Pubblicato il 17/03/2026

N. 02217/2026REG.PROV.COLL.

N. 05789/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5789 del 2024, proposto dall’AT Provincia di Viterbo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Patrizia Bececco e Carmelo Natalino Ratano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Viterbo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Diego Vaiano e Andrea Genovese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Diego Vaiano in Roma, Lungotevere Marzio n. 3;

nei confronti

del signor IM AI, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 6016 del 27 marzo 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Viterbo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il consigliere EL TI e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato, l’appello proposto dall’AT della Provincia di Viterbo avverso la sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 6016/2024, che ha respinto il ricorso preordinato all’annullamento della determinazione dirigenziale del Comune di Viterbo n. 4497 dell’11 ottobre 2019, unitamente a tutti gli atti e provvedimenti ad essa connessi e, altresì, alla condanna del Comune al riconoscimento del debito fuori bilancio, ai sensi degli artt. 191 e 194 d.lgs. n. 267/2000.

2. Si premettono i fatti rilevanti per la decisione.

2.1. Con la delibera di Giunta comunale n. 1968 del 26 luglio 1975, il Comune di Viterbo ha assegnato allo IACP la concessione in uso di un’area foglio n. 160, particella n. 5, per la realizzazione di 14 alloggi di edilizia economica e popolare, appartenente ad una ditta privata.

Lo IACP è stato altresì incaricato di procedere all’espropriazione per conto del Comune anticipando “… i necessari fondi da conguagliarsi con il corrispettivo del diritto di superficie dovuto all’ente per la concessione dell’area medesima ”.

2.2. Con la delibera di Giunta comunale n. 409, del 24 febbraio 1976 e relativa modifica disposta con la successiva delibera di Giunta comunale n. 2617 del 16 novembre 1977, il Comune ha provveduto all’approvazione dello schema di convenzione per la concessione del diritto di superficie sulla ridetta area.

2.3. Con la deliberazione del consiglio di amministrazione n. 155 del 16 settembre 1976, parzialmente modificata con la successiva delibera del 12 settembre 1978, anche lo IACP approvava lo schema di convenzione.

2.4. Con l’atto rogato dal Notaio Giuseppe Benigni del 12 ottobre 1978, Rep. n. 322, registrato a Viterbo il 5 dicembre 1978 al n. 3856, veniva stipulata la convenzione con la quale il Comune di Viterbo si impegnava a concedere allo IACP il diritto di superficie sull’intera area di circa 6.365 mq, distinta in Catasto al Foglio n. 160 particella 5/parte, ubicata nell’ambito del p.e.e.p. “La Quercia”, subordinando “… la formale costituzione del diritto di superficie ” alla stipula della convenzione definitiva da rogarsi quando il Comune fosse divenuto proprietario dell’area.

2.5. Con il decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 531 del 6 aprile 1982, pubblicato sul BUR Lazio e trascritto alla Conservatoria dei RR.II. il 16 luglio 1982, l’area, della superficie complessiva di 6.365 mq, veniva definitivamente acquisita al patrimonio comunale.

2.6. Con la nota prot. n. 6052/1, dell’11 aprile 1985, il Comune di Viterbo chiedeva allo IACP la retrocessione a suo favore di una parte della suddetta area, per destinarla a verde pubblico.

Con la deliberazione del Commissario Straordinario n. 270 del 7 novembre 1985, lo IACP ha aderito a tale richiesta.

2.7. Con le note n. 8157 del 12 dicembre 1988, n. 301 del 23 gennaio 1989, n. 3078 del 21 giugno 1989, n. 8455 dell’8 dicembre 1989, n. 4004 del 4 luglio 1990, n. 1883 del 10 aprile 1991, n. 650 del 3 febbraio 1994, lo IACP ha esortato, invano, il Comune di Viterbo alla stipula della convenzione definitiva.

2.8. Con la determinazione dirigenziale, “ senza impegno di spesa ”, n. 1889 del 12 aprile 2018, il Comune di Viterbo, nella persona del dirigente del settore urbanistica – SUE – ERP – servizio amministrivo, ha approvato lo schema di convenzione definitiva tra il Comune e l’ATER della Provincia di Viterbo (già I.A.C.P.) per la concessione del diritto di superficie sull’area di mq. 2.070 totali nel p.e.e.p. “La Quercia”, riconoscendo altresì che il Comune dovrà rimborsare all’ATER la somma di euro 444.860,76.

In data 14 aprile 2018, con atto a rogito Notaio Fortini, trascritto in data 14 maggio 2018, al n. 6343, il Comune di Viterbo formalizzava in favore dell’ATER il diritto di superficie sull’area distinta in Catasto al Foglio 160, particella 159.

2.9. Con la lettera del 10 aprile 2019 prot. n. 1978/2019, l’ATER ha chiesto al Comune di Viterbo il rimborso dell’importo di €444.860,66, come ratificato nella citata determinazione dirigenziale n. 1889 del 12 aprile 2018 e nella successiva Convenzione definitiva del 14 aprile 2018.

Con la nota del 14 agosto 2019, il Comune ha contestato la richiesta di rimborso, in quanto asseritamente infondata e comunque relativa ad un diritto di credito estinto per prescrizione e non determinato correttamente anche in relazione alla superficie effettivamente retrocessa al Comune.

Con la medesima nota si si dava avviso che l’Ente avrebbe avviato la procedura di autotutela dell’azione amministrativa.

2.10. Con la deliberazione n. 390 del 10 ottobre 2019, la Giunta Comunale, ritenuta la propria competenza, ha deliberato di prendere atto che la nullità della Determinazione n. 1889 del 12 aprile 2018 trova la propria ratio nel “ difetto assoluto di attribuzione ” ex art. 21-septies della L. 241/90 e ss.mm.ii.

2.11. Successivamente, con la determinazione dirigenziale n. 4497 dell’11 ottobre 2019, notificata all’AT via pec, il dirigente comunale dichiarava la nullità della più volte citata determinazione dirigenziale n. 1889 del 12 aprile 2018, ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/90 e ss.mm.ii.

Con la nota del 21 ottobre 2019, Prot. n. 21 ottobre 2019, il Comune di Viterbo si è dichiarato disponibile a concludere la convezione definitiva, “… in conformità a quanto previsto dall’accordo preliminare inter partes di cui all’atto pubblico a rogito notaio Giuseppe Benigni in data 12 ottobre 1978 repertorio n. 322, registrato a Viterbo il 5-12-1978 al n. 3856 ”.

3. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, l’A.T.E.R. della Provincia di Viterbo ha impugnato i seguenti atti:

- la determinazione dirigenziale di impegno di spesa prot. n. 4497 dell’11 ottobre 2019 contenente “accertamento e dichiarazione di nullità della determinazione dirigenziale n. 1889 del 12/04/2018 ai sensi dell’art. 21 septies L. 241/90 e ss.mm.ii.”, a firma del Dirigente arch. IM AI;

- la proposta di deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Viterbo n. 458 del 10.10.2019, con pedissequa Deliberazione della Giunta Comunale n. 390 del 10.10.2019, cit.;

- la relazione tecnica a firma del Dirigente del Settore VII, arch. IM AI, prot. 0005956 del 9 ottobre 2019 e il parere pro veritate reso dall’Avv. Andrea Genovese prot. 0083025 del 17 settembre 2019, nella misura in cui erano stati assunti come parti integranti ed essenziali della D.G.C. e del D.D. impugnate;

- la nota prot. 93754 del 21 ottobre 2019, con cui il Comune aveva comunicato all’ATER di Viterbo, in esecuzione della DD prot. n. 4497/2019, la disponibilità a procedere alla rinnovazione della convenzione definitiva, emendata dai vizi di nullità, in conformità a quanto previsto dall’accordo preliminare inter partes di cui al rogito del 12.10.1978;

Con il medesimo ricorso, l’ATER ha anche chiesto l’accertamento dell’obbligo del Comune resistente di dare avvio al procedimento ex art. 194 D.lgs. 267/2000 ai fini del riconoscimento del debito fuori bilancio del credito dalla stessa vantato nei confronti del detto ente locale.

3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Viterbo, resistendo al ricorso con difese di rito e di merito.

4. Con la sentenza n. 6016/2024, il T.a.r. ha accantonato l’esame dell’eccezione di inammissibilità formulata dal Comune, ha esaminato e dichiarato infondati i primi due motivi di ricorso, dichiarato assorbito il terzo ( recte , non esaminato il terzo per improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse, trattandosi di atto plurimotivato e avendo già ritenuto legittime talune delle ragioni giustificatrici del provvedimento impugnato) e compensato le spese di lite.

5. L’AT ha impugnato la sentenza di primo grado, formulando un unico motivo di appello.

5.1. Si è costituito in giudizio il Comune, formulando, con la memoria del 23 dicembre 2025, quattro eccezioni di inammissibilità e difendendosi, altresì, nel merito.

5.2. Con le repliche dell’8 gennaio 2026, l’AT ha preso posizione sulle difese del Comune.

6. All’udienza del 29 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. di un possibile profilo di inammissibilità dell’appello, a causa della mancata specifica riproposizione dei motivi di impugnazione enucleati da AT con il ricorso di primo grado.

7. Per ragioni di economia processuale (cfr. Ad. plen. n. 5 del 2015 § 5.3), può accantonarsi l’esame delle eccezioni pregiudiziali opposte dal Comune e procedersi direttamente alla decisione del profilo di inammissibilità rilevato nel corso dell’udienza di discussione.

7.1. Il Collegio ritiene che l’appello sia inammissibile ai sensi dell’art. 101 c.p.a., in considerazione di quanto rilevato ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.

7.2. Secondo il principio di cosiddetta "autosufficienza" dell'atto di impugnazione, l'appello che non contiene i fatti costitutivi della domanda dedotta in primo grado risulta inammissibile, dal momento che la parte originaria ricorrente che impugna una sentenza di primo grado ha l'onere di riproporre, ai sensi dell'art. 101 c.p.a., i motivi di merito non esaminati dal T.A.R., a pena di inammissibilità dell'appello proposto. In particolare, la riproposizione al Giudice di appello di una censura non delibata dal Giudice di primo grado richiede la precisa enucleazione contenutistica della stessa, affinché il relativo portato argomentativo sia autonomamente percepibile dagli atti del giudizio, senza che sia necessario compulsare il fascicolo di prime cure (Cons. Stato, Sez. V, 10 ottobre 2019, n. 6908).

Segnatamente, nel caso di specie, l’appello non ripropone il terzo motivo di ricorso con cui si è impugnata quella ragione giustificatrice del provvedimento relativa “ al maturare della prescrizione della pretesa creditoria ” contenuta nella motivazione del provvedimento, sicché tale motivazione del provvedimento, a causa della mancata riproposizione della relativa censura di primo grado, risulta divenuta inoppugnabile, rendendo priva di interesse la decisione dell’appello.

Va rilevato, inoltre, come, pur raccordandosi l’appello al primo motivo di ricorso di primo grado, non ne ripropone però compiutamente la censura, formulata avverso l’ulteriore ragione giustificatrice del provvedimento impugnato, secondo cui la delibera n. 1889 del 12 aprile 2018 sarebbe stata nulla per difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21 septies legge n. 241/1990, e concernente l’insussistenza di questa ipotesi di nullità. Tale censura può essere ricavata dal Collegio unicamente attraverso la lettura del primo motivo di ricorso, il che costituisce un ulteriore profilo di inammissibilità ai sensi dell’art. 101 c.p.a.

8. Ad ogni modo, l’appello è comunque anche infondato.

Con il motivo di appello, ATER deduce che, contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., il dirigente non avrebbe modificato il parametro di quantificazione del corrispettivo che l’ATER era tenuta a pagare per la costituzione, a suo vantaggio, del diritto di superficie da parte del Comune, rispetto a quello fissato dalla convenzione preliminare stipulata il 12 ottobre 1978. Si sostiene, infatti, che la convenzione preliminare, richiamando anche la delibera di giunta municipale n. 1968/1975, avrebbe perciò sottinteso che il corrispettivo dovuto da ATER per la costituzione a sua favore del diritto di superficie fosse parametrato all’acquisizione del diritto su di un’area pari a 6.365 mq, sicché avrebbe agito legittimamente il dirigente comunale a prevedere il diritto di ATER al conguaglio a fronte dell’avvenuta retrocessione di una parte considerevole dell’area espropriata dall’ATER al Comune.

Nelle conclusioni, l’AT domanda: “ Voglia l’Ecc.mo Collegio accogliere il ricorso di appello promosso dall’AT della Provincia di Viterbo avverso la sentenza del Tar Lazio n.ro 6016/2024 e, per l’effetto, riformarla, laddove, nella parte motiva, afferma, o così possa essere intesa, che la convenzione definitiva debba limitarsi a recepire quanto previsto nella preliminare senza, quindi, tenere conto della retrocessione di parte dell'area nelle more intervenuta a favore del Comune di Viterbo; riconoscere, quindi, il diritto dell'ATER alla conclusione del procedimento, mediante delibera consiliare e approvazione della convenzione definitiva che tenga conto delle avvenute retrocessioni ”.

8.1. La censura formulata non può essere accolta.

8.2. L’ultimo periodo dell’art. 2 della convenzione stipulata in data 12 ottobre 1978 così recita: “ Il corrispettivo della presente concessione è stato convenuto tra le parti in L. 44.778.825 quale quota parte del costo globale delle opere di urbanizzazione relative al piano di zona di cui fa parte l’area oggetto del diritto come sopra concesso già realizzate e di quelle che verranno realizzate a cura e spese del Comune pari a L. 5.265,00 per ogni m.c. edificabile […]”.

La clausola si conclude, poi, con la specificazione secondo cui “… il prezzo che verrà pagato dall’Istituto Autonomo Case Popolari per l’acquisizione dell’area di che trattasi operata in nome e per conto del Comune di Viterbo è a carico del concessionario ”.

In proposito, l’appellante evidenzia nel corpo della narrativa in fatto dell’appello, ma riprendendo poi, seppure con differente formulazione, la medesima argomentazione anche nella parte in diritto, che “ la disposizione convenzionale che prevede che il costo dell’esproprio fosse a totale carico del concessionario trova il suo logico presupposto nel fatto che tale convenzione prevedeva che allo IACP fosse concesso il diritto di superficie sull’intera area di mq. 6.365, mentre, in un secondo tempo, come specificato infra, per effetto di sopravvenute retrocessioni richieste dal Comune, allo IACP è stata assegnata un’area di molto minore, corrispondente a soli mq 2.070 ”.

Senonché la prima parte di questa affermazione, ossia quella che gioverebbe alla tesi di parte, non viene corroborata con alcun argomento di carattere letterale o sistematico tratto dalla medesima convenzione, se non affermandosi che tale circostanza si ricaverebbe del fatto che la convenzione preliminare menzionerebbe la deliberazione n. 1968/1975.

La mera menzione di tale deliberazione non è indicativa della volontà indicata dall’appellante perché, nella sua anodina formulazione, non contiene alcun indice che possa persuadere nel senso auspicato e, anzi, la tesi di ATER risulta contraddetta sia dal testuale riferimento ad un differente criterio di quantificazione del corrispettivo, individuato nella “ quota parte del costo globale delle opere di urbanizzazione relative al piano di zona ”, sia dalla puntualizzazione finale che pone il prezzo pagato per l’espropriazione sic et simpliciter in capo all’ATER senza nessuna ulteriore puntualizzazione e senza alcun raccordo con l’estensione dell’area concessa in diritto di superficie.

9. In conclusione, per le motivazioni suesposte, l’appello va dichiarato inammissibile e comunque infondato.

10. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e comunque infondato.

Condanna l’AT Provincia di Viterbo alla rifusione, in favore del Comune di Viterbo, delle spese del giudizio che liquida in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IG ON, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

EL TI, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL TI	IG ON

IL SEGRETARIO