissari, e trasformandoli in punteggio, il RT AL supererebbe la soglia di sbarramento e risulterebbe primo in graduatoria, sopravanzando il RT NA, unico altro concorrente rimasto in gara (v. docc. 15 e 16 del fascicolo di parte ricorrente).

(B2) Le difese dei contraddittori.

Si è costituita in giudizio la Regione Emilia Romagna, eccependo preliminarmente l’irricevibilità dell’impugnazione del provvedimento di esclusione e conseguentemente l’inammissibilità dell’impugnazione del provvedimento di aggiudicazione per carenza di legittimazione a ricorrere in capo al RT definitivamente escluso.

Nel merito l’Amministrazione resistente sostiene che non erano affatto necessarie due polizze fideiussorie, una cioè per la singola commessa e una per la responsabilità professionale, essendo sufficiente la seconda, purché di massimale adeguato. Rileva altresì che in ogni caso il RT ricorrente non potrebbe vedersi assegnato l’appalto dal momento che la soglia di sbarramento doveva essere superata prima della riparametrazione dei punteggi.

Si sono costituiti in giudizio con atto unitario i soggetti componenti il RT RO, eccependo pure essi preliminarmente l’irricevibilità dell’impugnazione del provvedimento di esclusione e l’inammissibilità dell’impugnazione del provvedimento di aggiudicazione per carenza di legittimazione a ricorrere, nonché l’inammissibilità dell’impugnativa del diniego di autotutela, in quanto atto meramente confermativo.

Nel merito i controinteressati insistono sul fatto che anche con l’esclusione delle prime due classificate il RT AL continuerebbe a non superare la soglia di sbarramento.

Non si sono invece costituiti in giudizio né l’Agenzia per la sicurezza territoriale e la protezione civile della Regione Emilia Romagna, né i soggetti componenti il RT EN, a cui il ricorso era stato parimenti notificato.

(C) Il giudizio.

La domanda cautelare è stata accolta dalla Sezione al solo fine di mantenere la res adhuc integra in attesa dei necessari approfondimenti da svolgere nella fase meritale a ciò specificatamente destinata.

Contestualmente è stata disposta, ai sensi dell’articolo 65 Codice di rito, l’acquisizione della documentazione amministrativa allegata all’offerta da ciascun concorrente ai fini della partecipazione alla gara per cui è causa, ivi comprese le eventuali polizze prestate.

Espletato da parte della Regione l’incombente istruttorio, le parti hanno depositato le memorie finali, insistendo sulle proprie posizioni.

Alla pubblica udienza del 12 febbraio 2026, dopo ampia discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Forma oggetto del presente giudizio la procedura aperta, bandita dalla Agenzia per la sicurezza territoriale e la protezione civile della Regione Emilia Romagna nell’interesse della Regione medesima, per l’affidamento di servizi di progettazione, coordinamento sicurezza ed eventualmente direzione lavori e sicurezza in fase esecutiva, delle opere di adeguamento di un tratto dell’idrovia ferrarese.

Come esposto nella parte in fatto, gli esiti della procedura di evidenza pubblica sono contestati dai soggetti componenti il RT AL, che ha presentato offerta, senza tuttavia superare la soglia di sbarramento fissata dalla legge di gara.

2.1. Preliminarmente il Collegio deve farsi carico delle eccezioni in rito sollevate dalle difese della Regione Emilia Romagna e dei componenti del RT RO, aggiudicatario dell’appalto.

2.2. Non è tardiva l’impugnazione dell’esclusione dalla gara del RT AL per mancato superamento della soglia di sbarramento.

La doglianza fatta valere avverso la propria esclusione muove dall’assunto che due dei quattro offerenti dovevano essere esclusi dalla procedura perché privi dei requisiti di partecipazione. Il vizio lamentato attiene a una fase logicamente antecedente a quella della valutazione delle offerte, e ha come conseguenza che scendendo le offerte da valutarsi a meno di quattro, non solo il metodo di valutazione di quelle rimaste (tra le quali quella del RT ricorrente) non poteva essere, giusta quanto dispone il Disciplinare, quello del confronto a coppie, ma il suo esito sarebbe stato radicalmente diverso.

Premesso che ai fini della tempestività e ammissibilità del ricorso non rileva la fondatezza della doglianza, è evidente che parte ricorrente ha potuto dedurre la censura solamente quando ha conosciuto le offerte delle concorrenti, all’esito dell’accesso agli atti di gara tempestivamente esercitato e differito dalla stazione appaltante alla conclusione della procedura. E rispetto all’accesso agli atti il ricorso è tempestivo.

Dunque, l’eccezione di irricevibilità dell’impugnazione della esclusione dalla gara del RT ricorrente deve essere respinta.

2.3. Il che porta a respingere anche l’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione dell’aggiudicazione al RT RO e la mancata esclusione dello stesso e del RT EN.

Infatti, poiché l’esclusione dalla gara del RT ricorrente non è allo stato definitiva, in quanto oggetto di contestazione giudiziale, i suoi componenti mantengono la legittimazione a impugnare gli atti della procedura di gara lesivi del loro interesse.

A questo aggiungasi (anche per rispondere all’osservazione dei contraddittori secondo cui il RT AL continuerebbe a non superare la soglia di sbarramento) che il concorrente non aggiudicatario conserva l’interesse strumentale alla riedizione della procedura anche se rimangono in gara altri concorrenti, non potendosi escludere che la stazione appaltante sia indotta a tale opzione una volta estromesso l’aggiudicatario (cfr. causa CGUE C-333/18 Lombardi).

3.1. Può dunque passarsi all’esame del merito, con la precisazione che, essendo strettamente connessi, i due motivi di doglianza promossi da parte ricorrente ed esposti nella parte in fatto saranno trattati congiuntamente.

3.2.1. Come anticipato, la tesi del RT AL è che il RT RO e il RT EN (ovverosia, gli unici due offerenti rimasti in gara dopo la valutazione delle offerte tecniche) avrebbero in realtà dovuto essere esclusi nella fase preliminare di verifica del possesso dei requisiti di partecipazione. Entrambi i concorrenti sarebbero infatti privi di quelli di capacità economico-finanziaria.

Invero, ai sensi dell’articolo 5.2. del Disciplinare di gara «L’operatore economico che partecipa alla presente procedura di gara in conformità a quanto indicato dall’art. 100, c. 11 del D.lgs. n. 36/2023 e dall’art. 40 – Comma 1 bis dell’Allegato II.12, deve presentare una polizza integrativa alternativa al fatturato globale minimo diversa da quella relativa ai rischi professionali obbligatoria per legge, con un massimale pari al dieci per cento dell'importo delle opere da progettare, corrispondente a € 2.000.000,00 (=20.000.000,00*10%)».

È pacifico che sia il RT RO, sia il RT EN hanno presentato una sola polizza, segnatamente quella per la responsabilità professionale, ancorché di massimale adeguato-

3.2.2. Ora, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa della Regione, la surriportata previsione della legge di gara significa che i requisiti di capacità economico-finanziaria non potevano essere soddisfatti attraverso la polizza per la responsabilità professionale, ma occorreva un’altra polizza, così come correttamente fatto dal RT AL.

Il dato letterale è chiaro e non consente di addivenire a interpretazioni di segno contrario. Costituisce peraltro orientamento consolidato in giurisprudenza quello per cui è preferibile «a tutela dell’affidamento dei destinatari e dei canoni di trasparenza e di “par condicio”, l’interpretazione letterale delle previsioni contenute nella legge di gara, evitando che in sede interpretativa si possano integrare le regole di gara, palesando significati del bando non chiaramente desumibili dalla sua lettura testuale» (così, ex plurimis, C.d.S., Sez. V, sentenza n. 8114/2025; nello stesso senso, C.d.S., Sez. VI, sentenza n. 9219/2023).

E, infatti, in sede di chiarimenti la stazione appaltante, facendo buon governo dei criteri che devono essere seguiti nell’applicazione della lex specialis, aveva confermato che ai fini della qualificazione era necessaria una polizza distinta da quella per la responsabilità professionale. Tali chiarimenti, lungi dal modificare la legge di gara, ne riproducono la testuale portata.

Sicché appare contrastare con i canoni di tutela dell’affidamento l’approdo ermeneutico sposato dalla Commissione giudicatrice e difeso dall’Amministrazione in sede processuale.

3.2.3. Ciò chiarito, va tuttavia considerato che l’articolo 40, comma 1 bis, All. II-12 D.L.gs. n. 36/2023, per quanto qui di interesse, stabilisce che «Nei servizi di architettura e ingegneria e negli altri servizi tecnici, i requisiti economico-finanziari sono dimostrati tramite una copertura assicurativa con massimale pari al dieci per cento dell’importo delle opere o, in alternativa, da un fatturato globale maturato nei migliori tre esercizi degli ultimi cinque anni antecedenti la pubblicazione del bando e non superiore al valore stimato dell’appalto».

Ebbene, la norma, peraltro espressamente richiamata dall’articolo 5.2. del Disciplinare, eterointegra la legge di gara.

Il non consentire all’operatore economico di dimostrare di essere qualificato sotto il profilo economico-finanziario attraverso il fatturato sviluppato in un tempo relativamente ravvicinato, costituirebbe, infatti, una ingiustificata e come tale illegittima restrizione alla più ampia partecipazione alla procedura di evidenza pubblica.

3.2.4. Ora, come documentato dalla Regione in adempimento dell’ordine istruttorio impartito da questo Giudice, il legale rappresentante della società RO S.r.l. in sede procedimentale (segnatamente, in fase di soccorso istruttorio) ha dichiarato che il proprio fatturato negli anni 2022, 2023 e 2024 superava la cifra di €uro 1.000.000,00 (ovverosia il valore dell’appalto compresa la parte opzionale).

E, se anche è vero che la dichiarazione non è stata espressamente resa ai sensi del D.P.R. n. 445/2000, è comunque vero che essa è stata accompagnata dalle dichiarazioni IVA del periodo e che il dato riportato nella dichiarazione non è contestato dai ricorrenti.

Sicché può concludersi che la società RO S.r.l. era qualificata ai sensi dell’articolo 40, comma 1 bis, All. II-12 D.L.gs. n. 36/2023, che eterointegra la legge di gara.

Con essa è qualificato l’intero RT, dal momento che ai sensi dell’articolo 5.5. del Disciplinare di gara i requisiti di cui ai paragrafi 5.2 e 5.3, tra cui per l’appunto quelli di capacità economico-finanziaria, «devono essere posseduti dai soggetti raggruppati nel suo complesso».

3.3.1. Può dunque concludersi che in relazione al RT RO il primo motivo di doglianza è infondato.

Il che però priva parte ricorrente di interesse alla decisione delle restanti doglianze.

3.3.3. Al riguardo va, infatti, considerato che i ricorrenti non contestano affatto la valutazione delle offerte operata dalla commissione giudicatrice: essi, infatti, sostengono che mantenendo i coefficienti assegnati dai singoli commissari e trasformandoli in punteggi secondo il metodo alternativo al confronto a coppie (i.e. la media dei coefficienti), il RT da essi composto risulterebbe aggiudicatario dell’appalto per cui è causa.

Sennonché, anche prescindendo dalla questione del superamento della soglia di sbarramento (superamento che comunque i ricorrenti hanno provato senza incidere sulla discrezionalità della commissione giudicatrice), il punto è che il presupposto di quel ragionamento è che i primi due concorrenti siano esclusi entrambi dalla gara. Ma se detto presupposto non è integrato, perché almeno uno dei due concorrenti (nello specifico, il RT RO) non deve essere escluso, allora la conclusione propugnata in ricorso (i.e. aggiudicazione al RT AL) non può verificarsi.

In altri termini, poiché il RT RO rimane in gara, quand’anche fossero fondate le restanti doglianze, il RT AL non conseguirebbe il bene della vita a cui aspira, giacché l’aggiudicatario – non escluso - manterrebbe comunque la prima posizione in graduatoria (avendo ottenuto coefficienti maggiori per i singoli criteri di valutazione) e dunque l’affidamento dell’appalto di cui si discute.

4. In conclusione, per le ragioni sopra esposte il ricorso deve essere respinto.

La complessità delle questioni sottoposte all’esame di questo Giudice giustifica la compensazione tra le parti delle spese del giudizio, fatto salvo il contributo unificato che rimane definitivamente a carico di parte ricorrente, in quanto soccombente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’'Emilia Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio, salvo il contributo unificato che rimane definitivamente a carico di parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

UG Di TT, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

AL SA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL SA	UG Di TT

IL SEGRETARIO