Pubblicato il 11/02/2026

N. 00026/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00006/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 c.p.a sul ricorso numero di registro generale 6 del 2026, proposto da Trentino Servizi Funerari - TSF S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco De Marini, Barbara Savorelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Trento, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Lara Righi, Valentina Iaria, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Valentina Iaria in Trento, piazza Fiera, n. 17;

per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia della comunicazione a mezzo e-mail dell'11.11.2025, a firma del Capo Ufficio Servizi Funerari del Comune di Trento, Dott. -OMISSIS-, avente ad oggetto « pratica def. -OMISSIS- - cerimonia funebre », con la quale l'Ente, nel negare alla società ricorrente l'esercizio dell'attività di trasporto funebre e l'accesso alle camere mortuarie del Cimitero Civico di Trento, riserva tali attività in via esclusiva agli operatori comunali con regola valevole « anche in futuro e per tutte le imprese »; di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ed in particolare, ove occorrer possa, del Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria, nella parte in cui, in violazione di norme di rango primario e dei principi di libera concorrenza, potesse essere interpretato nel senso di istituire un regime di privativa a favore del Comune per i servizi funerari; nonché per l'accertamento e la dichiarazione del diritto della società ricorrente a svolgere, su mandato dei familiari, tutti i servizi di onoranze funebri, inclusi il trasporto e le operazioni connesse alla cerimonia, anche all'interno delle aree e delle strutture del Cimitero Civico di Trento, in regime di libera concorrenza. E, in ogni caso, per la conseguente condanna dell'Ente resistente al risarcimento del danno per equivalente economico.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Trento;

visti tutti gli atti della causa.

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 il cons. IA DI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A) La società Trentino Servizi Funerari TSF s.r.l. (nel prosieguo, "TSF" o la "Ricorrente") è un operatore commerciale nel settore delle onoranze e dei trasporti funebri in provincia di Trento.

In occasione di una cerimonia funebre, di cui era stata incaricata la ricorrente, e dunque dovendo svolgere il servizio nell’ambito del comune di Trento ed accedere al cimitero civico ed indi alla chiesa sita all’interno, a seguito di richiesta da parte della TSF, il funzionario addetto ai servizi cimiteriali e funerari del Comune, con comunicazione mail del giorno 11 novembre 2025 inviata alla ricorrente - oggetto di impugnativa - ha precisato e richiamato le disposizioni valevoli per le cerimonie funebri da officiare nel comune di Trento ed in particolare all’interno del cimitero civico cittadino.

Nello specifico, il detto funzionario ha chiarito che “ per le cerimonie officiate nella Chiesa del Cimitero Civico di Trento (di cui il Comune è proprietario, giova ribadirlo), la gestione è tutta e completamente degli operatori comunali (...). In ciò resta ricompreso anche l’accesso alle camere mortuarie del medesimo cimitero da parte delle imprese di settore ”.

Nella prefata mail, il funzionario comunale ha reso altresì noto che la limitazione all’accesso alle camere mortuarie ed alla chiesa è dovuta per ragioni organizzative e di sicurezza sul lavoro.

In chiusura di mail, vi è altresì l’annotazione che “ la regola valga anche in futuro e per tutte le imprese ”.

La TSF per il tramite dei propri legali ha contestato siffatta posizione, inviando al Comune una diffida in data 20 novembre 2025, paventando l’instaurazione di un regime di privativa non previsto dalla legge, nonché invitando il Comune a revocare con effetto immediato il provvedimento lesivo che si sarebbe palesato nella mail suddetta. A tale diffida il Comune non ha dato riscontro.

B) La TSF ha così proposto ricorso, gravando la comunicazione - ritenuta un provvedimento - di cui sopra ed altresì, per quanto di ragione, il Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria, chiedendo in via cautelare la sospensione degli effetti di tali atti.

Nel ricorso, l’istante preliminarmente si sofferma sulla natura della comunicazione mail impugnata, ritenendola di natura provvedimentale ed immediatamente lesiva, tale da necessitare la sua impugnativa, poiché essa inciderebbe direttamente sulla posizione qualificata della ricorrente stessa, stante la pretesa illegittimità delle disposizioni ivi riportate, da ciò derivando nocumento alla sua attività commerciale.

Vengono quindi esposti quattro motivi di ricorso.

Col primo (“ Incompetenza. Violazione e falsa applicazione degli artt. 42 e 107 D. Lgs. 267/200. Violazione dell’art. 15 del Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria ”) si contesta sostanzialmente la competenza del funzionario mittente la comunicazione, stigmatizzando che la sua posizione all’interno della organizzazione comunale non gli consentirebbe di procedere nel dare le indicazioni/disposizioni del genere di cui alla impugnata mail, spettando queste esclusivamente al suo dirigente.

Col secondo motivo di ricorso (“ Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 D. Lgs 201/2022. Violazione dei principi di libera concorrenza. Eccesso di potere per sviamento, carenza di istruttoria e di motivazione. Violazione dell’art.23 del Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria. Violazione degli artt. 3, 11, 26 e 31 del Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria ”), la ricorrente denuncia che le prescrizioni di cui alla mail andrebbero di fatto a reintrodurre un regime di privativa nell’attività commerciale dei servi funebri, del tutto sbilanciata a favore del comune che, in tal modo, sarebbe l’unico autorizzato a gestire le cerimonie funebri all’interno del cimitero civico di Trento.

In particolare, la TSF evidenzia che il Regolamento di Polizia Mortuaria del Comune non conterrebbe al suo interno alcuna disposizione da cui potrebbero evincersi le possibili indicazioni date dal funzionario mittente nella mail impugnata, violando così i principi di libera concorrenza oramai immanenti nell’Ordinamento anche per il settore commerciale nell’ambito dei servizi funerari.

Nel terzo motivo (“ Violazione dei principi di concorrenza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). Violazione dell’art. 10, comma 3, D. Lgs. 201/2022. Abuso di posizione dominante. Sviamento di potere ”), la difesa della ricorrente ribadisce che si sarebbe di fronte ad una grave violazione dei principi di libera concorrenza ed abuso di posizione dominante da parte del Comune di Trento, poiché quest’ultimo, da una parte, è Ente regolatore del servizio e, dall’altra, contemporaneamente, è operatore commerciale nel medesimo ambito, così palesandosi un evidente conflitto d’interessi. Cita sul punto la delibera della Corte dei Conti n. 176/2025/VSGO e la segnalazione dell’Autorità della Concorrenza e del Mercato n. AS392 del 23 maggio 2007.

Il Comune dunque, a detta della ricorrente, non tutelerebbe l’interesse pubblico, sviando la clientela verso il servizio comunale in spregio ai principi di libera concorrenza.

Evidenzia la TSF che anche il posizionamento dei locali comunali, al cui interno si volge l’attività commerciale, lederebbe la fascia di rispetto imposta dalle norme di settore, con lesione dei principi del buon andamento dell’azione amministrativa.

In ultimo, col quarto motivo di ricorso (“ In via subordinata. Illegittimità del provvedimento impugnato per illegittimità (in parte qua) del Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria ”), “ per completezza difensiva ”, la ricorrente impugna il Regolamento di Polizia Mortuaria del Comune e, nello specifico, l’art. 26 ove dallo stesso si dovesse ricavare la “riserva” in favore del Comune circa le attività da svolgersi all’interno del cimitero civico.

Chiede dunque la ricorrente l’annullamento degli atti di cui in epigrafe, previa loro sospensione.

C) Si è costituito il Comune di Trento con memoria depositata il 2 febbraio 2026, in cui vengono diffusamente contrastate le difese della ricorrente, puntualizzando in particolare che la movimentazione all’interno del cimitero non ha nulla a che vedere con il servizio funerario di cui vengono incaricate le ditte private, comportando la necessità che all’interno dell’area cimiteriale operi solo il Comune per esigenze di sicurezza e coordinamento con le varie imprese, potendo queste ultime gestire invero tutta la cerimonia, ivi compreso l’accesso - a piedi - alle camere mortuarie per il loro allestimento.

Il Comune solleva, per quanto qui di interesse, l’eccezione in via preliminare di “ inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse e legittimazione ad agire ”, poiché vi sarebbe “ mancanza di lesività autonoma e carenza d’interesse, in relazione alla natura non provvedimentale dell’atto gravato, con cui l’Ufficio Servizi funerari ha comunicato alla ricorrente << alcune disposizioni [...] da sempre valgono nei rapporti tra le imprese di onoranze funebri e il Comune di Trento. Tali regole, valevoli anche per il servizio del def. -OMISSIS-, hanno carattere generale e la loro eventuale deroga è rimessa alla prudente valutazione del Dirigente e, in subordine, del sottoscritto. [...] >> ”.

Ritiene il Comune che la impugnata comunicazione, costituisca “ un mero richiamo alle norme regolamentari, privo in quanto tale della capacità di incidere unilateralmente nella sfera giuridica del destinatario, la quale non subisce modifica alcuna, né in senso accrescitivo, né in senso diminutivo ”, dovendo, per contro, un provvedimento, che rappresenta l’espressione tipica dell’agire dell’Amministrazione, essere idoneo ad incidere unilateralmente nella sfera di diritti soggettivi o interessi qualificati dei terzi.

D) All'udienza camerale del 5 febbraio 2026, fissata per l'esame della domanda cautelare, il ricorso - previo avviso della possibilità di definizione della causa ai sensi dell’art. 60 c.p.a. - non sollevando le parti obiezione e/o eccezione e/o istanza alcuna, è stato trattenuto in decisione.

E) Va dunque preliminarmente scrutinata l’eccezione di inammissibilità proposta dal Comune.

E.1) L’eccezione merita accoglimento, per quanto di seguito precisato.

E.2) A parere di questo Giudice, la mail gravata con il ricorso si colloca all’interno di un “dialogo” tra le parti, in cui la comunicazione resa dal funzionario comunale ha, allo stato, natura ricognitiva di quelle che, secondo lo stesso, sono le disposizioni del Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria, dettante norme di carattere generale, e dunque la comunicazione mail non assume il richiesto carattere autoritativo del provvedimento.

“ Va infatti rimarcato che la natura provvedimentale di un atto amministrativo non è necessaria conseguenza del suo contenuto motivazionale (tant'è che l'ordinamento registra una pluralità di situazioni in cui l'atto impugnabile si limita a fare riferimento a momenti decisionali contenuti nella precedente fase procedimentale), ma dai suoi caratteri funzionali (esternazione della decisione, anche se eventualmente assunta in altri atti) e strutturali (collocamento all'esito di un procedimento espressamente destinato all'esercizio della funzione amministrativa). In particolare, il tema della collocazione, che risale alla distinzione imposta dalla giurisprudenza degli anni ‘30 tra atto impugnabile, in quanto definitivo, e atto non impugnabile, perché preparatorio, ha una valenza che si attualizza alla luce del principio costituzionale della tutela del diritto di difesa, atteso che elimina le incertezze derivanti dalla ricerca di un eventuale momento decisionale antecedente alla conclusione del procedimento, rendendo quindi più spedita l'azione amministrativa e più chiare le rispettive posizioni delle parti.

12. Il citato elemento posizionale viene a mancare nella nota Anas del 3.8.2012 che entra nel procedimento ma non rappresenta l'esito finale di una fase decisionale autonoma ma si pone unicamente come conseguenza di un momento interlocutorio, (…) . La nota non può quindi considerarsi provvedimento autonomamente impugnabile (…)” (Cons. Stato, sez. V, 03/01/2025, n. 12).

Mutatis mutandis , la mail de qua non può venire considerata come elemento finale di una fase decisionale autonoma, bensì è posta all’interno di un momento interlocutorio tra i paciscenti, tale da potersi considerare alla stessa stregua di una circolare interpretativa, con cui sono forniti chiarimenti sulla normativa di settore, ancor più se, come ritenuto dalla ricorrente, asseritamente promanante da un soggetto sprovvisto di competenza, per cui ben tali indicazioni potrebbero in ipotesi venire disattese ed anche, per espressa dichiarazione del funzionario, derogate dal dirigente.

Essa vale quale monito all’impresa di attenersi alle disposizioni regolamentari, non palesandosi una portata prescrittiva (cfr. T.A.R. Lombardia – Milano, sez. II, 27/8/2018, n. 2018).

Ed invero il provvedimento può essere unicamente l'atto con cui l'Amministrazione esercita il potere che le è attribuito dalla legge per la cura in concreto dell'interesse pubblico, incidendo autoritativamente sulla situazione giuridica del privato ed è proprio a fronte di questo effetto che sorge l'interesse del singolo a domandare tutela in sede giurisdizionale; diversamente, gli atti dichiarativi, con cui l'Amministrazione esterna le risultanze di una verifica di una situazione di fatto o di diritto, non costituiscono esercizio di un potere, non hanno natura provvedimentale e non incidono su alcuna posizione giuridica soggettiva, risultando quindi privi di autonoma lesività e non impugnabili (cfr. Cons. Stato, sez. II, 19/9/2024, n. 7694).

F) Per quanto sopra il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 35, c. 1, lett. b), c.p.a., non potendo la comunicazione impugnata essere assunta quale espressione dell’attività provvedimentale dell’Amministrazione.

G) Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la società ricorrente, Trentino Servizi Funerari - TSF s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Trento, nella misura qui liquidata di € 1.500,00, oltre accessori ed oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AL AR, Presidente

Maria Cappellano, Consigliere

IA DI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA DI	AL AR

IL SEGRETARIO